Муниц. выборы

111

члена вышестоящей (по отношению к избирательной комиссии, зарегистрировавшей кандидата (кандидатов)) избирательной комиссии с правом совещательного голоса. При этом каждое избирательное объединение может назначить в избирательную комиссию не более одного члена избирательной комиссии с правом совещательного голоса1.

Право выдвижения кандидатов (списков кандидатов)

Это право можно определить как основополагающее, определяющее другие права и обязанности избирательного объединения в избирательном процессе. Оно выражает суть политического участия партий и иных общественных объединений.

Порядок принятия решений о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) в депутаты и на иные выборные должности политическими партиями и их структурными подразделениями определен ст. 25 Закона о политических партиях. Так, выдвижение кандидатов (списков кандидатов) самой политической партией осуществляется на ее съезде, в работе которого принимают участие делегаты от региональных отделений политической партии, образованных более чем в половине субъектов РФ.

Если кандидаты (списки кандидатов) выдвигаются региональным отделением политической партии, то соответствующее решение принимается на конференции или общем собрании этого регионального отделения.

Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) иными структурными подразделениями политической партии (в том числе ее местными отделениями) принимаются общим собранием соответствующего структурного подразделения либо иным органом, предусмотренным уставом политической партии2.

Пункт 3 ст. 25 Закона о политических партиях дает право политическим партиям предусматривать в своих уставах, что решение о выдвижении кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований на повторных и дополнительных выборах принимается коллегиальным постоянно действующим руководящим органом политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения.

Решения о выдвижении кандидатов (списков кандидатов) принимаются тайным голосованием не менее чем большинством голосов от

112

числа, соответственно: а) присутствующих на съезде политической партии или конференции ее регионального отделения делегатов; б) участников общего собрания регионального отделения политической партии; в) членов коллегиального постоянно действующего руководящего органа политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения. Что касается выдвижения кандидатов местными отделениями политической партии, то оно осуществляется в соответствии с уставом политической партии. Как представляется, такое решение также должно быть принято путем тайного голосования не менее чем большинством голосов от числа участников соответствующего общего собрания.

В п. 5 ст. 25 Закона о политических партиях указывается, что при решении структурным подразделением политической партии вопросов, связанных с участием в выборах депутатов представительного органа муниципального образования, формируемого исключительно по пропорциональной избирательной системе, лица, не являющиеся членами данной политической партии, обратившиеся с предложением о включении их в соответствующий список кандидатов и поддержанные не менее чем 10 членами партии (при наличии в субъекте РФ регионального отделения партии указанные 10 членов партии должны состоять в данном региональном отделении), подлежат обязательному рассмотрению на конференции или общем собрании указанного выше структурного подразделения наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в список кандидатов.

Таким образом, в Законе о политических партиях воспроизведено общее для современного законодательства о выборах положение, согласно которому в случае формирования выборного органа по пропорциональной избирательной системе должны быть обеспечены некоторые гарантии для выдвижения «непартийных» кандидатов. Это положение впервые было закреплено в Федеральном законе от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Закон о выборах депутатов Государственной Думы). Стоит надеяться, что на муниципальном уровне выборов указанный механизм выдвижения кандидатов позволит заявить о себе политикам, имеющим грамотные политические программы, но не состоящим в политических партиях.

113

Рамочным Федеральным законом установлены правила, регулирующие процедуру выдвижения кандидатов, списков кандидатов избирательными объединениями (ст. 35).

Так, в одномандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть одного кандидата. В многомандатном избирательном округе избирательное объединение вправе выдвинуть кандидата на каждый депутатский мандат, подлежащий замещению в этом округе.

Список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением, представляется в избирательную комиссию, организующую выборы, вместе с соответствующими документами, предусмотренными законом. Избирательная комиссия в трехдневный срок заверяет список кандидатов, выдвинутый избирательным объединением.

После представления списка кандидатов в избирательную комиссию его состав и порядок размещения в нем кандидатов не могут быть изменены, за исключением изменений, вызванных выбытием (в том числе исключением) кандидатов. Законом может быть предусмотрено, что избирательное объединение с согласия кандидата, выдвинутого этим избирательным объединением по одномандатному (многомандатному) избирательному округу, вправе изменить избирательный округ, по которому этот кандидат первоначально был выдвинут.

В случае выдвижения избирательным объединением списка кандидатов по единому избирательному округу этот список подлежит регистрации избирательной комиссией, организующей выборы, с соблюдением общего порядка регистрации кандидатов (т. е. после представления подписей избирателей, собранных в поддержку избирательного объединения, либо после перечисления им избирательного залога). В ст. 38 рамочного Федерального закона предусмотрен специальный перечень оснований отказа в регистрации списка кандидатов. К числу этих оснований относятся1:

а) для списков кандидатов, выдвинутых политической партией, — несоблюдение требований к выдвижению списка кандидатов, предусмотренных Законом о политических партиях; для списка кандидатов, выдвинутого иным общественным объединением, — несоблюдение соответствующих требований к выдвижению кандидатов;

б) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандида-

114

тов по заявлениям кандидатов о снятии своих кандидатур, решению избирательного объединения (за исключением выбытия по вынуждающим к тому обстоятельствам), а также по решению избирательной комиссии, принятому в связи с наличием установленных законом оснований для такого исключения, более чем на 50% от общего числа кандидатов в заверенном списке кандидатов.

Права и обязанности избирательного объединения в сфере информационного обеспечения выборов

Политическая партия, выдвинувшая кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, а также список кандидатов, в период избирательной кампании вправе без оплаты из избирательного фонда кандидата распространять информацию о своей деятельности в случае, если такая деятельность не содержит признаки предвыборной агитации. Аналогичное право имеют и иные общественные объединения, которые согласно ст. 27 Закона об общественных объединениях могут свободно распространять информацию о своей деятельности.

В связи с участием в муниципальных выборах политические партии, их соответствующие структурные подразделения, иные общественные объединения, имеющие статус избирательных объединений, вправе проводить предвыборную агитацию. Признаки предвыборной агитации определены п. 2 ст. 48 рамочного Федерального закона. Агитация проводится за счет средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения с соблюдением правил, предусмотренных гл. 7 указанного Закона. Соответствующие положения Закона устанавливают ряд юридических прав и обязанностей избирательных объединений в сфере информационного обеспечения выборов (например, право на получение эфирного времени и печатной площади бесплатно и за плату, обязанность соблюдать установленные Законом ограничения при проведении предвыборной агитации).

Согласно п. 3 и 4 ст. 48 рамочного Федерального закона предвыборная агитация может проводиться, в частности, на каналах организаций телерадиовещания и в периодических печатных изданиях, посредством проведения агитационных публичных мероприятий, выпуска и распространения печатных, аудиовизуальных и других агитационных материалов, иными не запрещенными законом методами.

115

Избирательное объединение самостоятельно определяет содержание, формы и методы своей агитации.

Согласно п. 10 ст. 48 рамочного Федерального закона политическая партия в случае выдвижения ею кандидата (списка кандидатов) и последующей регистрации этого кандидата (списка кандидатов) соответствующей избирательной комиссией обязана в установленные данной нормой сроки опубликовать свою предвыборную программу. Такая публикация осуществляется в рамках предоставленной в соответствии с избирательным законодательством бесплатной печатной площади, либо оплачивается из избирательного фонда кандидата (избирательного объединения).

Указанная выше обязанность не установлена федеральным законодательством для иных общественных объединений, имеющих статус избирательных объединений на муниципальных выборах. В то же время полагаем возможным закрепление соответствующих положений в законодательстве субъектов РФ. Как представляется, установление обязанности опубликовать свою предвыборную программу будет способствовать развитию диалога общественных объединений с избирателями, повышению ответственности данной категории участников избирательного процесса на муниципальном уровне.

Нередко в правоприменительной практике возникают разночтения по вопросу о порядке осуществления агитационной деятельности избирательными объединениями, которые имеют задолженность перед организациями телерадиовещания и редакциями периодических печатных изданий за предоставленные соответственно бесплатное эфирное время и бесплатные печатные площади. Дело в том, что федеральное законодательство о выборах федеральных органов государственной власти (Президента РФ, Государственной Думы РФ) предусматривает, что избирательные объединения (политические партии), не набравшие по результатам выборов (если выдвинутые ими кандидаты не набрали по результатам выборов) определенного числа голосов избирателей, обязаны возместить организациям телерадиовещания и периодическим печатным изданиям стоимость предоставленных ими бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади. В случае невыполнения этой обязанности, при проведении очередной избирательной кампании бесплатное эфирное время и бесплатная печатная

116

площадь не предоставляются.

Возникает вопрос: имеют ли право на получение указанных эфирного времени, печатной площади избирательные объединения — структурные подразделения политических партий, а также кандидаты, выдвинутые политическими партиями (их структурными подразделениями), имеющими вышеуказанную задолженность?

Как следует из п. 2 ст. 57 Закона о выборах депутатов Государственной Думы, п. 21 ст. 51 Федерального закона от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации», имеющие вышеуказанную задолженность политические партии лишаются права на получение бесплатного эфирного времени, бесплатной печатной площади только на выборах федерального уровня. Это соответствует норме рамочного Федерального закона (п. 10 ст. 59), которая допускает установление федеральным законом, законом субъекта РФ правила, согласно которому избирательные объединения, не возместившие в рассматриваемом случае соответствующие расходы, не вправе до их возмещения пользоваться бесплатным эфирным временем и бесплатной печатной площадью при проведении всех последующих выборов соответствующего уровня.

Полагаем целесообразным закрепление в законодательстве субъектов РФ нормы, устанавливающей, что избирательные объединения, имеющие задолженность перед организациями телерадиовещания, периодическими печатными изданиями за предоставленное бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь (в связи с недостижением определенного результата на выборах в органы местного самоуправления), при проведении следующей избирательной кампании этого же уровня не вправе получить соответственно бесплатное эфирное время, бесплатную печатную площадь.

Финансирование агитационной деятельности осуществляется избирательными объединениями за счет их избирательных фондов. Эти фонды согласно рамочному Федеральному закону могут создаваться за счет собственных средств избирательного объединения, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также средств, выделенных избирательной комиссией, если это установлено законом. Если избирательное объединение выдвинуло кандидата по одномандатному (многомандатному) округу, то оно вправе выделить ему де-

117

нежные средства, которые зачисляются в избирательный фонд кандидата.

При подготовке и проведении муниципальных выборов избирательные объединения наделены также другими правами и обязанностями. Так, можно условно выделить группу прав и обязанностей избирательных объединений, связанную с осуществлением ими контроля за ходом проведения выборов. Данный вид деятельности следует определить как разновидность общественного политического контроля за выборами, осуществляемого участниками избирательного процесса. Этот контроль позволяет, в частности, реализовать принцип открытых и гласных выборов, закрепленный рядом международных правовых актов (например, Конвенцией о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств (Кишинев, 7 октября 2002 г.), ратифицированной Россией 2 июля 2003 г.), и избирательным законодательством Российской Федерации. Кроме того, опосредованно он обеспечивает действие и других основополагающих принципов демократических выборов — принципов свободных, подлинных, справедливых выборов.

Рамочный Федеральный закон закрепляет, в частности, следующие права и обязанности избирательных объединений по осуществлению общественного политического контроля в избирательной кампании. Так, п. 20 и другие положения ст. 29 Федерального закона предоставляют избирательным объединениям право назначения членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, которые не только представляют соответствующие избирательные объединения в избирательных комиссиях, но и вправе выполнять ряд полномочий, обеспечивающих их непосредственное участие в работе комиссий. К примеру, члены комиссий с правом совещательного голоса вправе знакомиться со всеми документами, связанными с подготовкой и проведением выборов, получать копии этих документов (кроме специально установленных рамочным Федеральным законом случаев)1.

Согласно п. 1 ст. 30 рамочного Федерального закона на всех заседаниях избирательных комиссий, а также при подсчете голосов избирателей и осуществлении участковой, территориальной комиссиями работы со списками избирателей, с избирательными бюллетенями,

118

открепительными удостоверениями, протоколами об итогах голосования вправе присутствовать уполномоченные представители или доверенные лица избирательных объединений, списки кандидатов которых зарегистрированы данной либо вышестоящей комиссией. Для присутствия на заседаниях комиссии и при осуществлении ею работы с указанными избирательными документами указанным лицам не требуется дополнительное разрешение. Комиссия обязана обеспечить оповещение и возможность свободного доступа указанных лиц на свои заседания и в помещение, в котором проводится подсчет голосов избирателей, осуществляется работа с указанными избирательными документами.

В соответствии с п. 3 ст. 30 рамочного Федерального закона вышеуказанные уполномоченные представители, доверенные лица избирательных объединений вправе присутствовать на избирательных участках в период, который начинается с момента начала работы участковой комиссии в день голосования, а также в дни досрочного голосования2 и до получения сообщения о принятии вышестоящей комиссией протокола об итогах голосования, а равно при повторном подсчете голосов избирателей. При установлении итогов голосования, определении результатов выборов участвующие в комиссиях представители избирательных объединений вправе получить заверенные копии соответствующих документов (в том числе составляемых комиссиями протоколов об итогах голосования, о результатах выборов)3.

Согласно положениям ст. 30 рамочного Федерального закона избирательные объединения, зарегистрировавшие списки кандидатов, вправе назначить наблюдателей.

Следует отметить, что у избирательных объединений фактически есть достаточно много возможностей осуществлять контроль за проведением выборов, помимо прямо указанных в избирательном законодательстве. К примеру, очень часто в периоды избирательных кампаний политические партии и другие избирательные объединения обращаются в избирательные комиссии за разъяснениями как положений действующего законодательства, так и конкретных правовых ситуаций, обжалуют решения, действия (бездействие) комиссий и других органов, а также действия своих оппонентов по избирательной кампании. Представители избирательных объединений присутствуют на

119

конференциях, семинарах-совещаниях, дискуссиях, брифингах и других мероприятиях, выступают с оценками выборов в прессе. Необходимо также учитывать, что политические партии и другие избирательные объединения, допущенные к распределению депутатских мандатов, вправе вносить законопроекты (в Государственную Думу, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ) по вопросам статуса избирательных комиссий. Это дает им возможность участвовать в правовом регулировании организации работы комиссий, порядка их формирования и т. д.

Подводя итог, нужно обратить внимание, что избирательные объединения обладают в избирательном процессе достаточно широкими правомочиями. Эффективное использование соответствующих прав позволяет обеспечивать большую прозрачность, открытость процесса подготовки и проведения выборов.

§ 4. Избирательные комиссии: система, правовой статус, порядок формирования и организация работы

Институт избирательных комиссий

Согласно рамочному Федеральному закону выборы и референдумы в России организуют и проводят избирательные комиссии, деятельность которых осуществляется открыто и гласно. Вмешательство в деятельность комиссий со стороны законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц, иных граждан не допускается.

В юридической литературе избирательные комиссии определяются как коллегиальные органы, формируемые в порядке и сроки, которые установлены законом, организующими и обеспечивающими подготовку и проведение выборов, а также обеспечивающими реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ1. Приведенное доктринальное определение избирательных комиссий согласуется с их легальным определением, содержащимся в п. 21 ст. 2 рамочного Федерального закона: избирательная комиссия — это коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, установленные законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение

120

выборов. При этом нам представляется вполне правомерным включение в состав легального определения избирательных комиссий указания на их правозащитные функции.

В то же время возможны и иные подходы, учитывающие многоаспектность правового статуса и практической деятельности избирательных комиссий в современных условиях. Так, можно было бы скорректировать определение данного правового института и обозна-

чить его как систему государственных и муниципальных коллеги-

альных избирательных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов и референдумов, реализацию избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Фе-

дерации. Определение избирательных комиссий как избирательных органов, образующих интегрированную систему, созвучно подходам, выработанным относительно этого правового института в международном праве (см. далее).

Статья 20 рамочного Федерального закона предусматривает систему комиссий, в которую входят, в частности, ЦИК России, избирательные комиссии субъектов РФ, территориальные комиссии, ИКМО и другие комиссии. Объединение комиссий в систему обеспечивает необходимую централизацию избирательных действий в ходе избирательной кампании соответствующего уровня, в частности, посредством контроля со стороны вышестоящих комиссий за деятельностью нижестоящих комиссий.

Федеральное законодательство закрепляет ряд основополагающих принципов деятельности комиссий. Среди них в первую очередь необходимо назвать принцип независимости и беспристрастности избирательных комиссий (в пределах их полномочий). Запрещено вмешательство в деятельность комиссий со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан. Систему избирательных комиссий — независимых коллегиальных органов, обеспечивающих подготовку и проведение выборов, — следует рассматривать как важную юридическую гарантию избирательных прав граждан.

Особенностью правового регулирования института избирательных комиссий является то, что их правовой статус урегулирован только на уровне соответственно федерального и регионального законодатель-