Глава 12. Государство на рынке ценных бумаг.

1. Понятие и общая характеристика государственного долга

Основную массу денежных ресурсов, предназначенных для финансирования общегосударственных нужд, государство получает в виде налогов и обязательных платежей. Вместе с тем нередко возникает ситуация, когда для решения различных хозяйственных задач государство вынуждено прибегать к заимствованиям на финансовом рынке. Как правило, такие заимствования осуществляются в форме выпуска (эмиссий) государственных ценных бумаг.

Выпуск в обращение государственных ценных бумаг может использоваться для решения следующих основных задач:

1) Финансирование дефицита государственного бюджета на неинфляционной основе, т.е. без дополнительного выпуска денег в обращение.

Потребность в финансировании дефицита бюджета возникает в следующих случаях: когда расходы бюджета на определенную календарную дату превышают имеющиеся в распоряжении денежные средства на эту же дату (эту ситуацию принято называть «кассовый дефицит» или «кассовый разрыв»); когда поступления бюджетных доходов за определенный период времени (месяц, квартал и т.д.) оказываются меньше, чем средства, необходимые в этом же периоде для финансирования расходов бюджета (сезонный дефицит); когда по итогам года доходы бюджета меньше его расходов, и эта разница не покрывается за счет бюджетных поступлений в будущем году (годовой дефицит).

К основным причинам возникновения бюджетного дефицита можно отнести:

• рост государственных расходов, в том числе связанный с необходимостью структурных и институциональных преобразований в экономике и с увеличением масштабов государственных инвестиций;

• непредвиденные государственные расходы, обусловленные чрезвычайными обстоятельствами (стихийные бедствия, войны и др.);

• кризисные явления в экономике;

• неэффективное функционирование национальной финансовой системы и др.

На практике существует три основных способа покрытия дефицита бюджета:

Эмиссионный или инфляционный способ покрытия бюджетного дефицита заключается в том, что в обращение выпускаются дополнительные объемы необеспеченной денежной массы. Стоит заметить, что на относительно коротком временном отрезке данный способ может способствовать экономическому росту и стимулировать покупательский спрос, однако в более долгосрочной перспективе он неизбежно приводит к росту инфляции и ухудшению большинства ключевых макроэкономических показателей.

Повышение уровня налогообложения хозяйствующих субъектов и населения. Данный способ тоже нельзя признать идеальным, т.к. он, как правило приводит к спаду деловой активности и сокрытию доходов.

Безэмиссионный или безинфляционный способ¹ предусматривает покрытие дефицита бюджета за счет государственных заимствований. В современных условиях в большинстве развитых и развивающихся экономик именно этот способ чаще всего используется для решения проблемы бюджетного дефицита.

2) Регулирование экономической активности и параметров финансового рынка (объем наличной денежной массы в обращении; ценовое регулирование и меры по сдерживанию инфляции; регулирование платежного баланса; влияние на государственную инвестиционную политику и др.);

3) Финансирование целевых государственных инвестиционных проектов и программ в области промышленного и жилищного строительства; стимулирования промышленного роста; развития транспортной и иной инфраструктуры; социального обеспечения и др.

4) Стимулирование развития национальных финансовых институтов и др.

Главной формой государственных заимствований выступает государственный кредит, который, в свою очередь, приводит к образованию государственного долга.

Следует отметить, что выпуск государственных долговых обязательств является обычной практикой для правительств не только бедных, но и промышленно развитых стран. Например, США и Япония имеют самый большой в мире государственный долг, оставаясь при этом двумя крупнейшими экономиками в мире и лидерами в списке самых богатых стран.

Заимствование средств на финансовом рынке бюджетами различных уровней приводит к образованию соответственно государственного и муниципального долга. По своему экономическому смыслу государственный и муниципальный долг представляет собой накопленную задолженность Российской Федерации и ее субъектов, а также муниципальных образований, которая подлежит погашению в форме основного долга и начисленных на него процентов.

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации государственный долг Российской Федерации представляет собой долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным РФ. Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну.

Согласно Бюджетному кодексу РФ долговые обязательства РФ (государственный долг) могут существовать в следующих формах:

• кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ, как заемщика, с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями (МФО);

• государственных займов, осуществленных путем выпуска ценных бумаг от имени РФ;

• договоров и соглашений о получении РФ бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

• договоров о предоставлении государственных гарантий со стороны РФ;

• соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ.

Государственный долг может быть внутренним и внешним. Внешний долг представляет собой займы и кредиты, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств и МФО, выраженные в иностранной валюте. Соответственно, внутренний долг это то же самое, но выраженное в российской валюте (рублях).

Долговые обязательства РФ по срокам подразделяются на:

• краткосрочные (до одного года);

• среднесрочные (от 1 года до 5 лет);

• долгосрочные (от 5 до 30 лет).

Изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается.

Предельные объемы государственного внешнего и внутреннего долга на очередной финансовый год утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете с разбивкой долга по формам обеспечения обязательств. Верхний предел долга субъекта РФ или муниципального долга (с указанием предельного объема обязательств по государственным и муниципальным гарантиям) устанавливается законом субъекта РФ о бюджете, либо правовым актом органа местного самоуправления.

Управление государственным и муниципальным долгом РФ осуществляется:

• государственным долгом РФ – Правительством РФ;

• государственным долгом субъекта РФ – органом исполнительной власти субъекта РФ;

• муниципальным долгом – уполномоченным органом местного самоуправления.

На практике существует несколько методов управления государственным долгом:

1) Рефинансирование государственного долга, т.е. погашение основной задолженности и процентов за счет средств, полученных от размещения новых займов.

2) Новации, которые представляют собой соглашения между заемщиком и кредиторами по замене обязательств по одному займу другими обязательствами.

3) Унификация – решение государства об объединении нескольких ранее выпущенных займов. При этом ценные бумаги, которыми был оформлен первоначальный заем (облигации, сертификаты и т.д.) подлежат обмену на аналогичные бумаги нового займа.

4) Конверсия – одностороннее изменение государством доходности ранее сделанных заимствований.

5) Консолидация – изменение условий обращения займов в части срока их погашения, т.е. решение государства о переносе выплат по займам на более поздний срок.

6) Отсрочка погашения займов представляет собой консолидацию при одновременном отказе государства от выплаты дохода по займам.

7) Аннулирование долга – отказ государства от всех обязательств по ранее выпущенным займам.

8) Реструктуризация – прекращение долговых обязательств, составляющих государственный или муниципальный долг, с заменой указанных обязательств иными долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия их обслуживания и погашения.

Одним из наиболее надежных способов обеспечения возврата заемных средств является государственная или муниципальная гарантия. Согласно Бюджетному кодексу РФ государственная или муниципальная гарантия - это способ обеспечения гражданско-правовых обязательств, в силу которого соответственно РФ, субъект РФ или муниципалитет-гарант дает письменное обязательство отвечать за исполнение лицом, которому дается такая гарантия, обязательств перед третьими лицами (полностью или частично).

Основными целями предоставления государственных гарантий являются стимулирование инвестиционной активности и привлечение средств инвесторов для развития российской экономики по ключевым направлениям.

В государственной или муниципальной гарантии должны быть указаны: сведения о гаранте, включающие его наименование и наименование органа, выдавшего гарантию от имени указанного гаранта; определение объема обязательств по гарантии. Срок гарантии определяется сроком исполнения обязательств, по которым предоставлена гарантия. Гарантии предоставляются только в письменной форме. Несоблюдение письменной формы гарантии влечет ее недействительность (ничтожность). Гарант по государственной или муниципальной гарантии несет субсидиарную ответственность дополнительно к ответственности должника по гарантированному им обязательству.

Гарантии предоставляются:

• по государственному долгу РФ – Правительством РФ;

• по государственному долгу субъекта РФ - органом исполнительной власти субъекта РФ;

• по муниципальному долгу – уполномоченным органом местного самоуправления.

В случае предоставления государственной гарантии РФ Министерство финансов РФ либо иной уполномоченный Правительством РФ исполнительный орган обязаны провести проверку финансового состояния получателя гарантии.

Критерием отбора инвестиционных проектов для предоставления государственных гарантий является величина дохода, который получит государство в результате реализации этого проекта. Принятые к рассмотрению проекты ранжируются в соответствии с показателем бюджетной эффективности, который определяется как отношение суммы дисконтированной величины налоговых поступлений и обязательных платежей к размеру государственной гарантии.

Общая сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в рублях включается в состав государственного внутреннего долга РФ как вид долгового обязательства. Аналогичным образом сумма предоставленных государственных гарантий РФ для обеспечения обязательств в иностранной валюте включается в состав государственного внешнего долга РФ.

В настоящее время обслуживание государственного внутреннего долга РФ производится Банком России и его учреждениями посредством:

• размещения долговых обязательств РФ;

• погашения долговых обязательств РФ;

• выплаты доходов по долговым обязательствам РФ.

В настоящее время в России действует Единая система учета и регистрации государственных заимствований РФ, государственных заимствований субъектов Федерации и муниципальных заимствований. Субъекты Федерации и муниципальные образования регистрируют свои заимствования в Министерстве финансов РФ. Кроме того, Минфин России ведет учет государственного внутреннего и внешнего долга РФ в Государственной долговой книге РФ. При этом в состав единой Государственной долговой книги входят государственные книги внутреннего и внешнего долга.

В Государственную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств РФ (включая обязательства по государственным гарантиям); о дате возникновения обязательств; форме обеспечения обязательств; об исполнении указанных обязательств, а также другая информация. Состав, порядок и сроки предоставления информации устанавливаются Правительством РФ.