2.4. Бюджет, ориентированный на результат (бор), как универсальный инструмент регулирования

В современных условиях возрастает роль регионального уровня фи­нансовой системы Российской Федерации. Относительная самостоятель­ность финансовой системы субъекта Федерации предусматривается Кон­ституцией Российской Федерации, Бюджетным и Налоговым кодексами. В условиях единого рыночного и финансового пространства страны элемен­ты финансовой самостоятельности и самообеспеченности регионов стиму­лируют инициативу региональных и местных властей по поиску резервов развития. И в первую очередь это касается сектора АПК, так как именно здесь государственная поддержка на основе бюджетного финансирования имеет не только объективный, но и первостепенный характер.

Инициатива регионов и органов местного самоуправления на­правлена сегодня на решение первостепенных задач социально-экономического развития территорий. Взаимодействие финансовых, кре­дитных, бюджетных звеньев на территории субъекта РФ в существенной степени влияет на производственный и инвестиционный потенциал и ре­шение социальных проблем региона, в том числе и в отрасли АПК. Системность регулирования и управ­ления финансовыми потоками территории, ее связей с общими рыночными отношениями страны позволяют включаться региону в общий экономиче­ский, финансовый и социальный процесс.

Поэтому огромную роль играет эффективное использование финансо­вых ресурсов территорий, встает вопрос об оценке финансовых возможно­стей, имеющихся для реализации принимаемых решений. Другими словами, необходимо точно знать объем ресурсов, которые могут быть мобилизованы на терри­тории для финансирования производственной и социальной сфер.

С развитием рыночных отношений, делением национальной экономики на государственный и частный секторы, функции и возможности фи­нансового баланса больше не отвечают требованиям их скоординирован­ного функционирования. Это обуславливает необходимость переосмысле­ния института сводного финансового баланса, его территориальной спе­цифики и роли при анализе возможностей государства на всех властных уровнях обеспечить сбалансированность своих доходов и расходов в крат­ко-, средне- и долгосрочной перспективе.

Эффективность функционирования финансовой системы субъекта Российской Федерации определяется как внешними условиями, так и каче­ством ее системы управления. Проблема совершенствования финансовой системы, повышения эффективности ее функционирования сложна и многогранна. В этой связи возрастает актуальность вопросов по­вышения эффективности всех звеньев финансовой системы субъекта Фе­дерации. Для этого необходимо:

- совершенствование методов бюджетирования, которое ориентировано на ре­зультат (БОР);

- организация и продвижение перспективного направления БОР - развития государственно-частного партнерства, призванного обеспечить сокраще­ние нерыночных элементов в сфере удовлетворения социальных потребно­стей населения;

- участие государства в предоставлении услуг, ранее оказы­ваемых бюджетными учреждениями с применением различных бюджет­ных инструментов (в частности, го­сударственного социального заказа).

Основой социально-экономического развития любого субъекта Феде­рации является достаточное количество финансовых ресурсов и возмож­ность их увеличения. Оказание содействия повышению эффективности функционирования финансовой системы региона требует обширной и ка­чественной информационно-аналитической базы, которая в российских ус­ловиях может быть найдена в данных сводного финансового баланса тер­ритории. Доходы и расходы региона взаимоувязываются в его финансовом балансе (отчетном и прогнозном). Он позволяет определить вклад терри­тории в общие финансовые ресурсы страны, размеры отчислений средств и направления вовне в порядке перераспределения и использования, в том числе отчисления в федеральный, региональный и местный бюджеты. Принципиальная особенность финансового баланса как аналитического инструмента - интегрированное отражение совокупности финансовых по­токов всех секторов экономики региона. Финансовый баланс предоставля­ет возможность:

• определить наличие «проблемных мест» в финансировании приори­тетных сфер экономики;

• выявить дополнительные ресурсы, которые могут быть направлены на развитие экономики.

Существующая до сих пор отчетность (форма 2п «Основные показатели, представляемые для разработки прогноза соци­ально-экономического развития Российской Федерации на 2006 год и на период до 2008 года»), в качестве составной части включала сводный финансовый баланс, который, представляется, нуждается в следующих уточнениях:

• выделение в качестве самостоятельного показателя налога на при­быль;

• раздельного учета средств федерального и региональ­ного бюджета, внебюджетных фондов, расходуемых на проведение социально-культурных мероприятий;

- в составе прочих расходов населения в качестве составной части необходимо выделить прирост сбережений населения.

В качестве отдельных блоков модели должны выступать балансовые соотношения, характеризующие:

• финансы хозяйствующих субъектов;

• финансы населения;

• государственные доходы и расходы (федерального бюджета на территории региона и консолидированного бюджета субъекта Федерации, внебюджетных фондов);

• финансовые ресурсы муниципальных образований;

• финансовые потоки, отражающие «внешние» (т.е. связанные со всей страной) обменные процессы.

По сути дела, сегодня в Российской Федерации происходит становление и утверждение принципиально новой системы государственного менеджмента, которой характерен перенос на государственные учреждения, осуществляющие предоставление гражданам общественных или социально значимых благ, принципов управления коммерческими организациями, фирмами.

Он сопровождается:

1. расширением свободы соответствующих учреждений

(агентств) в расходовании бюджетных средств;

2) усилением ориентации их деятельности на достижение

установленных конечных результатов;

3) переходом от прямых предписаний таким агентствам со стороны вышестоящих органов государства к косвенному регулированию их поведения.

То есть, БОР (бюджетирование, ориентированное на результат), это система бюджетного планирования, связывающая произведенные расходы с ожидаемой отдачей от этих расходов, с их социальной и экономической эффективностью.

Целеполагание имеет следующий набор:

• рост качества бюджетных услуг;

• улучшение информации для принятия политических решений;

• укрепление связи между приоритетами политики и структурой бюджетных расходов;

• обеспечение эффективности бюджетных расходов;

• повышение результативности работы органов исполнительной власти как распорядителей бюджетных средств;

• усиление подотчетности обществу органов исполнительной власти.

Различия при планировании и утверждении бюджета при различных подходах отображены в таблице 4. В таблице 5 даются различия при исполнении бюджета и контроле отчётности.

Таблица 4

Различия при планировании и утверждении бюджета

Таблица 5

Различия при исполнении бюджета, контроле и отчётности

Применение БОР означает большую свободу распорядителей БС при исполнении программ, включая:

• перераспределение средств в процессе реализации программ между отдельными статьями расходов (и, в некоторых случаях, даже между программами);

• перераспределение людских ресурсов между подразделениями и программами;

• сохранение за собой средств, сэкономленных в результате повышения эффективности, и использование их по собственному усмотрению;

• перенос средств, неизрасходованных в ходе реализации программы в текущем финансовом году, в расходы по данной программе следующего финансового года;

• переключение с внешнего контроля за использованием средств согласно утвержденной смете на внутренний контроль за достижением поставленных целей.

Для эффективного применения системы БОР в первую очередь необходимо установить соответствующие критерии и значения. А при определении их следует учитывать, что эффективность деятельности проверяемого объекта и эффективность использования государственных средств являются близкими, но не равнозначными понятиями, и могут не совпадать.¹

Поэтому в зависимости от целей проверки возможно применение двух видов критериев оценки эффективности:

а) критерии, характеризующие прямые результаты деятельности объектов проверки;

б) критерии, отражающие конечные социальные результаты их деятельности.

Логично выделить следующие показатели:

• показатели затрат, то есть финансовых, трудовых и материальных ресурсов, использованных для получения конкретных результатов (например, больничное оборудование, лекарства, медицинский персонал);

• показатели непосредственных результатов произведенных затрат (например, количество человек, прошедших диспансеризацию, или детей, прошедших вакцинацию; количество проведенных операций и т.п.).

В качестве критериев оценки эффективности прямых результатов может использоваться соотношение между произведенными затратами ресурсов (в стоимостном выражении) и полученными при этом результатами (объемом выпуска продукции, выполненных работ, оказанных услуг). Так, например, критерием оценки эффективности при строительстве школ и других учебных заведений являются произведенные затраты в расчете на одно «учебное место», а больниц – затраты на одно «койко-место».

Таким образом, при проведении проверок эффективности использования государственных средств органами государственной власти и другими получателями бюджетных средств необходимо, в зависимости от поставленных целей, выбирать критерии оценки эффективности как прямых, так и конечных социальных результатов их деятельности.

Вот каким образом применяют критерии оценки результативности руководства в Саратовской области.¹ Они:

• должны охватывать все направления деятельности руководителя;

• могут быть простыми и интегральными, т.е. объединяющими несколько простых показателей;

• общее количество критериев оценки результативности не ограничено;

• критерии и их значения устанавливаются при подготовке и заключении срочных служебных контрактов.

Субъект оценки (к примеру):

• Межведомственная комиссия при Губернаторе области по оценке результативности деятельности органов исполнительной власти области.

Порядок оценки результативности:

• Учитывается выполнение всех критериев. «Цена» простого критерия устанавливается в размере 1 балла, интегрального - 3 балла.

• Если установленный критерий не выполнен, то он оценивается в 0 баллов.

• Максимальная сумма баллов, складывающаяся при выполнении всех критериев, соответствует максимальному размеру поощрения члена Правительства области в размере 100% установленного месячного денежного содержания или вознаграждения. Фактический процент поощрения определяется соотношением набранной суммы баллов с максимально возможной.

• Пример расчёта: Расчет осуществляется исходя из двух простых показателей и одного интегрального. Не выполнен один показатель – простой.

• Максимальная сумма баллов: 1+1+3=5 (100%)

• Фактически набранная сумма баллов:

1+0+3=4 (процент поощрения составляет 4/5 * 100% = 80%)

Таблица 6

Показатели оценки деятельности в Саратовской области:

Исполнение местного бюджета по налоговым и неналоговым доходам, %

Среднемесячная номинальная начисленная заработная плата, % к соответствующему периоду прошлого года

Изменение задолженности по оплате коммунальных услуг учреждениями бюджетной сферы (+/-), % к началу года

Уровень регистрируемой безработицы, % к трудоспособному населению

Коэффициент младенческой смертности, число умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся

Интегральный показатель развития реального сектора, %

При этом интегральный показатель развития реального сектора экономики АПК выглядит следующим образом:

А - интегральный индекс производства животноводческой продукции (мяса, молока и яиц в хозяйствах всех категорий);

В - индекс производства продукции растениеводства (зерновых и подсолнечника в хозяйствах всех категорий);

С - индекс промышленного производства;

D - индекс оборота розничной торговли;

Е - индекс объема инвестиций в основной капитал.

Нынешний этап формирования государственных и муниципальных финансов в Российской Федерации ориентирован, прежде всего, на результат в рамках среднесрочного финансового планирования (СБОР).

Бюджетирование, ориентированное на результат, в отличие от затрат­ного принципа финансирования расходов, имеет существенные преимуще­ства, в числе которых, прежде всего, стоит выделить ориентацию на дос­тижение социально-значимых результатов, нацеленность на эффективное расходование средств, возможность реализации долгосрочных программ в рамках отраслевых министерств и ведомств. В частности, это диктуется возможностями подготовки заключений и выводов по результатам проверки, схема которых представлена на рис. 3.

Рис 3. Подготовка заключений и выводов по результатам проверки.

Совершенствование методов СБОР (среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат) позволяет обеспечить наиболее полное удовлетворение потребностей налогоплательщиков в бюджетных услугах, достижение максимальной экономической и социальной эффективности (рис. 4).

Рис.4. Схема зависимости основных параметров эффективности бюджетных затрат.

Значительный опыт, накопленный в области внедрения и совершенст­вования СБОР в таких странах как США, Великобритания, Австралия и Новая Зеландия позволяет выделить основные достоинства этого подхода, представленные в таблице 7.

Таблица 7

Зарубежный опыт: различие двух подходов – затратной модели и БОР

Представляется целесообраз­ным определить бюджетирование, ориентированное на результат как сис­тему методов планирования, исполнения и контроля за исполнением бюд­жетов, обеспечивающую всестороннюю экономичность, рациональность и результативность расходования бюджетных средств, прямую увязку бюд­жетных расходов с результатами бюджетных услуг для общества.

В США, где система БОР применяется с 1949 года, можно выделить следующие этапы её развития:¹

- программно-целевой бюджет – Performance Budget (1949);

- система «планирование - программирование – бюджетирование» Planning-Programming-Budgeting System (PPBS) (1965);

- управление по целям - Management by Objectives (MBO);

- разработка бюджета на нулевой основе – Zero-Based Budgeting (ZBB) (конец 70х – начало 80х);

-федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (1993).

В частности, Федеральный закон «Об оценке результатов деятельности государственных учреждений» (1993) предусматривает в своей основе план работы на год, куда входят целевые показатели объема запланированной работы (количество предоставляемых услуг), социальной и экономической эффективности каждого вида программной деятельности, зафиксированной в бюджете министерства.

Назначение плана состоит в том, чтобы связать стратегические цели министерства с повседневной деятельностью его сотрудников.

В Бюджетном кодексе РФ, Федеральных законах от 06.10.1999 №184-ФЗ, от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятых в соответствии с ни­ми нормативных правовых актах, а также ведомственных документах Минфина РФ неоднократно употребляются понятия «бюджетная услуга», государственная (муниципальная) услуга.

Из положений нормативных и ведомственных правовых актов следу­ет, что основной задачей внедрения методов СБОР является повышение качества предоставления бюджетных услуг, однако существующие нор­мативные правовые и принятые для их исполнения ведомственные акты, в том числе и регулирующие внедрение (СБОР) не только не дают опреде­ление и не разъясняют смысловое значение и отличие понятий «бюджет­ная услуга» и «государственная (муниципальная) услуга».

Однако, под государственными (муници­пальными) услугами чаще всего следует понимать услуги, оказываемые потребителям государственными (муниципальными) учреждениями и иными организа­циями. Сущность же бюджетной услуги связана, на наш взгляд, не с фор­мой собственности организации, представляющей услугу, а, прежде всего, с предоставлением гражданам гарантированных государством услуг и с оплатой услуги из средств соответствующего бюджета.

Бюджетные услуги могут предоставляться и организациями, не яв­ляющимися государственными или муниципальными, - органы государст­венной власти и местного самоуправления могут заключать договоры на оказание бюджетных услуг с предприятиями частного сектора. Исходя из изложенного, под «бюджетной услугой» следует понимать предоставление гарантированных государством услуг, финансируемых за счет средств соответствующих бюджетов и предназначенных для удовле­творения потребностей физических лиц, населения региона в целом, юри­дических лиц.

Повышение эффективности функционирования бюджетных учрежде­ний может быть достигнуто путем развития государственно-частного партнерства, которое приведет к сокращению нерыночных элементов функционирования в сфере удовлетворения социальных потребностей на­селения. Участие государства в предоставлении услуг, ранее оказываемых бюджетными учреждениями, может осуществляться с применением раз­личных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование и социальный заказ. Однако, реализация дан­ного механизма в настоящее время не урегулирована.

Для разработки механизма социального заказа и совершенствования представления бюджетных услуг представляется необходимым уточнить следующие понятия:

• социально значимые услуги - услуги, предоставляемые населению в областях образования, науки, здравоохранения, культуры, физической культуры, спорта и социальной поддержки на бесплатной или частично платной основе в соответствии с действующим законодательством;

• государственный социальный заказ - комплекс мер (социально зна­чимые услуги и социально значимые мероприятия, включая мероприятия бюджетных целевых программ) по удовлетворению социальных потребно­стей населения путем заключения социальных контрактов за счет средств соответствующего бюджета;

• социальный контракт - договор, заключенный заказчиком с исполни­телем в целях выполнения социального заказа за счет средств, предусмот­ренных в расходах соответствующего бюджета.

В отличие от госконтрактов на поставку продукции для государствен­ных нужд договоры, заключаемые в рамках государственного социального заказа (соцконтракты), имеют свою специфику. Если в госконтракте заказ­чик и потребитель продукции совпадают в одном лице, то в социальном контракте заказчик социального заказа (государство и органы местного самоуправления) не является потребителем социально значимых услуг, по­требителями услуг являются граждане.

Совершенствование практики бюджетирования следует рассматривать как важный инструмент повышения эффективности государственных рас­ходов, меняющий в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления государственными финансами.

Финансовая система - один из основных механизмов обеспечения ба­зовых экономических интересов страны (прежде всего, развития инвести­ционного процесса). Поэтому, государственная политика в области разви­тия бюджетной, банковской системы и финансовых рынков в России в комплексе, должна быть построена на эффективном сочетании рыночного регулирования с организующим воздействием государства на динамику рыночных процессов.

Регулирование финансов хозяйствующих субъектов на региональном уровне следует рассматривать как:

- подсистему государственного управления, интегрированную с бюджетно-налоговой, функциональное назначение которого состоит в разработке и реализации таких действий, которые увязывают перспективные цели социально-экономического развития с мерами экономического регулирования, закрепленными в прогнозе и бюджете;

- процесс разработки и реализации прогнозов, программ и бюджета, носящих рекомендательный характер и обеспечивающих управляемость экономических процессов посредством координации действий хозяйст­вующих субъектов и государства и ориентирование хозяйствующих субъ­ектов на достижение целей социально-экономического развития.

В условиях развития рыночных отношений резко возрастает роль и значение финансовых и денежно-кредитных рычагов. Эффективная бан­ковская система должна стать важнейшей опорой государства при осуще­ствлении политики индикативного воздействия на финансы хозяйствую­щих субъектов. Поэтому необходимо найти подход, в соответствии с которым в настоящее время наиболее целесообразным на региональном уровне яв­ляется формирование системы индикативного планирования и реализации индикативных планов, необходимым условием реализации которых яви­лось бы финансирование и кредитование мероприятий, предусмотренных индикативным планом через систему региональных банков. В рамках ин­дикативного плана должны быть определены основные направления инвестиционной активности, указаны источники и объемы привлекаемых ре­сурсов, даны ориентиры развития на среднесрочную и долгосрочную пер­спективу. Учитывая относительную ограниченность влияния регионально­го государственного сектора на экономику субъекта Федерации, приори­тетным способом развития в этой ситуации представляется воздействие на экономику с помощью использования потенциала Центрального банка РФ, и имеющих валютные резервы в России региональных банков, в капитале которых принимают участие субъекты Федерации.

На основании всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что необходимым условием повышения эффективности функционирова­ния финансовой системы субъектов Российской Федерации является пере­ход к качественно новой ступени интеграции инструментов государственного регулиро­вания и поддержки предпринимательства на основе единой средне- и дол­госрочной стратегии программного развития, в центре которого находится совершенствующийся механизм модели БОР.