2.2. Источники экологического права

Под источниками права, напомню, понимаются нормативно-пра- вовые акты, выражающие волю законодателя и представляющие собой внешние формы нормотворческой деятельности.

По своей юридической силе источники права делятся на законы и подзаконные нормативно-правовые акты. Законы в свою очередь подразделяются на конституционные и иные. К конституционным относятся собственно Конституция Российской Федерации и законы прямого действия на территории всей России, затрагивающие непосредственно закрепленные в Конституции основные права граждан. К иным законам относятся кодексы и другие нормативно-правовые акты, принятые высшими законодательными органами Федерации и субъектов федерации (ст. 76 Конституции РФ 1993 г.).

К подзаконным принято относить нормативно-правовые решения и распоряжения правительств, администраций субъектов федерации, приказы и иные нормативные акты министерств и ведомств.

Своеобразное место среди источников экологического права занимают нормативно-правовые указы Президента Российской Федерации.

2.2.1. Законы как источники экологического права

Это прежде всего Конституция РФ, многие статьи которой имеют непосредственное отношение к экологии. Это, к примеру, ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; ст. 36, закрепившая право граждан иметь в частной собственности землю, право свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами; ст. 42, провозгласившая право каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58, возлагающая на граждан обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.

К иным законам относятся кодексы и собственно законы, равные по своему содержанию и юридической силе кодексам и также принятые органами законодательной власти. Это, прежде всего, кодексы и законы по всем шести природным ресурсам. Это упомянутые уже ЗК РФ, ВК РФ, ЗоН, ФЗоЖМ, ЛК РФ, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».¹

Особое место среди экологического законодательства занимает ФЗоООС, который решает проблемы охраны окружающей среды в комплексе, исходя из того, что в природе все взаимосвязано и взаимообусловлено.

Немало принято законов, которые носят узкопрофильный характер, к которым можно отнести упомянутые ФЗоИАЭ, ФЗоРБН.

К источникам экологического права в соответствующей части можно отнести некоторые законы комплексного характера. Это, например, Закон «О санитарно-гигиеническом благополучии населения» от 19 апреля 1991 года,¹ многие статьи которого направлены на обеспечение санитарного благополучия окружающей среды (ст. 1, 5, 9, 27, 31 и др.); ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»,² глава 4 которого регулирует земельные отношения фермерских хозяйств; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,³ определяющий в числе других и экологические функции органов местного самоуправления.

2.2.2. Указы Президента Российской Федерации

Указы Президента в российской действительности – явление новое, совершенно не изученное. Уже поэтому они заслуживают отдельного внимания. Кроме того, Президент – глава государства, он гарант Конституции, он обязан обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе в области экологии (ст. 80 Конституции России).

Нормативные указы Президента – не законы, они не должны противоречить Конституции России и Федеральным законам (ст. 90 Конституции России). Вместе с тем это и необычные подзаконные акты. Особенно это касается указов, принятых в период предоставления Президенту чрезвычайных полномочий (декабрь 1991 – декабрь 1992 года), а также в период после роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации (с 20 сентября 1993 года до избрания нового законодательного органа).

Многие указы этих периодов носили характер законов, ибо в них решались такие вопросы, которые относятся к компетенции федерального законодательного органа. В их числе Указ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»,¹ которым был разрешен обмен земельными участками и частично их продажа, Указ от 25 марта 1992 года «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»,² в котором предусматривалось приобретение собственности на землю, занятую такими предприятиями, упомянутый Указ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», объявивший свободу купли-продажи земельных участков и совершения других земельных сделок и некоторые другие.³

Но и указы, принятые в обычные (не чрезвычайные) периоды, следует рассматривать не как прочие подзаконные акты, а как акты, имеющие более высокую юридическую силу по сравнению с другими федеральными подзаконными актами.

Важнейшим среди действующих является Указ Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который существенно преобразовал систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в области экологического управления, о чем подробно будет сказано в теме «Государственное экологическое управление».

2.2.3. Подзаконные акты

Среди них на первое место следует поставить нормативно-правовые акты Правительства России (постановления и распоряжения), принятые в пределах его компетенции и во исполнение законов и указов Президента, а также в порядке их конкретизации, когда такое право делегировано Правительству законом или указом Президента.

Так, во исполнение ст. 38 ЗК РФ Правительство РФ 11.11.2002 года утвердило Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков.⁴ Во исполнение ФЗоОАВ и ВК РФ, а также ФЗоООС Правительство 13.06.2003 года утвердило Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, Нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты.⁵

2.2.4. Ведомственные акты

Цель принятия подзаконных ведомственных актов – заполнить вакуум, который неизбежно создается в законах и правительственных актах, поскольку в них невозможно включить многие детали. Ведомственные акты принимаются в основном во исполнение (по предписанию) правительственного подзаконного нормативно-правового акта. Так, во исполнение соответствующих правительственных предписаний утверждены Регламент проведения государственной экологической экспертизы,¹ Примерные формы решений о предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах,² Порядок организации и проведения лесных конкурсов³ и т.д.

2.2.5. Региональное экологическое законодательство

СРФ по предметам их ведения принимают законы и подзаконные акты. А что входит в предмет ведения СРФ, какое экологическое законодательство они могут принимать? В соответствии с Конституцией РФ законодательство находится или в исключительном ведении РФ или в совместном ведении РФ и СРФ, либо в ведении СРФ (ст. 71, 72, 73, 76).

Согласно ст. 71 Конституции в ведении РФ в области экологии находятся:

• регулирование и защита прав и свобод человека (создание благоприятной экологической обстановки);

• федеральная государственная собственность на природные ресурсы и управление ею;

• установление основ федеральной политики экологического развития России;

• международные экологические отношения РФ;

• защита природных ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.

• Ст. 72 Конституции определяет предметы совместного ведения РФ и СРФ. В области экологии это:

• вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами;

• разграничение государственной собственности на собственность Федерации и субъектов Федерации;

• природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

• земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

В соответствии со ст. 73 Конституции вне пределов ведения РФ и совместного ведения СРФ обладают всей полнотой государственной власти, то есть осуществляют экологическую нормотворческую деятельность по своему усмотрению.

Ст. 76 Конституции предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

По предметам совместного ведения РФ и СРФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты СРФ. При этом законы и иные нормативно-правовые акты СРФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках предметов ведения Федерации. С другой стороны, федеральный закон не должен противоречить нормативно-правовым актам СРФ, принятым в пределах и рамках их предметов ведения.

СРФ широко пользуются предоставленным им Конституцией правом нормотворческой деятельности. Они принимают законы и иные нормативно-правовые акты как в рамках предмета совместного ведения, так и вне этих пределов. В качестве примера можно сослаться на нормотворческую деятельность администрации и Совета народных депутатов Алтайского края. Так, вслед за Федеральным законом «Об экологической экспертизе» появился с аналогичным названием закон Алтайского края. Принятие ЛК РФ послужило поводом для принятия регионального Лесного кодекса Алтайского края.

К сожалению, в субъектах Федерации часто в прямом смысле копируется федеральный закон. Так, Закон Алтайского края «Об экологической экспертизе» полностью (за исключением отдельных несущественных положений) скопировал имеющееся по этому вопросу федеральное законодательство. Иначе и быть не могло при наличии Федерального закона «Об экологической экспертизе», специального Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламента проведения государственной экологической экспертизы, которые не оставили никакого просвета для регионального нормотворчества в этом вопросе.

Региональный Лесной кодекс Алтайского края по существу является стереотипным ЛК РФ.

При этом впустую тратятся силы и средства. Делается это из желания иметь «свое» законодательство и показать, что законодательные органы не зря хлеб едят.

Другое дело, когда СРФ ведут нормотворческую деятельность в сферах, которые находятся за пределами совместного с Федерацией ведения. Здесь она устраняет белые пятна, заполняет правовой вакуум, является нужной и плодотворной.

Так, Законодательным собранием края (ныне – Совет народных депутатов) были утверждены Правила пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Федерального нормативно-правового акта на этот счет нет.

Внесла свою лепту в этом плане и администрация края. Так, она утвердила Правила охоты на территории Алтайского края, приняла постановление «О Красной книге Алтайского края» и другие, в которых учитываются региональные особенности в использовании и охране соответствующих природных объектов.

Таким образом, положения ст. 72 Конституции РФ о предмете ведения СРФ «работают» вполне успешно.

Вместе с тем к началу текущего века в СРФ все чаще стали появляться факты, когда их законодательство противоречило федеральному. Экологическое законодательство не стало исключением.

Порой противоречия были столь значительными, что споры доходили до Верховного суда и даже Конституционного суда.¹ Иногда в дело вмешивался Президент РФ и предлагал главам СРФ отменить противоречащие федеральному законодательству нормативно-правовые акты.

Тогда стал извечный для России вопрос: кто виноват и что делать? Надо было обеспечить принятие в СРФ таких нормативно-правовых актов, которые не противоречили бы федеральному законодательству. С этой целью 10.08.2000 года Президент РФ принял Указ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».²

Президент постановил создать Федеральный регистр нормативно-правовых актов СРФ. Ведение регистра возложено на МЮ РФ и его территориальные подразделения. Высшим должностным лицам органов исполнительной власти было предложено обеспечить направление в МЮ РФ копий нормативно-правовых актов СРФ в семидневный срок после их принятия для включения их в Федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Было предложено также направлять в МЮ РФ издания, в которых публикуются нормативно-правовые акты СРФ.

Предписания Президента РФ исполняются и в настоящее время выявление фактов несоответствия законодательства СРФ, по крайней мере, экологического – явление редкое.

До принятия указа от 10.08.2000 года регистрации в МЮ РФ подлежали лишь федеральные нормативно-правовые акты и только те, которые были указаны в Правилах подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Правительством РФ 13.08.1997 года.¹

В перечень таких нормативно-правовых актов входили только те, которые затрагивали права, свободы человека и гражданина, устанавливали правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или являющиеся конфиденциальными. По указу же Президента от 10.08.2000 года регистрации подлежат все нормативно-правовые акты СРФ.

Во исполнение указа Президента Правительство 29.11.2000 года утвердило Положение о порядке ведения Федерального регистра нормативно-правовых актов СРФ². Приказом МЮ РФ от 12.01.2004 года дано разъяснение по применению Положения от 29.11.2000 года.

В регионах в составе Главных управлений Федеральной регистрационной службы МЮ РФ созданы отделы правовой экспертизы и ведения Федерального регистра. Экспертизу проходят не только нормативно-правовые акты СРФ, но МО.

Если по результатам экспертизы правовой акт не соответствует федеральному законодательству, то уполномоченному на то должностному лицу предлагается привести такой акт в соответствие с федеральным. Если этого не сделано, органы прокуратуры обращаются в суд с иском о признании нормативно-правового акта не соответствующим федеральному и его отмены (изменения).

Все нормативно-правовые акты, прошедшие экспертизу, Главным управлением в установленные сроки направляются в МЮ РФ для внесения их в Федеральный регистр.

Если высшие должностные лица в СРФ не приняли мер по устранению выявленного несоответствия в законодательстве, с соблюдением установленного порядка может быть распущен законодательный орган и отрешены от должности высшие должностные лица СРФ.