Назарбаев - Казахстанский путь

Национальная финансовая система 241

Многие говорят, что у нас есть такие деньги – активы пенсионных накопительных фондов, которые все же слишком ограничены в применении законом. Мы понимаем, какой большой эффект могут оказать эти активы при их вовлечении в нашу экономику. Но с этим нельзя торопиться. Для нас это, прежде всего, деньги людей. Поэтому необходимо проработать все вопросы защиты этих вкладов и критерии потенциальных проектов.

Наша пенсионная система создана совсем недавно, и самым большим ее достижением, на мой взгляд, являются отнюдь не размеры активов и так далее, а доверие наших людей. Именно это – самый ценный «актив» пенсионных накопительных фондов, который может сказать о них больше, чем показатели доходности или что-нибудь другое. И в случае непродуманного инвестирования пенсионных денег именно потеря доверия населения станет самым тяжелым последствием.

Расширение инструментария инвестирования средств пенсионных фондов произойдет обязательно, но только тогда, когда мы найдем оптимальное сочетание доходности и гарантии безопасности пенсионных накоплений людей. Я лично уделяю особое внимание этому вопросу, потому как до сих пор помню разочарование и упреки людей, однажды потерявших все, и особо благодарен им за то, что, несмотря на это, они все-таки поверили нам и поддержали проведение пенсионной реформы в 1997-1998 годах.

Пенсионная реформа, 1997 - 1998 годы

Пенсионное обеспечение относится к числу тех социальных вопросов, которые постоянно находятся в поле зрения Правительства, пожалуй, любого государства мира. В этом смысле не является исключением и Казахстан, в Конституции которого закреплены права граждан на социальное обеспечение в старости. Сейчас можно с полным правом утверждать, что накопительная пенсионная система стала гордостью казахстанской финансовой системы. Казахстан осуществил переход к накопительной пенсионной системе в условиях, когда прежняя солидарная система уже не могла полностью выполнять свои обязательства перед пенсионерами.

242КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

Всередине 90-х годов вопросы пенсионного обеспечения приобрели особую остроту. Это было обусловлено падением объёмов ВВП, ростом безработицы, значительными темпами инфляции, уменьшением национального дохода, острым бюджетным дефицитом. Как результат – уменьшение доли государственного финансирования пенсионного обеспечения, рост задолженности по выплате пенсий и т.д.

На проблемы, связанные с недостаточным финансированием необходимых пенсионных расходов, наслаивались и демографические процессы. Это было обусловлено тем, что в республике точно так же, как и во многих других странах мира, возрастная структура населения деформируется в сторону его старения. Например, слабая экономическая конъюнктура и демографическая ситуация в Германии и Франции вынуждают правительства этих стран вводить меры по увеличению пенсионного возраста и ставки отчислений пенсионных взносов.

ВКазахстане наблюдалась подобная ситуация. Так, если в 1980 году на 100 работников – плательщиков пенсионных взносов, приходилось почти 30 пенсионеров-получателей, то в 1997 году количество последних увеличилось до 73, а в 1998 году – до 83 пенсионеров на одного работающего. С 1980 года доля пенсионеров в общей численности населения возросла с 11,9% до 17,1% в 1997 году. К тому же свою роль в этом сыграли и бурные миграционные процессы 90-х годов. Уезжали, в основном, люди молодые, стремившиеся тогда покинуть Казахстан в поисках лучшей судьбы и лучшей родины. А пенсионеры просто не имели возможности переехать: одним было некуда ехать, у других не было денег.

Плюс ко всему высокий показатель зависимости пенсионной системы, точнее соотношение получателей пенсий к плательщикам пенсионных взносов, был результатом старого пенсионного законодательства СССР. Тогда возраст выхода на пенсию составлял 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин. К тому же, достаточно часто предоставлялось право выхода на пенсию и в более раннем возрасте.

Таким образом, деформированная структура назначения пенсий обусловила рост расходов государства на пенсионное обеспечение, который составил в 1996 году 7,9% от ВВП, в то время, как в 1989 году эта цифра равнялась 5,6%. При этом важно отметить, что данные расходы могли быть значительно выше,

Национальная финансовая система 243

если бы государство полностью индексировало пенсионные выплаты на инфляцию.

Сохранение солидарной пенсионной системы Республики Казахстан в том виде, в котором она существовала до 1998 года, могло привести к обострению кризисных явлений в экономике и соответственно социальной сфере республики. Я поручил Правительству изучить опыт других стран и внести предложения. Кабинет Министров и Нацбанк внесли также предложение о целесообразности начала пенсионной реформы с использованием чилийского опыта.

Этот проект бурно обсуждался в обществе, противников было достаточно. Было много сомнений, но иного выхода у нас в тот момент не было. Экономика страны того времени просто не справлялась со сложившейся ситуацией.

Почему мы выбрали именно чилийский опыт?

В середине прошлого века большинство стран мира столкнулось с проблемой старения населения: продолжительность жизни увеличивалась, а рождаемость снижалась. При солидарных пенсионных системах такое долголетие тяжким бременем ложилось на работающее население. Ведь налоговая нагрузка на экономически активную часть населения тем тяжелее, чем их меньше по отношению к пенсионерам. В противном случае возникает дефицит средств, а различные попытки закрыть его, например, снижением пенсий, могут вызвать острую социальную напряженность в обществе.

Выход из этой ситуации, заключающийся в приватизации пенсионной системы, был найден в 1980 году министром труда Чили Хосе Пиньером. В предложенной им системе каждому работнику предоставлялись право и обязанность самостоятельно заботиться о своем будущем. Вместо государственной пенсии, выплачиваемой из налоговых поступлений, начали внедряться индивидуальные накопления, инвестируемые в ценные бумаги. Работающим гражданам была предоставлена возможность добровольно перейти в новую систему, тогда как к поступающим на работу впервые она применялась автоматически.

Проведение подобной реформы, помимо решения социальных проблем, могло бы дать дополнительный стимул для развития экономики Казахстана. Достаточно сказать, что пенсионные накопления могли бы стать (как в Чили) источником инвестиций развития, в первую очередь, внутренней экономики через фондовый рынок.

Национальная финансовая система 245

приобрели особую актуальность в условиях стабильного улучшения экономической ситуации в стране как факторы, препятствующие росту платёжеспособного спроса этой части населения. Для решения этих проблем был разработан механизм дифференцированного повышения пенсий. Он предполагает установление зависимости размеров пенсий от трудового стажа, заработной платы, представленной для исчисления пенсии, и среднемесячной заработной платы в той отрасли экономики, из которой осуществлён выход на пенсию.

Государство сохранило за собой право регулирования деятельности субъектов накопительной пенсионной системы: накопительных пенсионных фондов, банков-кастодианов и организаций, осуществляющих инвестиционное управление пенсионными активами. Деятельность всех субъектов стала лицензироваться, законом были введены ограничения полномочий по распоряжению активами, определены требования к публичности и прозрачности информации финансового состояния субъектов системы.

В целях обеспечения эффективности инвестирования и безопасности пенсионных сбережений, исключения обесценивания пенсионных накоплений был законодательно установлен перечень активов для инвестирования. Кроме того, стали возможны добровольные пенсионные взносы из частных источников. В свете последних преобразований в стране, наряду с компаниями, занимающимися инвестированием активов пенсионных фондов, пенсионные фонды могут инвестировать свои портфели напрямую. Данные изменения направлены на устранение монополии в управлении пенсионными активами и уменьшение административных расходов.

Проведение пенсионной реформы позволило развить далее деятельность финансовых организаций.

Пенсионные активы вовлечены в реальный сектор экономики путем инвестирования в негосударственные ценные бумаги отечественных организаций, во вклады (депозиты) в банках второго уровня, которые, в свою очередь, используют эти ресурсы для кредитования экономики Казахстана. Так, на 1 января 2006 года инвестиции пенсионных активов в негосударственные ценные бумаги отечественных организаций и вклады в банки второго уровня составили 218,6 млрд. тенге.

Проведение пенсионной реформы не является, как известно, одномоментным шагом. Например, те граждане, чей возраст на момент введения новой пенсионной системы был близок к пенсион-

246 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

ному, мало что успеют накопить. В связи с этим полный переход к накопительной пенсионной системе в Казахстане будет осуществляться до 2038-2040 годов.

Сейчас, когда я вспоминаю о проведенной реформе, я иногда просто говорю себе: «Хорошо, что мы смогли сделать это!» Наши люди могут сами накапливать деньги, обеспечивая, тем самым, свою нормальную старость. Теперь пенсия складывается из трех составляющих: государство + работодатель + сам гражданин. Постепенно государство будет отходить из этих составляющих. Поэтому каждый казахстанец должен стать участником накопительного пенсионного фонда. Если он хочет обеспечить себе достойную старость. И, помимо этого, деньги, которые накапливаются в пенсионных фондах, могут работать на экономику.

Но я опять вернулся к важному моменту. Главное в том, что государство гарантирует неприкосновенность и безопасность этих денег. Они никогда не должны быть в опасности. Поэтому, когда эти деньги используются в целях инвестирования, надо предусмотреть многое: что это за предприятие, что это за компания. Подготовлен проект закона о секьюритизации, который, рассматривая этот вопрос, позволит пенсионным фондам размещать деньги в надежные предприятия. Это подтолкнет развитие рынка долговых ценных бумаг и снизит стоимость кредита.

Например, первая ласточка – строительство железной дороги Шар-Усть-Каменогорск, куда мы будем их вкладывать. Наверно, можно вкладывать в нефтяные проекты, в инфраструктуру под гарантию государства, посмотреть объекты при осуществлении индустриальной программы. А возможно, и в жилищное строительство. Мы очень серьезно работаем сейчас над тем, чтобы пенсионные фонды приносили хорошие проценты нашим будущим пенсионерам, а деньги нормально работали на экономику. Так и происходит во всем мире.

Возвращаясь к вопросу об инвестировании пенсионных накоплений и внутренних инвестициях, хочу сказать еще вот о чем. Реформируя финансовую систему и пытаясь вовлечь средства населения в работу экономики, мы столкнулись с проблемой «серых денег». Эти деньги, так же как и активы пенсионных фондов, могли бы стать внутренним источником инвестирования в экономику страны. Легализация доходов стала попыткой решить вопрос возникновения «теневой» экономики и утечки капитала.

Национальная финансовая система 247

Финансовая амнистия и легализация имущества

Впервые годы независимости наличие слабых рыночных институтов, отсутствие действенных законодательных актов только способствовали тому, что за пределы Казахстана в год нелегально вывозилось от 1,2 до 2 млрд. долларов США. Для сравнения,

вРоссии эта сумма составляла 40-50 млрд. долларов США. В 1999 году Агентство Республики Казахстан по статистике оценило объем теневого сектора в 20-25% ВВП, хотя независимые эксперты называли большую цифру – 45-50% от ВВП.

Наличие столь значительных сумм в теневом обороте требовало от нас создания условий для возврата этого капитала в страну, что позволило бы направить эти ресурсы на развитие экономики страны. Назревала необходимость проведения экономической амнистии.

Предполагалось, что экономическая амнистия будет исключительно разовой акцией по легализации денег граждан Республики Казахстан, ранее не задекларированных и выведенных из легального экономического оборота. Суть данной акции заключалась в освобождении от налогообложения и ответственности лиц в том случае, если они легализуют свои теневые капиталы, заработанные на законных основаниях, но не легализованные из-за высоких налогов. Впоследствии мы пришли к необходимости повторения этой акции, прошедшей, к тому же, очень успешно.

Впроцессе подготовки легализации я дал поручение изучить весь мировой опыт (как позитивный, так и неудачный), имеющийся в данной области. Основным выводом из анализа этого опыта явилось то, что эффективность подобных акций во многом зависит от условий, по которым граждане могли легализовать скрытый ранее капитал. На разработку таких условий, которые обеспечили бы высокий положительный эффект реформы, правительством Казахстана и было обращено особое внимание.

Например, был изучен опыт первой амнистии, проведенной в Швейцарии. Данная акция весьма благоприятно отразилась на банковской системе Швейцарии и способствовала резкому улучшению инвестиционного климата, увеличению уровня производства и макроэкономических показателей страны в целом.

248 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

Кроме того, амнистия проводилась в таких странах, как Франция (1982, 1986), Аргентина (1987), Индия (1997), Китай и ряде других, где принесла положительные результаты. Например, в Китае после официальной декларации своих капиталов и уплаты

сних налогов, граждане смогли распоряжаться ими по своему усмотрению, не опасаясь введения в действие фискальных механизмов налоговых органов. В государственный бюджет при этом поступило несколько миллиардов долларов США. В Ирландии полученная от налоговой амнистии сумма превысила размер бюджета и составила 2,5% ВВП; Мексика же от подобной акции получила два с лишним миллиарда долларов США.

Вначале апреля 2001 года был принят Закон Республики Казахстан «Об амнистии граждан Республики Казахстан в связи

слегализацией ими денег». Механизм закона заключался в следующем. Граждане Казахстана должны были зачислить или перевести деньги на специальные счета (без права распоряжения ими на период легализации) в банки второго уровня, входящие в систему коллективного гарантирования вкладов. После вклада наличных денег в национальной или в иностранной валюте или перевода денег с персональных счетов в иностранных банках банк выдавал вкладчику официальный документ (свидетельство о внесении денег на специальный счет по легализации денег), в котором отмечались размер внесенной суммы и дата ее внесения. Суммы, внесенные на специальные счета, не включались в налогооблагаемый доход.

Те лица, кто зачислили деньги, освобождались от уголовной ответственности за совершение преступлений до легализации. При этом освобождение от уголовной ответственности предусматривалось только за не законную предпринимательскую деятельность без лицензии; за занятие запрещенными видами предпринимательской деятельности; лжепредпринимательство и др.

Действие Закона не распространялось на лиц, в отношении которых до начала периода легализации денег были возбуждены уголовные дела и административные производства, а также на осужденных и на лиц, на которых были наложены административные взыскания. Кроме того, его действие не распространялось и на случаи легализации денег, полученных в результате коррупционных правонарушений, преступлений против личности, мира и безопасности человечества, основ конституционного строя и безопасности государства, собственности, интересов государственной службы, общественной безопасности и общественного

Национальная финансовая система 249

порядка, здоровья населения и нравственности, а также денег, принадлежащих другим лицам или полученных в качестве кредитов.

Особым условием была конфиденциальность процесса легализации. В законе устанавливалось, что информация о наличии специальных счетов и количестве денег на них не подлежит разглашению, а наличие специального счета не может быть основанием для проведения любых процессуальных действий, в том числе – осуществления уголовного преследования или применения мер административного взыскания. Деньги, предъявленные к легализации, могли быть изъяты в собственность государства только в случае вступления в законную силу судебных решений (приговоров), предусматривающих конфискацию имущества граждан, амнистированных в соответствии с настоящим законом. Распоряжение же деньгами, поступившими на специальный счет в национальной или иностранной валюте, могло осуществляться вкладчиком на следующий день после окончания срока легализации.

Врезультате только за 2 месяца (июнь-июль 2001 года) объем вкладов населения в банковской системе вырос более чем на 46% (на 51,7 млрд. тенге). Общий объем легализованных средств составил около 480 млн. долларов США или более 2% к ВВП. Примерно 55% этих средств остались в банковской системе в виде депозитов, что способствовало значительному расширению ресурсной базы банков.

Врамках эффективного использования амнистированных средств с мая по июнь 2001 года были снижены объемы эмиссий среднесрочных государственных ценных бумаг, увеличение которых было запланировано на июль 2001 года. Продлевались по срокам и мероприятия по выпуску ценных бумаг крупных предприятий, в том числе, национальных компаний, для того чтобы приурочить начало размещения ценных бумаг к дате завершения периода легализации. Одновременно в Казахстане стало осуществляться снижение налогов: с 1 июля 2001 г. ставка налога на добавленную стоимость была снижена на 4%, а социального налога – на 5%.

Взаключение хотелось бы отметить, что экономическая амнистия в Казахстане явилась уникальным явлением на постсоветском пространстве. Целью проведения акции было привлечение дополнительных финансовых средств в экономику Казахстана, которые ранее были выведены из легального экономического оборота. В итоге было легализовано около полумиллиарда

250 КАЗАХСТАНСКИЙ ПУТЬ

долларов США. Хотя легализованные деньги являются частными и государство не получило с них в виде налоговых выплат ни одного тенге, опосредованная экономическая польза очевидна. Размещенный в банковском секторе капитал в настоящее время работает во благо государства и общества, а значительный приток наличной иностранной валюты укрепил позиции национальной валюты Казахстана.

Также благоприятным последствием легализации капиталов теневого бизнеса для государственной казны является увеличение налогооблагаемой базы и количества налогоплательщиков, что, соответственно, влечет за собой увеличение поступлений в бюджет.

Учитывая положительный опыт проведения первой легализации в Казахстане, мы работаем сейчас над легализацией имущества, что является логическим продолжением финансовой легализации. Ее успешная реализация позволит устранить «теневую собственность» и ввести ее в систему легального учета и экономических отношений.

На сегодняшний день, по данным Министерства юстиции, в стране установлено свыше 4,7 млн. объектов недвижимости, права на которые незарегистрированы в центрах по недвижимости. На сегодняшний день доля незарегистрированной недвижимости составляет около 30% от общего числа всех объектов недвижимости. По предварительным оценкам, введение в легальный оборот этих объектов может привлечь в экономику страны порядка 4 млрд. тенге.

Почему мы пришли к решению проведения этой кампании? Во-первых, как я уже сказал, легализация имущества – логическое продолжение проведенной ранее амнистии капитала. Проблемы «теневой экономики», и соответственно, «серых денег» и имущества были порождены несовершенством законов и нестабильностью экономической ситуации предшествующих лет. И сейчас, при улучшении названных параметров, мы должны дать шанс ввести все спрятанное в легальный оборот. И здесь мне, наверно, стоит подчеркнуть, что, согласно Закону, меры по легализации не распространяются на лица, деньги которых добыты

преступными средствами.

Критиков данной акции достаточно, но мы не должны слушать всяких горе-критиков. Сколько я помню, всегда были такие люди, которые пытались развести общественную истерию по поводу почти каждой нашей реформы. И что в итоге? Где все