Региональный уровень

В материалах предыдущих Государственных докладов о положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в России констатировалось, что эффективность деятельности органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации и местного самоуправления оказалась выше, чем федерального органа. Более того, активная позиция региональных и местных органов по делам молодежи обеспечивает известную стабильность осуществления государственной молодежной политики в стране, каждый раз влияет на позицию Правительства Российской Федерации по восстановлению Госкоммолодежи России после его очередной ликвидации.

Дальнейшее развитие взаимодействия Госкоммолодежи России и органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, выработка его принципов и механизмов играет важную роль в развитии государственной молодежной политики и усилении воздействия на процессы, происходящие в молодежной среде.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в 1998–1999 гг. продолжали работу по формированию нормативно-правовой базы для реализации государственной молодежной политики. Эта деятельность включала в себя подготовку и принятие законов субъектов Российской Федерации, других нормативных правовых актов, программ по работе с молодежью. В ряде субъектов Российской Федерации принятые ранее законы о молодежи и государственной молодежной политике в связи с накоплением опыта работы с молодежью и реализацией государственной молодежной политики рассматривались повторно, их положения уточнялись.

Необходимость формирования современной законодательной базы в области государственной молодежной политики определяется сохранением, а нередко и нарастанием целого ряда социальных проблем молодежи, что негативно отражалось на социально-экономическом положении и культурно-духовном облике молодого поколения, его социальных ожиданиях и перспективах.

Правовое регулирование, связанное с проблемами молодежи, до активизации нормативно-правовой деятельности органов по делам молодежи в 1996–1999 гг. характеризовалось принятием сугубо ведомственных документов, направленных на решение проблем тех или иных наиболее незащищенных категорий молодежи (инвалиды, дети, оставшиеся без попечения родителей, семьи с низкими доходами и т. д.). В количественном отношении документы, отстаивающие и реализующие принципы прямых мер социальной защиты, как правило, в виде определения единовременных пособий и компенсаций преобладали. Участие самой молодежи и ее общественных объединений в решении проблем собственного социального становления оставалось незначительным.

Принятие в более чем 50 регионах законов о государственной молодежной политике, о молодежи, о государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений существенно изменило подход субъектов Российской Федерации к практическому решению проблем молодежи. В своем большинстве эти законы исходят из общих для России принципов государственной молодежной политики (они были сформулированы в Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации — документе, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 3.06.93 г. № 5090-I). На их основе общие положения государственной молодежной политики приобретают региональную специфику, преобразуются в систему правомерной деятельности региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления. Законы направлены на закрепление экономического и организационного механизмов разработки и реализации государственной молодежной политики в регионе. Они, как правило, устанавливают:

— функции исполнительной власти в этой сфере и ответственность за их осуществление;

— программный подход к экономическому и организационному обеспечению государственной молодежной политики;

— опору на негосударственные организации и структуры, в первую очередь молодежные, в исполнении мероприятий в области государственной молодежной политики, их государственную поддержку;

— применение кредитных отношений с молодежью и ее объединениями.

Исходя из признания существенной роли самой молодежи, ее объединений в формировании и реализации государственной молодежной политики, региональные законы предусматривают две группы субъектов регулируемых правоотношений. Первую группу составляют органы государственной власти, органы местного самоуправления (при определенных условиях) и их должностные лица. Вторую группу субъектов составляют молодые граждане и их объединения. Выделение этой группы принципиально важно, поскольку молодежь имеет минимальные возможности для воздействия на общественную жизнь даже в тех вопросах, которые непосредственно затрагивают ее законные интересы.

В настоящее время фактически каждый субъект Российской Федерации имеет нормативно-правовой документ различного уровня, который определяет содержание работы с молодежью и по осуществлению мероприятий государственной молодежной политики. Так, нормативно-правовая база Республики Башкортостан по вопросам молодежи и государственной молодежной политики насчитывает около 80 законов и других нормативных правовых актов, включая законы "О государственной молодежной политике в Республике Башкортостан", "О государственной поддержке деятельности детских, подростковых, молодежных клубов и центров". В Ханты-Мансийском автономном округе в соответствии с программой "Молодежь Ханты-Мансийского автономного округа" (1997 г.) был разработан и принят в 1998 г. закон "О государственной молодежной политике в ХМАО", ведется работа над проектами законов "О государственной поддержке молодой семьи", "О порядке предоставления ипотечных займов на жилищное строительство из средств бюджета и бюджетов муниципальных образований", "О труде и занятости молодежи в округе", "О минимальных социальных стандартах в области государственной молодежной политики".

Очевидный прогресс в нормативно-правовом обеспечении мер в области государственной молодежной политики, включающем принятие актов высшей юридической силы, каковыми являются законы, вселяет уверенность в возможность эффективного осуществления этого направления государственной деятельности в будущем, но пока далеко не везде ощущается реальное улучшение отношения к решению жизненных проблем молодежи.

Элементом нормативного обеспечения и управления реализацией государственной молодежной политики стали комплексные программы "Молодежь", принятые во многих субъектах Российской Федерации. Данные комплексные программы с успехом реализуются в Республике Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе, Ставропольском и Хабаровском краях, Тверской, Новгородской областях, г. Санкт-Петербурге и многих других.

В Ульяновской области программа "Молодежь" утверждена постановлением Законодательного собрания области (27.02.98 г. № 32/370). Программа включает такие направления: формирование условий гражданского становления, духовно-нравственного и патриотического воспитания; социальная поддержка и защита молодежи; физическое и духовное развитие молодежи, поддержка талантливой молодежи; поддержка деятельности детских и подростковых организаций.

В Читинской области действует программа "Молодежь Забайкалья 1998–2000 гг.", которая имеет разделы: создание системы информационного обеспечения молодежи; пути решения жилищной проблемы молодежи; поддержка молодой семьи; пути решения вопросов занятости и предпринимательской деятельности молодежи; поддержка талантливой молодежи; развитие художественного творчества детей и молодежи; развитие массового спорта среди детей и молодежи; формирование и развитие системы социальных служб для детей; формирование системы детского, молодежного и семейного отдыха; международное сотрудничество; государственная поддержка деятельности детских и молодежных объединений.

Из анализа этих и других действующих программ "Молодежь" следует, что по своей направленности и структуре они близки соответствующей программе федерального уровня, что является важным свидетельством координации действий в решении социальных проблем молодежи. Число подростков и молодых людей, охваченных этими программами, неуклонно растет. В то же время ресурсы, используемые для решения поставленных задач, нередко разобщены и тратятся с недостаточной эффективностью.

Опыт реализации государственной молодежной политики в регионах показывает, что система среднесрочного программирования в целом оправдала себя. Для обеспечения необходимой коррекции и избежания излишней инерции программ необходим формализованный механизм ежегодного мониторинга положения молодежи, процессов в молодежной среде, состояния государственной молодежной политики и ее институтов. Требуется более эффективная и комплексная кадровая политика, подключение подготовленных работников к выполнению вновь разрабатываемых проектов, формирование соответствующих банков данных, учебно-методическое сопровождение профильных программ.

В связи с недостаточностью материально-технических и финансово-экономических средств необходимо проводить политику разделения по механизмам в отношении разных источников (бюджеты органов по делам молодежи; бюджеты отраслевых ведомств, бюджеты комплексных программ, бюджетные фонды, внебюджетные фонды, бюджеты разных уровней, межмуниципальные целевые финансовые пулы и т. д.), принципов финансирования (конкурсный; целевой), объектов финансирования (обеспече­ние программ и мероприятий; обеспечение функционирования отраслевых институтов государственной молодежной политики); необходима и прямая финансовая поддержка молодежи (кредиты, дотации, гранты и т. д.).

Необходимо разграничение по организационно-правовым подходам к реализации государственной молодежной политики как межотраслевой сферы, с одной стороны, и как самостоятельной отрасли, имеющей свои институты, организационно-финансовые механизмы, систему соподчиненности, собственные кадровое, информационное, научно-методическое обеспечение, стандарты деятельности.

Особое значение имеет формирование системы минимальных социальных стандартов жизнеобеспечения молодежи в рамках государственной молодежной политики и на их основе — социальных норм и нормативов, в том числе объемных и сетевых (норм и нормативов обеспечения учреждениями и другими институтами) стандартов деятельности и нормативов финансовых затрат.

Важным элементом управления в сфере государственной молодежной политики становятся ежегодные доклады о положении молодежи. Эта практика отработана на федеральном уровне, она получила применение и в регионах страны. Государственные доклады о положении молодежи обнародованы в республиках Татарстан, Башкортостан, Удмуртия, в Красноярском и Алтайском краях, во многих других субъектах Российской Федерации.

Доклады являются инструментом анализа положения молодежи и эффективности государственной молодежной политики. На их основе формируются выводы и заключения, предложения и рекомендации, которые становятся основой для принятия управленческих решений.

В реализации государственной молодежной политики на региональном уровне важное место принадлежит органам по делам молодежи. Сохраняется разнообразие в подходах к определению структуры органов по работе с молодежью, содержания их полномочий, внутреннего строения.

В ноябре 1999 г. в субъектах Российской Федерации функционировало 88 органов по делам молодежи и молодежной политике (20 — в республиках, 6 — в краях, 50 — в областях, 10 — в округах, 2 – в городах федерального подчинения); работа 20 органов направлена на совмещение задач молодежной политики с задачами государственной деятельности в области спорта, физической культуры и туризма; в органах 6 субъектов Российской Федерации совмещены вопросы молодежной политики и образования; 8 органов основаны по принципу работы с категориями населения: женщины, молодежь, семья; 1 орган объединяет вопросы молодежной политики с решением проблем связей с общественностью, национальных отношений и подготовки кадров.

Таким образом, две трети органов по делам молодежи занимаются сугубо вопросами государственной молодежной политики. Это является важным обстоятельством, формирующим целостность сферы молодежной политики по институциональному признаку. Каждый пятый орган объединяет вопросы реализации молодежной политики с решением таких важных проблем для становления жизнеспособной молодежи, как спорт, физическая культура и туризм. Дискуссия о построении и функциях органов фактически не прекращается и при очередной реорганизации федерального органа вспыхивает с новой силой. Она, как правило, связана с нехваткой бюджетных средств для финансирования работы государственных органов, подчас и с влиянием субъективных факторов (взаимоотношения в управленческом аппарате).

Разнообразие применяемых моделей организационных структур имеет позитивное значение (учитывается местный опыта, ресурсы и возможности). Однако проблемой остается достижение единства подходов к молодому поколению в деятельности государственных органов всех уровней по реализации государственной молодежной политики. Субъекты Российской Федерации высказываются за то, чтобы были выработаны основы взаимодействия органов исполнительной власти в данной сфере, расширена и усилена координация действий на федеральном и региональном уровнях.

Опыт органов по делам молодежи субъектов Российской Федерации по реализации государственной молодежной политики показывает, что у них имеются специфические функции в работе с молодежью, которые не перекрываются деятельностью других органов государственной власти. С рядом категорий юношей и девушек работают преимущественно органы по делам молодежи. Поэтому целесообразно продолжить линию на формирование органов по делам молодежи, не совмещающих свои специфические функции с другими функциями государственной деятельности.

Все активнее идет процесс формирования различных совещательных и координационных структур в области государственной молодежной политики на межрегиональном уровне. На межрегиональных совещаниях по экономическому взаимодействию руководителей субъектов Российской Федерации, прошедших в 1998 г. в Липецке, Новосибирске, Ярославле, рассматривались вопросы реализации государственной молодежной политики, руководители субъектов Российской Федерации познакомились с опытом работы социальных служб для молодежи. В 1998-1999 гг. созданы Координационные советы по молодежной политике Ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации "Центральная Россия", "Черноземье", "Большая Волга", "Сибирское соглашение".

На отношение руководителей субъектов Российской Федерации к работе органов по делам молодежи позитивно влияет создание в структуре Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Временной комиссии по вопросам государственной молодежной политики. Реализация его информационно-аналитических и консультативно-методических задач уже позволила привлечь внимание руководителей субъектов Российской Федерации к решению проблем молодежи. Учитывая это, представляется целесообразным проводить в Совете Федерации слушания по проблемам в сфере государственной молодежной политики.

В регионах усиливается внимание к межведомственной координации действий в области государственной молодежной политики. Так, в Москве в 1999 г. создан Совет по делам молодежи, который возглавляет вице-мэр. Совет координирует деятельность структур Правительства Москвы и молодежных общественных объединений на основах партнерства государства с молодежью. Указом Главы Республики Коми в целях обеспечения координации деятельности различных государственных структур и ведомств создан межведомственный координационный совет при Главе Республики Коми. Председателем Совета является Глава Республики.

Подобные советы и комиссии действуют и в других субъектах Российской Федерации. Их деятельность позволяет более основательно проводить координацию действий на межведомственной основе. Опыт свидетельствует об эффективности функционирования советов по работе с молодежью при главах субъектов Российской Федерации.