Назарбаев - Казахстанский путь

Конституция 1995 года 61

Иногда я горько шутил, что весь рабочий день провожу в Верховном Совете и только ночью приезжаю к себе на работу, чтобы заниматься более важными текущими делами страны, которые требовали безотлагательных решений.

Парламентарии, продолжая по инерции отстаивать прежние идеологические подходы и стереотипы, блокировали все наши действия по реформированию государства и общества. Тем самым консервировалась устаревшая структура экономики, а все инициативы по формированию новых общественных отношений были приостановлены. Многим из нас было ясно, что создание новой системы представительных органов, соответствующей требованиям демократического правового государства, было неизбежным велением времени.

Забегая вперёд, скажу, что, в конце концов, это поняли и сами депутаты, по инициативе которых в конце 1993 года в Казахстане начался процесс самороспуска советов всех уровней. Нужно признать, что до своего самороспуска Верховный Совет Республики Казахстан успел выполнить свою историческую миссию, приняв первую Конституцию суверенного Казахстана.

Подготовленный Конституционной комиссией проект Конституции был принят Верховным Советом в первом чтении 2 июня 1992 года после многодневного публичного (с телевизионной трансляцией на всю страну) обсуждения депутатами Верховного Совета. Через неделю проект был опубликован в республиканских и областных газетах для всенародного обсуждения, которое продолжалось до декабря 1992 года. Наконец, 28 января 1993 года Верховный Совет Республики Казахстан поимённым голосованием почти единогласно (воздержался – 1, против – 2) принял первую Конституцию Республики Казахстан. Когда на электронном табло в зале заседания Верховного Совета появились результаты голосования, зал взорвался аплодисментами. В зале слышались восторженные возгласы: «Да здравствует Казахстан!», «Да здравствует Конституция!». На глазах некоторых депутатов я заметил слёзы радости.

Это было действительно историческое событие в жизни казахстанского народа, вставшего на путь самостоятельного развития. Принятая в условиях 1993 года Конституция явилась компромиссом между той частью общества, которая противилась проведению социально-экономических и политических реформ, и другой ее частью, понимавшей необходимость и неизбежность

62 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

трансформации Казахской ССР в демократическое цивилизованное государство. Она позволила предпринять первые, такие необходимые тогда шаги на пути реформирования.

Но, вскоре после вступления в силу первой казахстанской Конституции, стали очевидны её недостатки, прежде всего, оторванность от реальных социально-экономических и политических процессов.

Отсутствие в Основном Законе механизмов преодоления разногласий, возникающих между различными государственными институтами, явилось одной из причин объективного нарастания противоречий между исполнительными и законодательными органами. Другими словами, Конституция образца 1993 года стала правовым препятствием на пути совершенствования государственного устройства, дальнейшего развития социально-экономичес- ких и политических реформ. Постоянно шел спор по принципу: кто главней?

Будучи «компромиссом истории», Основной Закон не оправдал всех общественных ожиданий. Прежде всего, из-за того, что в нём не были определены наши цели и приоритеты в общественном развитии.

Кроме того, вызывал нарекания и способ принятия Основного Закона страны. Получилось так, что не народ принял Конституцию, а сформированный по советским законам Верховный Совет и чиновничество даровало её себе и заодно народу. Достаточно сказать, что, несмотря на положения Конституции о Президенте как представителе Республики внутри страны и в международных отношениях, Верховный Совет, принявший Основной Закон и, соответственно, закрепивший президентскую форму правления, оставил право выступать от имени всего народа Казахстана только за собой. В этом проявилось стремление всё ещё «советского», по своей природе, Верховного Совета сохранить за собой гегемонию на власть. Хотя, как говорил английский просветитель Томас Пейн, «Конституция есть вещь, предшествующая государству, а государство – это всего лишь детище Конституции».

Ежедневно сталкиваясь с подобными многочисленными «белыми пятнами» в законодательстве, мы понимали, что Конституция образца 1993 года не годится в качестве правовой основы для строительства суверенного Казахстана.

Но время шло, и уже не было возможности сохранять статускво. Вопрос о всевластии Советов, мешающем Президенту и

Конституция 1995 года 63

Правительству проводить реформы, особенно экономического характера, надо было решать безотлагательно. Я даже был готов вынести этот вопрос на референдум и говорил об этом открыто. Говорил постоянно, что Верховный Совет стал тормозом хода реформ и разъяснял свою позицию. На этой основе обострились мои отношения с Председателем Верховного Совета С. Абдильдиным, который взял курс на то, чтобы установить свое верховенство в решении всех вопросов. Не буду говорить о его взглядах. Они теперь ясны всем, и он возглавляет Компартию.

А тогда мы оказались в своеобразном тупике: ни Правительство, ни Верховный Совет не могли найти выхода из взаимного противостояния. Мне приходилось неоднократно и прямо говорить народу о пагубности действий отдельных депутатов.

Именно в этот момент, 16 ноября 1993 года, Алатауский райсовет народных депутатов города Алматы принял беспрецедентное в государственной общественно-политической жизни решение о самороспуске, что бы дать возможность избрать депутатов по новым законам. Тогда было опубликовано обращение к народным депутатам республики и местных советов:

«Советы во многом остаются синонимом прежнего режима и старой идеологии. Тесные рамки безнадежно устаревающих законов, регулирующих работу Представительной системы, снижение интереса самого депутатского корпуса к своей работе, усилили оторванность Советов от реальной жизни. Все яснее становится их неспособность реализовать волю избирателей. И это не вина депутатского корпуса. Причина в ином - в принципиальной ущербности модели полновластия Советов, в ее полной неадекватности реалиям сегодняшнего дня».

Из обращения народных депутатов Алатауского райсовета города Алматы к народным депутатам республики и местных советов, 16 ноября 1993 год

17 ноября депутаты Ленинского и Октябрьского районных советов столицы также решили досрочно прекратить свои полномочия, затем – Ауэзовского и Фрунзенского. И так – по всей республике.

Затем ко мне обратилась группа депутатов Верховного Совета с коллективным заявлением принять отставку и освободить их

64 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

от депутатских полномочий. Конституция не позволяла мне этого сделать, поэтому я предложил им поставить вопрос на предстоящей сессии Верховного Совета. Скажу прямо, я благодарен депутатам, проявившим ответственность в этот важнейший для страны период.

Здравый смысл восторжествовал, и инициаторами досрочного прекращения полномочий Верховного Совета стали рядовые депутаты. Более 200 депутатов из 360 подали заявление об отставке. Обвальное крушение советской системы привело к тому, что Верховный Совет принял решение о самороспуске.

Самороспуск Верховного Совета стал одним из самых драматичных событий в истории независимого Казахстана. Историки еще долго будут обсуждать причины, побудившие депутатов принять столь судьбоносное для страны решение. На мой взгляд, роспуск Верховного Совета был неизбежен. Проведение широкомасштабных экономических реформ требовало разрешить противоречие, заложенное системой Советов. Это противоречие заключалось в том, что многие депутаты являлись как представителями законодательной, так и исполнительной ветвей власти. В такой ситуации депутаты могли одновременно блокировать работу по вертикали исполнительной власти на местах и использовать Верховный Совет как инструмент сдерживания реформ в центре.

Как сказал французский философ XVI века Мишель Монтень: «Лучшее государственное устройство для любого народа – это то, которое сохранило его как целое». Казахстану удалось разрешить противостояние исполнительной и законодательных властей, мирно и без насилия избежать потрясений. Мы плавно и поэтапно сумели перейти к эффективной и демократической системе правления, которая способствует укреплению стабильности и бурному экономическому росту. Меньше в этом деле повезло некоторым другим странам СНГ.

В 1992 году в Таджикистане такое противостояние было посеяно на «благоприятной» почве региональных противоречий. Противостояние, начавшееся с многодневных митингов на двух разных площадях Душанбе, привело к братоубийственной войне. Эта война длилась больше пяти лет и унесла около ста тысяч человеческих жизней.

Не менее кровопролитные, чем в Таджикистане, были конфликты в Грузии и Азербайджане, где на волне популизма и не без помощи Верховных Советов к власти пришли демагоги-

Конституция 1995 года 65

диссиденты Гамсахурдиа и Эльчибей. Несмотря на недолгий век правления, результаты их дилетантской, а порой и разрушительной для своих стран внутренней и внешней политики все еще ощущаются как в Грузии, так и в Азербайджане. Даже спустя десятилетие, эти страны только выходят из жесточайшего экономического кризиса и все еще не могут восстановить свою территориальную целостность.

Наиболее драматичными и глобальными по своей значимости стали события октября 1993 года в России. Тогда все телеканалы мира транслировали, как танки Кантемировской дивизии, лояльные Президенту Ельцину, расстреливали почерневшее от дыма здание Верховного Совета Российской Федерации. Непредсказуемость ситуации в России начала девяностых наложила серьезный отпечаток на политический ландшафт Казахстана. Внимательно следя за событиями в Москве и анализируя противостояние исполнительной и законодательной властей, которое привело Россию к полному хаосу и беззаконию, я окончательно удостоверился, что Казахстан сумеет провести активную либерализацию экономики только при наличии сильной централизованной президентской власти.

Втот момент одновременно с интенсивной работой на законодательном уровне требовалось повсеместно «тушить пожары». Помню, как наступал отопительный сезон 1993-1994 годов, и многие города и поселки не были готовы к зиме. В тысячах квартирах северного и центрального Казахстана комнатная температура не поднималась выше 10-15 градусов.

Вдекабре 1993 года мы попали в еще более критическую ситуацию. Несмотря на то, что нам удалось на «отлично» провести срочный ввод тенге, ситуация в стране осложнилась высокими темпами инфляции. Обстановка требовала быстрых и ответственных решений. Один день проволочек в принятии срочных юридических актов в экономической сфере мог нанести ущерб, который не возместишь и за год. Однако оперативность Кабинета Министров была скована Верховным Советом. В очередной раз возникла реальная угроза дестабилизации экономики.

Верховный Совет оказался не в состоянии принимать законы

вусловиях полной самостоятельности финансово-экономической политики страны. На сессиях Верховного Совета шли очень долгие и бесплодные дискуссии. Длительными были перерывы между сессиями. Мы постоянно ждали решений Парламента, но складывалось впечатление, что он просто блокировал формирование

66 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

законодательной базы экономической реформы. Одна из причин резкого обвала курса тенге в начале 1994 года кроется именно в этом. Руководители Кабинета Министров того периода поддались давлению сильного лобби депутатского корпуса и местных органов, и последовал необдуманный взаимозачет платежей между предприятиями.

Новая Конституция: демократический старт

В марте 1994 года был избран новый состав Верховного Совета, и я возлагал на него большие надежды. Необходимо сказать, что после довольно продолжительной раскачки этот Парламент постепенно выходил на конструктивный путь сотрудничества, и это меня по-человечески радовало. Несомненно, он был профессиональней, чем предыдущий Верховный Совет, но все равно не оправдал наших ожиданий. Депутаты очень быстро забыли, ради чего они были избраны. В период деятельности этого Совета было принято всего лишь 7 законов, тогда как на содержание 177 депутатов было израсходовано более миллиарда тенге бюджетных средств.

Яочень надеялся на профессионализм новых парламентариев

ив такой же мере был разочарован. В Парламенте по-прежнему продолжались бурные и бесполезные обсуждения многих актуальных законов. Достаточно вспомнить ситуацию с принятием закона о бюджете на 1994 год. Правительство, внеся проект бюджета в Парламент, обсуждало его с депутатами более трех месяцев того же 1994 года. Только после долгих дебатов и под угрозой отставки Правительства государственный бюджет 1994 года был все-таки принят.

Несмотря на то, что в декабре 1994 года Верховный Совет отказался от рейтингового голосования о статусе языков, характере государственности и частной собственности на землю, я продолжал работать с депутатским корпусом. Необходимость создания более четкой и последовательной конструкции власти, решения на конституционном уровне вопросов фундаментального экономического характера и большого общественно-полити- ческого значения были очевидны.

Конституция 1995 года 67

Вконце декабря 1994 года я пригласил Министра юстиции Нагашбая Шайкенова. Я хорошо знал и доверял Шайкенову, как последовательному приверженцу реформ и высокопрофессиональному юристу. Мы говорили больше двух часов. Я обрисовал основные подходы конституционной реформы и дал примерный проект новой конституции для дальнейшей работы над документом. Естественно, проект готовился в условиях строгой секретности.

Первоначально планировалось вынести проект новой Конституции на рассмотрение вновь избранного Верховного Совета уже 13-го созыва, который к тому времени был готов к проведению конституционной реформы. Об этом свидетельствовали и позитивные шаги Парламента при обсуждении экономических проблем, и контакты с рядом влиятельных депутатских фракций.

Яхорошо помню тот период. Я был уверен в том, что компромисс будет найден, и конституционную реформу удастся провести.

Но случилось непредвиденное.

Вистории не раз бывало так, что небольшое событие влекло за собой цепь лавинообразно нарастающих явлений, приводящих к непредвиденным последствиям. Таким событием для всего Казахстана стало постановление Конституционного суда Республики Казахстан от 6 марта 1995 года.

Теперь уже всем известная Татьяна Квятковская, а в то время рядовая журналистка, предъявила на страницах газеты «Казахстанская правда» претензии Центризбиркому по поводу нарушения Кодекса о выборах в Абылайхановском избирательном округе.

Разбирательство длилось очень долго. Наконец, Конституционный суд принял решение. В постановлении Конституционного суда Республики Казахстан говорилось, что «введенная Центризбиркомом методика подсчета голосов не только повлекла массовое нарушение конституционного принципа «один избиратель - один голос», но также могла исказить итоги выборов и, по существу, изменила избирательную систему, установленную Кодексом о выборах. Тем самым, Центральная избирательная комиссия нарушила статью 60 Конституции, превысив свою компетенцию.

Врезультате были поставлены под сомнение итоги прошедших выборов и легитимность полномочий всех депутатов Верховного Совета. Учитывая сложность ситуации и стремясь предотвратить надвигающийся кризис, я выступил 8 марта со следующим заявлением:

68 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

«Принятое судом решение стало для всех нас полной неожиданностью. Такого в истории государства еще не было. Я был и остаюсь приверженцем стабильности государственной власти.

Ведь от этого во многом зависит судьба проводимых нами реформ. Не последняя роль в этом принадлежит избранному год назад Парламенту страны. С Верховным Советом я связываю большие надежды. Конечно, бывают и споры, иногда эмоции перехлестывают через край. Однако нам удалось с самого начала наладить конструктивный диалог.

Об этом свидетельствует подписанное соглашение об обеспечении согласованного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти. И вот неожиданное, как снег на голову, решение Конституционного суда. Только здравый смысл, выдержка, строгое следование законам способны вывести нас на единственно правильное решение и не допустить парламентского кризиса.

В то же время следует с уважением относиться к решениям Конституционного суда, чьи бы интересы они не затрагивали. Только при таком подходе можно говорить о реальном движении Казахстана к правовому государству, о торжестве закона».

Источник: Архив Президента Республики Казахстан

В тот же день я воспользовался предоставленным мне по закону правом и внес возражение на постановление Конституционного суда. На следующий день, 9 марта, соответствующее возражение было внесено председателем Верховного Совета Абишем Кекилбаевым.

Однако, в соответствии со статьей 131 Конституции, которая предусматривает, что «если Конституционный суд большинством не менее чем в две трети голосов от общего числа судей подтвердит ранее принятое постановление, оно вступает в силу с момента его принятия», Конституционный суд преодолел внесенные нами возражения. В частности, решением от 10 марта 1995 года было определено: «Руководствуясь статьей 131 Конституции Республики Казахстан, статьями 14, 25, 26 Закона «О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан», Конститу-

Конституция 1995 года 69

ционный суд определил: «Отклонить возражения Президента и Председателя Верховного Совета Республики Казахстан и подтвердить постановление Конституционного суда от 6 марта 1995 года. Определение обжалованию не подлежит».

Несмотря на это решение, Верховный Совет 11 марта принял Конституционный Закон «О внесении изменений и дополнений в Конституцию» и постановление «О приостановлении деятельности Конституционного суда». Но эти документы с точки зрения закона и просто здравого смысла уже не в силах были изменить решение Конституционного суда. В связи с вынесенным решением Конституционного суда, я обратился в Конституционный суд с запросом о правовых последствиях этого постановления. В моем запросе было следующее:

«В связи с вступлением в силу постановления Конституционного суда Республики Казахстан от 6 марта 1995 года, принятого по иску гражданки Квятковской Т. Г., прошу дать разъяснение по следующим вопросам: означает ли это постановление Конституционного суда неконституционность выборов в Верховный Совет Республики Казахстан, состоявшихся 7 марта 1994 года, а также неконституционность полномочий избранных депутатов Верховного Совета; если полномочия депутатов Верховного Совета Республики Казахстан неконституционны, кто вправе принимать решения законодательного характера; означает ли решение Конституционного суда, что закон Республики Казахстан «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных полномочий», принятый 10 декабря 1993 года, продолжает действовать».

Источник: Архив Президента Республики Казахстан

11 марта Конституционный суд в своем дополнительном определении дал разъяснения на поставленные мною вопросы. В соответствии с этим определением был признан факт неконституционности Парламента страны или, иначе говоря, незаконности его деятельности.

Кроме того, вновь вступал в силу Закон от 10 декабря 1993 года «О временном делегировании Президенту Республики Казахстан и главам местных администраций дополнительных

70 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

полномочий», предоставляющий Президенту право принятия решений законодательного характера. Этот закон имел действие до момента принятия новой конституции. За этот период было издано в общей сложности около 140 указов Президента, имеющих силу закона, по всем основным направлениям жизнедеятельности государства, которые помогли стране ускорить темпы реформ, прежде всего экономических, и четко определить курс развития.

Именно тогда были изданы Указы Президента «О земле», «О недрах и недропользование», «О нефти», «Об иностранных инвестициях» и другие. Этот блок рыночных по своей идеологии законов позволил существенно ускорить реформирование экономики. В частности, он был направлен на либерализацию экономики, государственную демонополизацию, свободу и поддержку предпринимательства. В результате своевременных и успешных реформ начала формироваться лучшая в СНГ двухуровневая банковская система, пользующаяся большим доверием населения.

Широкая сеть коммерческих банков, открывшихся по всей стране, в свою очередь, сыграла решающую роль в развитии частного предпринимательства. Посредством законодательно закрепленных гарантий были созданы условия для привлечения в страну крупного иностранного капитала. Страна стала привлекательной для реализации крупнейших международных проектов в области использования богатств недр. А это позволило дать работу тысячам наших граждан и привлечь средства в бюджет государства.

Руководствуясь принятыми Конституционным судом решениями, я в тот же день подписал Указ «О мерах, вытекающих из постановления Конституционного суда Республики Казахстан от 6 марта 1995 года». В соответствии с этим указом для оказания помощи депутатам в трудоустройстве, обеспечения сохранности имущества Верховного Совета, решения других вопросов, связанных с прекращением деятельности Верховного Совета, была образована государственная комиссия.

Неконституционность полномочий Парламента означала и неконституционность полномочий правительства, которое было сформировано с участием нелегитимного Верховного Совета. Правительство 11 марта также подало в отставку, которая была мною принята. Одновременно была принята отставка Центральной избирательной комиссии. В соответствии с Конституцией и