Назарбаев - Казахстанский путь

Конституция 1995 года 71

Законом «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий» я назначил Премьер-министром Республики Казахстан Акежана Кажегельдина и поручил ему в кратчайшие сроки внести предложения по новому составу Правительства.

События тех дней ещё раз показали наше стремление к стабильности и неукоснительному следованию правовым принципам разрешения конфликтов. Это не раз подчеркивали и представители международного сообщества.

«Это торжество демократии. Кризиса не было, поскольку все ветви власти выполнили свои функции. Конституционный суд работал достаточно осторожно и взвешенно, чтобы прийти к заключению, что выборы не были легитимными...

Мы уважаем решение вашего Конституционного суда. Весь мир понимает сегодня, что демократия значительно укрепилась в Казахстане. Вы прошли через все это спокойно и очень быстро, поэтому не было кризиса... Это хорошая модель не только для государств СНГ, но и для других стран, считающих себя демократическими, включая США. Казахстан представляет собой уже не школьника, а учителя демократии. Все казахстанцы могут гордиться этим, и США имеют повод гордиться Казахстаном... Последние события... укрепили политический рейтинг вашего руководства, которое продемонстрировало уважение к Конституции».

Из интервью У. Кортни, посла США в Республике Казахстан Архив Президента РК

Здесь надо сказать о том, что отдельные депутаты пытались воспротивиться решению Конституционного суда. Явно было видно желание повторить российские события октября 1993 года. Наши депутаты тоже захватывали кабинеты, оставались в здании ночью и организовывали пикеты. Но народ никого из них не поддержал, и кризис был благополучно преодолен.

Несмотря на всю критику, я считаю, что оба созыва Верховного Совета, работавшие в постсоветский период, были для всех нас большой школой начавшейся демократизации общества. Это была школа политического компромисса.

72 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

Работа над проектом Конституции

После признания нелегитимным Верховного Совета стало ясно, что медлить с разработкой новой Конституции уже нельзя. В условиях, когда в стране не было ни Парламента, ни Правительства, для меня было важно получить поддержку своих планов непосредственно народом Казахстана. Ассамблея народов Казахстана предложила провести всенародный референдум по продлению полномочий Президента. Положительное решение этого вопроса было равноценно одобрению народом курса на углубление политических и экономических реформ. Дальнейшие события показали, что это было правильным решением.

25 марта 1995 года был издан Указ «О проведении 29 апреля 1995 года республиканского референдума» за № 2152, который, в частности, гласил:

«Исходя из того, что высшим выражением волеизъявления народа как единственного источника государственной власти в Республике Казахстан является всенародное голосование, учитывая обращение Ассамблеи народов Казахстана и руководствуясь статьей 78 Конституции Республики Казахстан, статьей 3 Закона Республики Казахстан «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», постановляю:

1.Провести 29 апреля 1995 года республиканский референдум.

2.Вынести на республиканский референдум следующий вопрос:

«Согласны ли Вы продлить до 1 декабря 2000 года срок полномочий Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева, всенародно избранного 1 декабря 1991 года?».

Источник: Архив Президента Республики Казахстан

Результаты референдума убедительно продемонстрировали, что казахстанцы поддержали курс на дальнейшее преобразование страны. Центральная комиссия референдума по вопросу о продлении полномочий Президента подвела итоги голосования 29 апреля 1995 года. Они были таковы: из 9 110 156 граждан

Конституция 1995 года 73

республики, внесенных в списки для участия в референдуме, в голосовании приняли участие 8 309 637 человек, или 91,21 %. Из принявших участие в голосовании граждан 7 932 834 высказались за продление полномочий, что составило 95,46 % от общего числа голосовавших граждан.

Получив всенародную поддержку, можно было форсировать разработку проекта новой Конституции. Мартовские события еще раз показали необходимость ее срочного принятия. Тогда были найдены правовые основы выхода из сложившейся ситуации. Но каждый раз так продолжаться не могло. Нужны были четкие гарантии недопущения подобных событий.

Весной 1995 года я пригласил Б.Мухамеджанова и К. Колпакова для работы над переданным мной проектом под началом министра юстиции Н. Шайкеновым. Оба они активно работали над проектом Конституции 1993 года, потому им были хорошо известны все недостатки той Конституции и все те компромиссы, на которые нам пришлось пойти под давлением Верховного Совета. Нам предстояло разработать более эффективную Конституцию, на основе которой можно было построить современное, по настоящему демократическое государство.

Позднее, когда проект был готов, для проведения его анализа и экспертизы постановлением Президента от 22 мая 1995 года был создан Экспертно-консультативный совет. В этот Совет вошло 12 человек. Шайкенов привлек в рабочую группу корифеев юриспруденции Юрия Басина, Гайрата Сапаргалиева и Майдана Сулейменова. В состав рабочей группы также вошли:

Состав Экспертно-консультативного совета при Президенте Республики Казахстан

Басин Ю. Г. профессор Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, доктор юридических наук;

Ким В. А. заведующий кафедрой государственного права КазГНУ, доктор юридических наук;

Колпаков К. А. личный представитель Президента Республики Казахстан в Верховном Совете Республики Казахстан, кандидат юридических наук;

74 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

Котов А. К. заместитель директора Научно-исследо- вательского центра частного права Казахского государственного юридического института Министерства юстиции, доктор юридических наук;

Мухамеджанов Б. А. заведующий Отделом законодательных инициатив и правовой экспертизы Аппарата Президента Республики Казахстан;

Из Постановления «Об Экспеpтно-консультатив- ном совете при Президенте Республики Казахстан по проекту новой Конституции Республики Казахстан» от 22 мая 1995 года №2292

Конституция 1995 года 75

Я поставил перед рабочей группой задачу: в максимально короткие сроки подготовить согласованный проект, который мог бы стать основой для окончательного варианта Конституции.

Члены рабочей группы, временно освобожденные мною от исполнения своих текущих обязанностей, разместились в санатории «Алатау» и приступили к работе.

Во избежание лоббистского давления на них, я запретил им обсуждать проект с кем бы то ни было. При разработке Конституции 1993 года такого давления избежать не удалось. Тогда каждый, кто принимал участие в её разработке, пытался сделать будущий Основной Закон удобным для себя, исходя из той должности, которую занимал: депутаты стремились предусмотреть больше полномочий для законодательной власти, правительственные чиновники – для исполнительной власти и т.д. Единицы думали о том, что нужно делать документ не для себя, а для будущего страны.

Прежде, чем приступить к подготовке проекта, рабочая группа изучила десятки конституций других государств – как стран СНГ, так и дальнего зарубежья. Главным ориентиром служил не только опыт западных демократий, но и опыт азиатских стран. Это положительно сказалось на качестве новой Конституции, в которой были учтены ошибки, допущенные при разработке ее предшественницы.

В тот же период я ушел в двухнедельный отпуск, во время которого прочитал и, как я уже говорил, лично законспектировал некоторые положения конституций 20 стран. Позже мы связали два проекта.

Если анализировать ныне действующую Конституцию, то может показаться, что она близка к Конституции Французской Республики. Но это только на первый взгляд. Я поставил перед членами рабочей группы задачу не копировать чью-то Конституцию, а на основе анализа опыта других стран подготовить проект Основного Закона, максимально отвечающего потребностям нашей страны. Поэтому во всех положениях нашей Конституции виден наш, казахстанский почерк, наше собственное «Я», то есть, то, что соответствует менталитету казахстанцев, прошлым традициям казахского народа и будущему, на которое мы ориентируемся.

Сроки поджимали, и ждать, пока рабочая группа сама разработает проект, и произойдет его дальнейшее обсуждение – времени не было. Приходилось почти ежедневно приезжать в санаторий,

76 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

анализировать проделанную членами рабочей группы работу и сразу вносить коррективы.

Каждая норма будущего Основного Закона отрабатывалась во множестве вариантов и тщательно обсуждалась. В связи с тем, что шла подготовка важнейшего документа, который определял будущее нашей страны, необходимо было учесть все факторы, все точки зрения и выбрать единственно правильную. Я поощрял членов рабочей группы к открытому высказыванию своего мнения, к откровенным спорам, но, естественно, только до принятия решения, после чего нужно было быстро всё оформлять и двигаться дальше.

Дискуссии начались сразу же – с первых статей проекта. Я выслушивал все мнения, после чего принималось окончательное решение по каждой статье. Очень часто, когда в ходе вечерних обсуждений нам не удавалось прийти к единому мнению, я оставлял принятие решения до утра, а затем приезжал уже с отработанной редакцией спорной статьи. При этом я старался всегда аргументировано пояснять, почему редакция статьи именно такая, а не иная, приводил в пример конституции зарубежных стран.

Одним из моих предложений была необходимость прямого закрепления основополагающих принципов деятельности Республики в первой статье будущей Конституции. Это предложение было плодом моих многолетних раздумий о том, что в Основном Законе должны быть определены главные приоритеты государственной политики. Работавшие со мною юристы поначалу возражали, полагая, что принципы – это не юридические нормы, и поэтому их не должно быть в Конституции, которая, в отличие от Декларации, является юридическим документом прямого действия.

Тем не менее, после бурной дискуссии, я настоял на включении в проект этих принципов. К ним относятся: общественное согласие и политическая стабильность, экономическое развитие на благо всего народа, казахстанский патриотизм, решение демократическими методами наиболее важных вопросов государственной жизни, включая голосование на республиканском референдуме или в Парламенте. В Конституции 1993 года такие принципы вообще не устанавливались, что делало политику государства во многом непредсказуемой. Основополагающие принципы – это те ориентиры, которые должны помочь в дальнейшем не сбиться с изначально выбранного пути, какие бы реформы мы не осуще-

Конституция 1995 года 77

ствляли. Они отражают дух Основного Закона, в соответствии с которым нужно понимать и толковать все остальные его положения. Последующая практика подтвердила правильность решения их закрепления в Конституции.

Постепенно стали вырисовываться контуры новой Конституции страны, во многом принципиально отличающейся от предыдущей. В Конституции 1993 года было заявлено, что Казахстан является демократическим государством. Однако, было очевидно, что это всего лишь намерение, так как до подлинной демократии тогда было еще очень далеко. Вместе с тем стоял вопрос о том, что Казахстан должен быть не только демократическим, но и правовым, и социально ориентированным государством. Это тоже еще только предстояло достичь.

Поэтому в новой Конституции было решено записать, что «Республика Казахстан утверждает себя демократическим, светским, правовым и социальным государством». Это означает, что Казахстан идет по пути строительства такого государства.

Чрезвычайно важным было окончательно решить в новой Конституции вопрос о форме правления. В Конституции 1993 года четкого ответа на этот вопрос не было. Эта Конституция провозглашала Казахстан республикой, но не уточняла, какой именно. В то время в Казахстане имелись одновременно признаки как президентской, так и парламентской республики. С одной стороны, Президент являлся Главой государства. С другой, структура Конституции, в которой глава о Верховном Совете предшествовала главе о Президенте, предполагала определенное верховенство высшего представительного органа в государственной иерархии. Это нашло отражение и в некоторых других положениях Конституции: например, в четвертом положении Основ конституционного строя было указано, что право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит только Верховному Совету и Президенту (то есть, Верховный Совет был указан на первом месте). Верховный Совет также принимал 2/3 голосов от общего числа депутатов отставку Президента и Вице-президента, хотя они избирались всем народом.

Таким образом, в Казахстане не было чёткого конституционного распределения прав и ответственности за решение государственных вопросов.

Парламентская республика, по определению, – это такая форма реализации государственной власти, когда главная роль принадлежит политическим партиям, каждая из которых преследует

78 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

свои цели. В условиях отсутствия крупных политических объединений, имеющих свою социальную базу, и их незрелости, о парламентской республике не могло быть и речи. О неприемлемости этой модели для Казахстана свидетельствовал и опыт стран

сразвитой демократией. Для парламентских республик характерны частые политические кризисы, перевыборы законодательных органов и смена правительств. А для молодого государства, строящего свою независимость в условиях жесточайшего экономического кризиса, это неизбежно привело бы к хаосу и стагнации. Тогда как для проведения реформ нет ничего важнее, чем стабильное государство.

Новая Конституция провозгласила Казахстан президентской Республикой. Выбор президентской формы правления, как я говорил выше, был не случаен. Именно эта форма правления является оптимальной в условиях Казахстана и создаёт все наиболее благоприятные предпосылки для успешного реформирования политической и экономической систем общества.

Вместе с тем, полномочия Президента Казахстана небезграничны. На него также распространяется система сдержек и противовесов, не позволяющая допускать злоупотребления властью.

Стал предметом длительных дискуссий и сформулированный в статье 3 Конституции принцип единства государственной власти и ее разделения на ветви. В предыдущей Конституции, по примеру некоторых западных стран, речь шла о разделении самой власти. Как показала практика, в условиях Казахстана это было ошибочным решением, способствовавшим возникновению конфликтов между различными государственными институтами, так как каждая «власть» считала себя самостоятельной от других.

Новая Конституция предусматривает механизм разделения единой государственной власти на три ветви, ориентированный,

содной стороны, на возможность их тесного сотрудничества, а с другой – взаимного сдерживания, недопущения вмешательства в установленную Конституцией и законами компетенцию друг друга.

Кроме того, в статье 4 Конституции дано понятие «действующего права», которое раньше в Конституции не существовало. При этом было установлено, что приоритет перед законами Республики (но не перед Конституцией) имеют только ратифицированные международные договоры. Наличие этой нормы не устраивало некоторых сторонников приоритета международного права. Однако в конечном итоге была принята именно такая

Конституция 1995 года 79

редакция статьи. Данная норма в дальнейшем очень сильно помогла в выработке единообразной правоприменительной практики, основанной на верховенстве норм Конституции.

Встатье 5 Конституции впервые провозглашено идеологическое и политическое многообразие – важнейший признак демократии. Данная норма предполагает, помимо прочего, и свободу деятельности политических партий и иных общественных объединений. Возникали вопросы: нужно ли нашей стране на данном этапе столько свободы в вопросах идеологии, готово ли к этому наше общество, не повредит ли это его стабильности? Тем не менее, мы приняли решение в пользу демократии.

При этом я подчёркивал, что наличие политического многообразия не должно превращаться во вседозволенность. В связи с этим был установлен запрет на создание и деятельность тех общественных объединений, действия которых направлены на насильственное изменение конституционного строя, нарушение целостности Республики, подрыв безопасности государства, разжигание социальной, расовой, национальной, религиозной, сословной и родовой розни. Это оказалось оправданным решением, особенно в связи с распространением угрозы международного терроризма и созданием экстремистских группировок на территории Центральной Азии.

Большое практическое значение имеет закрепленный в статье 6 Конституции принцип равной защиты государственной и частной собственности. Можно было бы этим и ограничиться, но, несмотря на возражения некоторых экспертов, Конституция была дополнена следующей нормой: «Собственность обязывает, пользование ею должно одновременно служить общественному благу».

Одним из достоинств нашего Основного Закона является то, что в нем решен вопрос о земле. Конституционная формула гласит, что земля может находиться в частной собственности на основаниях, условиях и в пределах, установленных законом. Конституция 1993 года исключала такую возможность.

Вто же время недра, воды, растительный и животный мир остались исключительно в государственной собственности. Не все, кто участвовал в разработке проекта Конституции, поддерживали эту точку зрения. Ярые сторонники частной собственности предлагали предусмотреть возможность частной собственности на всё. Вместе с тем, большинство членов рабочей группы посчитало необоснованным нахождение в частной собственности того, что не создано человеческим трудом. Богатство нашей земли дано

80 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

нам Всевышним и сохранено нашими предками, это то, что существовало до нас, и будет существовать после, а значит, принадлежит не только нам, но и нашим будущим поколениям. Такие же замечания в большом количестве были получены в ходе всенародного обсуждения проекта.

Безусловным достижением новой Конституции является корректное, удовлетворяющее все многообразие палитры национальных интересов решение языкового вопроса. В Основном Законе записано: «В Республике Казахстан государственным является казахский язык. В государственных организациях и органах местного самоуправления наравне с казахским официально употребляется русский язык. Государство заботится о создании условий для изучения и развития языков народа Казахстана». Все эти нормы Основного Закона сняли обеспокоенность части населения страны за свое будущее и будущее своих детей. При этом необходимо подчеркнуть, что русский язык, как объективно наиболее распространённый, перестал называться юридически ничего не значащим термином «язык межнационального общения» и получил конституционные гарантии равного с государственным языком функционирования.

При формулировании принципов внешней политики государства в статье 8 Конституции рассматривались разные предложения, в том числе и о провозглашении нейтралитета. В конечном итоге, было признано целесообразным проведение активной политики интеграции с другими государствами для совместного преодоления трудностей переходного периода.

Статус личности, установленный Конституцией, отвечает общепризнанным мировым стандартам, поскольку она вобрала важнейшие принципы и нормы основополагающих международных документов о правах и свободах человека. Основные характеристики конституционно-регламентируемого пространства в целом и государственности в особенности даются, в особенности, в Основном Законе с позиции прирожденных и неотчуждаемых прав человека как высшей ценности общества.

Чрезвычайно важным достижением новой Конституции, бесспорно, является то, что в ней четко сформулирован отказ от пустого, необеспеченного реальной практикой декларирования прав и свобод. Как известно, самый большой объем прав был закреплен в советских конституциях. Но это были лишь политические лозунги. Они были оторваны от действительности и никогда до конца не реализовывались. На практике никто нормы