2.3. Конституционное становление России

Конституционное становление государства- сложный процесс, связанный с формированием государства. В России этот процесс имеет особенное значение. Так как Россия является многонациональным государством с формирующейся политической и правовой системами, которые имеют достаточно короткую по современным научным представлениям историю своего существования.

Образование РСФСР. В январе 1918 третий Всероссийский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановление «О федеральных учреждениях Российской республики», закрепивших образование первой республики на значительной части бывшей Российской империи - РСФСР. В этих документах оговаривались и добровольность вхождения в состав нового государства, «коренные начала» федерации, и самостоятельное решение каждой нации об участии в федеральных учреждениях, и недопустимость нарушения прав «отдельных, вступивших в федерацию областей». Однако Конституция РСФСР 1918 была шагом назад от подлинной федерации, поскольку в ней форма государственного устройства России только декларировалась (не было предусмотрено даже представительство будущих членов федерации в органах власти центра), фактически провозглашалось унитарное государство, созданное сверху по инициативе правящей партии путем присоединения отвоеванных в ходе Гражданской войны территорий. Разграничение полномочий между федеральными органами и местными в Российской Федерации строилось на принципах исключительной компетенции первых и остаточной - вторых. По Конституции 1918 практически всеми властными полномочиями наделялись Всероссийский Съезд Советов и ВЦИК.

Изначально декларированное право каждой нации создавать свое государственное образование соблюдено не было, хотя в основу их построения был положен национальный принцип. Первые внутрироссийские национальные границы появились в конце 1918 - начале 1919 с образованием Трудовой коммуны области немцев Поволжья и Башкирской АССР, к концу 1922 в РСФСР было уже 19 автономных республик и областей, а также 2 трудовые коммуны, созданные по национальному принципу. Национально-государственные образования соседствовали с административно-территориальными единицами, и те и другие обладали весьма слабо выраженной самостоятельностью.

РСФСР и другие республики - пути их сближения. Российская Федерация должна была, по замыслу ее основателей, стать моделью более крупного социалистического государства, позволяющей восстановить Российскую империю, распада которой в ходе революции и «триумфального шествия» советской власти избежать не удалось.

До середины 1918 в качестве независимых государств существовали лишь две республики - РСФСР и Украина, затем возникли Белорусская республика, три республики в Прибалтике, три - в Закавказье. Практически все предшествующие образованию СССР договоры между независимыми республиками были инициированы правящей в России партией большевиков. С первых дней их существования РСФСР, сама испытывавшая нужду в самом необходимом, оказывала им помощь в разных сферах государственной жизни. Армии независимых республик снабжались Народным Комиссариатом (Наркоматом) по военным делам РСФСР. Декретом ВЦИК от 1 июня 1919 «Об объединении социалистических республик России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом» был оформлен военный союз. Армии всех республик были объединены в единую армию РСФСР, объединялось военное командование, управление железными дорогами, связью, финансами. Денежная система всех республик основывалась на российском рубле, РСФСР взяла на себя их расходы по содержанию госаппарата, армий, по налаживанию экономики. Республики получали от нее промышленную и сельскохозяйственную продукцию, продовольствие и другую помощь. Союз, наряду с другими факторами, помог всем республикам выйти из войны.

Далее последовала череда двухсторонних соглашений: между РСФСР и Азербайджаном (сентябрь 1920), Украиной (декабрь 1920) и другими республиками, в соответствии с которыми осуществлялось объединение управления не только военным делом, транспортом, финансами, но и связью, отдельными отраслями промышленности. На стадии этих промежуточных, подготовительных для создания более тесного союза соглашений, имели место конфликты между республиками и РСФСР, игравшей до появления союзных органов власти и управления роль центра. Наиболее активными в этом отношении были Украина и Грузия. Хотя конфликты улаживались в «партийном порядке», большинство решений российской коммунистической партии тех лет ориентировалось на создание в будущем унитарного государства.

Поиск путей более тесного сближения республик привел к тому, что в работе Всероссийских съездов Советов и ВЦИК стали принимать участие представители республик. Таким образом, высшие органы власти РСФСР выступали в двух качествах - как орган власти одной республики и как общефедеральный центр. При отсутствии единого законодательства высшие органы власти республик своими актами подтверждали или утверждали действие декретов РСФСР на их территории, такое утверждение называлось регистрацией. Промедление с ней иногда очень сильно осложняло проведение в жизнь конкретных мероприятий.

Со временем государственный аппарат всех республик стал строиться по подобию РСФСР, появились их полномочные представительства в Москве, которые имели право входить от имени своих правительств с представлениями и ходатайствами во ВЦИК, Совет Народных комиссаров (Совнарком), наркоматы РСФСР, информировать органы власти своей республики о наиболее важных мероприятиях РСФСР, а органы власти последней о состоянии экономики и нуждах своей республики. На территории республик существовал аппарат уполномоченных некоторых наркоматов РСФСР, постепенно были преодолены таможенные барьеры, сняты пограничные посты.

После снятия блокады Антанты РСФСР заключила торговые соглашения с Англией, Италией, Норвегией, а Украина - с Австрией, Чехословакией и другими государствами. В марте 1921 совместная делегация РСФСР и Украины заключила договор с Польшей. В январе 1922 итальянское правительство от имени организаторов Генуэзской конференции из всех республик пригласило к участию в ней лишь РСФСР. В феврале 1922 по инициативе Российской Федерации девять республик подписали протокол, уполномочивший ее представлять и защищать их совместные интересы, заключать и подписывать от их имени договоры с иностранными государствами. Таким образом военный, двухсторонние военно-хозяйственные договоры были дополнены дипломатическим соглашением. Следующим шагом стало оформление политического союза.

Борьба по поводу формы построения нового союза. К середине 1922 существовало уже шесть социалистических республик - Российская, Украинская, Белорусская, Азербайджанская, Армянская и Грузинская. Созданная в мае 1922 для уточнения взаимоотношений РСФСР и Украины комиссия Политбюро ЦК РКП(б) под председательством М. В. Фрунзе пришла к выводу о необходимости рассмотрения этого вопроса для всех республик. Необходимость объединения не отрицали лидеры ни одной из республик, споры вызывали его принципы и форма. Доминировали три точки зрения: конфедеративный союз, вхождение других республик в РСФСР на правах автономий, федерация равноправных республик.

Конфедерацию очень быстро отвергли сами республики, ведь изъятие их финансирования из бюджета РСФСР оставляло их без средств к существованию. Проект документа под названием «О взаимоотношениях РСФСР с независимыми республиками» был подготовлен И. В. Сталиным и 23-24 сентября 1922 одобрен комиссией ЦК РКП(б), хотя отношение к нему в республиках было неоднозначным, так как республики в соответствии с ним переходили на положение автономий в рамках РСФСР.

Ленин, согласившийся в свое время с унитаризмом в построении РСФСР, на этот раз выступил с критикой плана «автономизации», практически отвергнув его. Он выдвинул и обосновал идею образования союза советских республик Европы и Азии. В конце концов победила точка зрения Ленина, и новый проект был утвержден комиссией на Пленуме ЦК РКП(б) 6 октября 1922 и одобрен партийными и советскими органами республик. Но Сталин и позднее продолжал настаивать на необходимости более централизованного их объединения, что со временем сумел провести в жизнь. Договор об образовании СССР был подписан РСФСР, Украиной, Белоруссией и только что созданной Закавказской Советской Федеративной Социалистической Республикой (предложение Грузии о раздельном вступлении в СССР закавказских республик не было принято).

Заключительный этап создания СССР. 30 декабря 1922 в Москве в Большом театре открылся I съезд Советов СССР. На нем присутствовали 1727 делегатов от РСФСР, 364 - от УССР, 91 - от ЗСФСР и 33 - от БССР. Съезд утвердил Декларацию об образовании СССР и Союзный договор об образовании СССР. В Декларации говорилось, что СССР - добровольное объединение равноправных народов, доступ в которое открыт всем советским социалистическим республикам, «как существующим, так и имеющим возникнуть в будущем». За каждой республикой было закреплено право выхода из союза, хотя за все годы его существования механизм выхода выработан не был. В Договоре определялись основы объединения республик. В отличие от компетенции республик компетенция федерального центра была определена весьма подробно - она насчитывала 22 пункта, что свидетельствовало о векторе на централизацию. Провозглашалось верховенство федеральных законов, регламентировался порядок создания союзных органов, оговаривались способы опротестования их решений и т. п. Утверждение, применение и дополнение союзного Договора подлежали исключительно ведению съезда Советов СССР. Съезд избрал первый ЦИК СССР, президиуму которого было поручено подготовить проекты положений о наркоматах СССР, СНК СССР, ЦИК СССР. Окончательная легитимизация союзного государства была оформлена принятием после серьезных дискуссий на II съезде Советов СССР 31 января 1924 Конституции СССР.

Советский Союз, Союз ССР, СССР, государство, существовавшее с 30 декабря 1922 до конца 1991 на территории бывшей Российской империи. Его предшественницей была РСФСР.

Договор об образовании СССР 27 декабря 1922 подписали РСФСР, Украина, Белоруссия и Закавказская Советская Федеративная социалистическая республика. Наряду с Декларацией об образовании СССР, договор был утвержден I съездом Советов СССР 30 декабря 1922.

Изменения в составе республик СССР. Количество республик, входящих в СССР, поначалу росло довольно быстро. 27 октября 1924 к четырем республикам добавились две - на территории Туркестанской АССР, входившей в РСФСР, были образованы Узбекская и Туркменская ССР. 5 декабря 1929 - Таджикская АССР, входившая в Узбекскую ССР, была преобразована в союзную республику. 5 декабря 1936 была упразднена ЗСФСР, и три республики, ее составлявшие (Грузия, Армения, Азербайджан), вошли в состав СССР непосредственно; Казахская и Киргизская АССР, являвшиеся частью РСФСР, были преобразованы в союзные республики. Таким образом, Конституция СССР 1936 закрепила в составе СССР уже 11 республик.

Дальнейший рост числа союзных республик был связан с советско-финляндской и Второй мировой войнами. После окончания войны с Финляндией значительная часть ее территории (Карельский перешеек, часть побережья Ладожского озера, часть полуострова Рыбачий), отойдя к СССР, была присоединена к Карельской АССР, входившей в РСФСР, в результате чего 31 марта 1940 была создана Карело-Финская ССР. Осенью 1939 по секретному Пакту Молотова-Риббентропа произошло вторжение советских войск в Польшу и присоединение к СССР Западной Украины и Западной Белоруссии, бывших прежде частью Российской империи и утраченных в результате советско-польской войны и договора 1921, Бессарабии, бывшей с 1918 частью Румынии, 2 августа 1940 была создана Молдавская ССР. До этого Молдавская АССР была частью Украинской ССР.

После вступления советских войск на территорию прибалтийских республик и организации там «социалистических революций» количество союзных республик пополнилось еще тремя: 21 июля 1940 была создана Эстонская, 3 августа 1940 - Литовская, 5 августа - Латвийская союзные республики. Теперь их стало 16. Незначительное увеличение территории СССР в последующие годы к созданию новых союзных республик не привело. Более того, 16 июня 1956 Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР в составе РСФСР.

Государственный аппарат. Государственный аппарат СССР определялся главным образом Конституциями, которых было принято за все годы его существования три: 1924, 1936, 1977.

По Конституции 1924 высшими органами власти в стране были Съезд Советов СССР, созывавшийся до 1927 раз в год, а затем раз в два года, и двухпалатный Центральный Исполнительный комитет (ЦИК) как постоянно действующий орган между созывами Съездов. Между сессиями ЦИКа действовал его Президиум, формально игравший роль коллективного главы государства. Съезд Советов СССР формировался на основе многоступенчатых, неравных (для городских и сельских избирателей) выборов путем открытого голосования, главным образом по производственному принципу. Выборы считались всеобщими, хотя избирательных прав, как и прежде, были лишены семь категорий граждан.

Руководители народных комиссариатов (наркоматов) и иных центральных ведомств, число которых постоянно росло, являлись членами правительства - Совета Народных Комиссаров СССР (Совнаркома, СНК). Судебную систему возглавлял Верховный суд СССР, имущественные споры решались в системе арбитражных судов, надзор за законностью поручался органам прокуратуры.

Система органов власти республик формировалась в соответствии с Конституцией СССР и собственными конституциями практически по подобию союзной.

На местах существовали Советы и их исполнительные комитеты (исполкомы). Со временем они утратили даже элементы самоуправления, наметилось сращивание аппарата исполнительной власти с партийным аппаратом, ставшее затем реальностью. Исполкомы оттеснили Советы на второй план и осуществляли свою деятельность, как и весь государственный аппарат СССР, под непосредственным руководством и контролем партийных органов. Советская система пережила СССР и прекратила свое существование в конце 1993.

Конституция СССР 1936 заменила Съезды Советов СССР и республик Верховными Советами (в СССР он был двухпалатным), между сессиями которых действовали их президиумы, внесла изменения в избирательную систему.

В марте 1946 наркоматы были переименованы в министерства, и правительство стало называться Советом министров СССР.

В 1957 был осуществлен переход от отраслевой к территориальной системе управления промышленностью и строительством - вместо министерств в административно-территориальных районах были созданы Советы народного хозяйства (совнархозы). В 1965 территориальная система заменяется отраслевой, основным звеном управления вновь становятся министерства.

Конституция СССР 1977 изменений в систему государственных органов не внесла.

В связи с принятием в 1988-1991 ряда законов в СССР была установлена следующая структура органов государственной власти: Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президент СССР, Совет Федерации, Правительство (Кабинет Министров), Комитет конституционного надзора.

5 сентября 1991 V Съезд народных депутатов СССР принял законы, определяющие систему федеральных органов власти и управления в «переходный период» - высшим органом представительной власти в стране вновь становился двухпалатный Верховный Совет, на межреспубликанской основе создавались Госсовет и Межреспубликанский экономический комитет.

В марте 1991 на референдуме большинство населения страны (в том числе 71% граждан РСФСР, участвовавших в нем) высказалось в пользу «обновленной федерации равноправных суверенных республик», но усилия Горбачева - первого и последнего Президента СССР - подписать новый союзный договор, расширяющий права республик, не увенчались успехом. Августовские события 1991 в Москве только ускорили процесс распада СССР. 8 декабря 1991 главы республик Российской Федерации, Украины и Белоруссии в подписанном ими соглашении заявили о «прекращении существования» СССР и создании Содружества Независимых Государств (СНГ). 25 декабря Горбачев сложил с себя президентские полномочия. СССР прекратил свое существование, его правопреемницей стала Российская Федерация.

Конституция 1978- го года превратилась из конституции субъекта федерации в конституцию независимого государства. Однако, необходимо отметить, что именно процесс внесения в текст конституции столь многочисленных поправок и изменений придал ей противоречивый характер. Одни ее нормы противоречили другим. Эта несогласованность служила правовой основой ожесточенного противостояния законодательной и исполнительной властей, высшей точкой которого явились события октября 1993-го года. В этих условиях единственным выходом способным разрешить сложившиеся противоречия было принятие нового основного закона страны. В условиях экономического кризиса обострились противоречия в политической системе, прежде всего между исполнительной и законодательной ветвями власти, которые не могла отрегулировать слегка подправленная советская конституция. Фоном углубляющегося кризиса стала дискуссия вокруг проектов новой конституции Российской Федерации. Противостоящие стороны Президент и Верховный Совет (на его сторону, в итоге, встали вице-президент А. В. Руцкой и председатель Конституционного суда В. Д. Зорькин) пытались апеллировать к народным массам. В апреле 1993 состоялся референдум по вопросу о доверии президенту и Верховному совету. На референдуме были одобрены и социально-экономический курс президента, и политика Верховного Совета. Компромисс по вопросу принятия новой конституции так и не был достигнут.

В сентябре 1993 по президентскому указу №400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» распущен Верховный Совет Российской Федерации, ликвидирована система Советов. Конфликт о выборе пути страны привел к вооруженным столкновениям. Поддержка силовых структур обеспечила победу президенту. На референдуме в декабре 1993 принята новая Конституция Российской Федерации, ликвидировавшая систему Советов и превратившая Россию в республику президентского типа.

Действующая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря и вступила в действие со дня ее опубликования 25 декабря 1993-го года. Вопрос о целесообразности ее принятия, о достоинствах и недостатках приведенных в ней норм остается спорным даже сейчас. Однако можно сказать, что бесспорным преимуществом является то, что существующий общественный строй был объявлен конституционным, а сама Конституция обеспечила высокий уровень своей стабильности, закрепив достаточно сложный механизм внесения поправок. Судить же о реальных последствиях ее принятия и действия, по признанию большинства специалистов и правоведов, можно будет лишь по прошествии нескольких десятилетий, которые должны показать, насколько новая Конституция сможет стать реально работающим основным законом страны.