Глава 3 1

Глава 3 Пути совершенствования и проблемы государственных внебюджетных фондов

3.1 Проблемы государственных внебюджетных фондов

Проблемы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

Система пенсионного обеспечения в России находится в состоянии реформирования с 1992 г. В ходе разработки ее идеологии и практической реализации были использованы рекомендации МВФ, Всемирного банка, направленные на разгосударствление и либерализацию ее экономического механизма. Ожидание качественных перемен в пенсионной системе растянулось почти на 20 лет.

Отказ от многих социальных гарантий потребовал коренного пересмотра всей системы социального обеспечения, перевода ее на страховые принципы, когда финансовые средства формируются за счет страховых взносов, уплачиваемых страхователями.

Вместе с тем, несмотря на все реформы, состояние пенсионной системы неудовлетворительное.

Коэффициент замещения к 2009 г. снизился до 28%, и только за счет субъективного увеличения государственного финансирования его удалось увеличить до 35,4%.

В связи с этим представляются достаточно актуальными исследования путей повышения эффективности методов и механизмов реформирования системы социальных платежей, в первую очередь пенсионных взносов, и разработка предложений по решению проблем пенсионного обеспечения в России.

В последние годы Правительство РФ пошло на беспрецедентное повышение расходов на пенсионную систему, несмотря на экономический кризис и его последствия. Общие расходы на финансирование пенсионной системы возросли в 2010 г. до 8,9% ВВП по сравнению с 5,8% в докризисный период, причем прямые трансферты составили 5,2% ВВП с 1,5% ВВП в докризисный период (2007 г.)

В результате реализации комплекса мероприятий средний размер пенсии в реальном исчислении увеличился на 34% и составил в 2010 г. 7476 руб. (по сравнению с 27,9% в 2009 г.). Средняя пенсия составляла 166,8% от прожиточного минимума. Размер минимальной пенсии впервые превысил прожиточный минимум пенсионера. Средний коэффициент замещения составил в 2010 г. 35,4% по сравнению с 27,9% в 2009г.

Вместе с тем уже реализованные в 2010 г. меры и увеличение тарифов социальных взносов не решают долгосрочных проблем системы пенсионного обеспечения, в первую очередь, долгосрочной финансовой устойчивости и сбалансированности бюджета ПФР. Кроме того, осталась нерешенной проблема преобразования института досрочно назначенных пенсий в самостоятельные профессиональные программы.

Замена ЕСН социальными взносами, администрирование которых было передано в Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ, отмена регрессии привели не к увеличению поступлений, как предполагалось, а к потерям свыше 500 млрд. руб. вследствие увеличения теневых выплат и ухудшения администрирования.

Важнейший фактор этих потерь – рост теневых выплат, который, и по оценке Минздравсоцразвития, составил в 2010 г. до 50% фонда оплаты труда (в 2009 г. – 41%). Это повлекло за собой потери только по социальным платежам в объеме 300 млрд. руб. Остальные потери (от 200 до 300 млрд. руб.) вызваны передачей администрирования социальных платежей в Пенсионный фонд РФ и Фонд социального страхования РФ и связанными с этим организационными проблемами.

Проблемы медицинского страхования.

Назначение страховщиком Федерального фонда ОМС авторы закона № 326-ФЗ пояснили требованием ст. 6 Федерального Закона «Об основах обязательного социального страхования» от 16.07.1999 №165-ФЗ, согласно которому страховщик – это некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев. При этом возможность изменения организационно-правовой формы медицинских страховщиков в некоммерческие организации даже не рассматривалась. Однако соблюдение одной нормы Закона № 165-ФЗ не помешало нарушить другую его норму – положение ст. 6: «субъекты обязательного социального страхования – участники отношений по обязательному социальному страхованию. Субъектами обязательного социального страхования являются страхователи (работодатели), страховщики, застрахованные лица, а также иные органы, организации и граждане, определяемые в соответствии с федерльными законами о конкретных видах обязательного социального страхования». Однако согласно ст. 9 Закона № 326-ФЗ страховые медицинские организации определены как участники ОМС. В результате страховые медицинские организации из активных субъектов страхования превратились в его пассивных и бесправных участников, лишенных даже права формировать страховые резервы. Федеральная служба страхового надзора сочла это существенным противоречием закону РФ об организации страхового дела, препятствующим лицензированию страховых медицинских организаций. Другим существенным недостатком Закона № 326-ФЗ является отсутствие прямой административной ответственности фондов ОМС и органов исполнительной власти за недофинансирование ОМС.

Объем, содержание и стоимость базовой программы ОМС определяется Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи. В Программе на 2011 г.( утверждена постановлением Правительства РФ от 04.10.2010 №782) определены виды (практически все известные заболевания с некоторыми ограничениями по протезированию региональных программах) и условия оказания медицинской помощи, нормативы объема медицинской помощи и нормативы финансовых затрат на единицу объема медицинской помощи (таблица 1), подушевые нормативы финансового обеспечения, порядок формирования и структура тарифов на медицинскую помощь, предоставляемую гражданам российской Федерации на ее территории бесплатно.

Таблица 1.

Нормативы объема медицинской помощи и нормативы финансовых затрат по Программе государственных гарантий на 2011 год

Вид медицинской помощи	Нормативы по Программе государственных гарантий			Нормативы по базовой программе ОМС
	норматив	стоимость единицы, руб.	норматив		стоимость единицы, руб.
Скорая помощь, включая санитарную авиацию	0,318 вызовов	1710,1	Не входит в ОМС		-
Амбулаторная, в том числе неотложная, медицинская помощь	9,7 посещений	218,1	8,962 посещений		169,5
Амбулаторная медицинская помощь, предоставляемая в условиях дневных стационаров	0,59 пациенто-дня	478,0	0,49 пациенто-дня		470,5
Стационарная медицинская помощь	2,78 койко-дня	1380,6	1,894 койко-дня		1167,0

Средний подушевой норматив расходов на одного гражданина Российской Федерации на 2011 г. установлен в размере 7633,4 руб., в том числе по базовой программе ОМС - 4102,9 руб. Тарифы медицинской помощи по ОМС в 2011 г. включают расходы на зарплату и начисления (взносы), приобретение медикаментов и перевязочных средств, продуктов питания, мягкого инвентаря, медицинского инструментария, реактивов и химикатов, стекла, химической посуды и прочих материальных запасов, расходы по оплате стоимости лабораторных и инструментальных исследований.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с данной Программой разрабатывают и утверждают территориальные программы государственных гарантий (включая территориальные программы ОМС), в которых нормативы объемов медицинской помощи корректируются с учетом особенностей возрастно-полового состава, уровня и структуры заболеваемости населения, климатогеографических условий и транспортной доступности медицинских организаций субъекта Российской Федерации.

Приведенные данные в таблице 1 позволяют оценить необходимые для исполнения программы ОМС средства ­­- с учетом прогнозируемой численности населения в 2011 г. 143,2 млн. человек потребуется 587,55 млрд. руб. При этом суммарные доходы фондов ОМС (без учета дополнительных взносов в размере 2% от средства на оплату труда, направляемых на модернизацию здравоохранения) прогнозируются в сумме 336 млрд. руб. Дополнительные средства должны быть выделены властями субъектов РФ на ОМС неработающего населения согласно ст. 23 Закона № 326-ФЗ.

Для оценки исполнимости этих прогнозов рассмотрим итоги 2010 г. (утверждена постановлением Правительства РФ от 02.10.2010 №811) величины подушевого норматива, равной 4059,6 руб. и численности населения РФ в 2010 г. 142,9 млн. человек, расходы на реализацию базовой программы ОМС в 2010 г. планировались в сумме 580,11 млрд. руб. Суммарный объем поступлений и выплат страховых медицинских организаций (СМО) по ОМС в 2010 г. составил 485,29 и 475,17 млрд. руб. соответственно. Таким образом, разница между расчетами по Программе государственных гарантий и фактическими расходами на ОМС, оплаченными через СМО, в 2010 г. составляет 94,82 млрд. руб. (более 16%), что даже с учетом оплаты части счетов медицинских организаций напрямую из территориальных фондов ОМС , межтерриториальных расчетов между фондами ОМС и снижения уровня заболеваемости превышает допустимые статистические погрешности. Такое большое расхождение можно объяснить лишь весьма низким (менее 90%) уровнем охвата населения ОМС либо занижением в территориальных программах ОМС обязательств по медицинской помощи застрахованным и меньшим их финансированием по сравнению с базовой программой ОМС. Следовательно, имеется серьезная проблема актуарных расчетов ОМС.

Средства ОМС являются не единственным источником финансирования здравоохранения. По данным Федерального фонда ОМС, в 2010 г. расходы на здравоохранение бюджетов всех уровней составили 1,5 трлн. руб. (государственные средства), и дополнительно медицинскими организациями оказано платных медицинских услуг на 240 млрд. руб. и услуг по ДМС - 80 млрд. руб., в том числе от розничных продаж - 5,5 млрд. руб. В перспективе, по мере включения, согласно Закону №326-ФЗ в ОМС части расходов медицинских организаций, финансируемых сейчас напрямую из бюджетов, доля ОМС в государственных расходах на здравоохранение возрастет до 65-70%.

Альтернативой платным медицинским услугам в государственной медицине в отдаленной перспективе может стать частная медицина, однако сегодня даже в крупнейших российских городах она обеспечивает не более 5% населения и, как правило, только амбулаторно-поликлинической помощью, поэтому в связи с известным дефицитом высокотехнологической медицинской помощи и недостаточным качеством обычных медицинских услуг во многих муниципальных медицинских организациях платные медицинские услуги останутся востребованными еще достаточно долго.

Поскольку до настоящего времени ни одному государству не удавалось финансировать свое здравоохранение «по потребностям», можно ожидать постепенного сокращения фактической доступности бесплатного государственного здравоохранения и его замещения платными медицинскими услугами. В свою очередь, это вызовет новый рост цен на медицинскую помощь и снижение ее доступности.

Проблемы социального страхования.

Социальное страхование распространяется на активное, занятое население и финансируется за его счет, а также за счет работодателей. Переход к рыночной экономике существенно меняет социально-экономическую среду. В общественное сознание возвращается понятие «социальный риск» — вероятность материальной необеспеченности трудящихся вследствие потери возможности участвовать в экономическом процессе. В связи с этим в сфере страхования возникает ряд проблем.

Одной из первых проблем можно назвать — сохранение не страховых принципов: существуют выплаты не страхового характера; отсутствует зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров отчислений. Так, например, за счет Фонда социального страхования (далее – ФСС) осуществляется финансирование таких не страховых расходов, как: пособий по возмещению стоимости гарантированного перечня услуг и социальных пособий на погребение; оплаты путевок на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей; программ по оздоровлению детей; частичного содержания детско-юношеских спортивных школ. Кроме того, в системе пенсионного страхования объем поступлений сумм страховых взносов на финансирование страховой части трудовой пенсии не обеспечивает в полной мере расходы Пенсионного фонда (далее – ПФ) на выплату указанной части трудовых пенсий.

Второй проблемой является несбалансированность государственных обязательств и объема имеющихся финансовых ресурсов. Сохранение в системе обязательного социального страхования (далее – ОСС) нестраховых выплат, с одной стороны, а также недостаточно высокий уровень администрирования доходов и расходов государственных внебюджетных фондов, с другой, постоянно воспроизводят проблему финансовой неустойчивости системы обязательного социального страхования. Для системы социального страхования, и особенно для системы обязательного медицинского страхования, характерна тенденция опережающего роста расходов над доходами.

Следующей проблемой можно назвать недостаточное обоснование уровня социальных выплат. По рискам, принимаемым на социальное страхование в связи со старостью, инвалидностью и потерей кормильца (а они составляют основную часть при определении ставки ЕСН), уровень социальных выплат в Российской Федерации ниже, чем это предусмотрено Конвенцией Международной организации труда (далее – МОТ) № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения» и стандартами Европейского союза (далее – ЕС). Так, если средний уровень замещения пенсией заработка в России составляет в среднем 30-33%, то по Конвенции МОТ этот показатель — 40%, а в ЕС — 50%. Вместе с тем уровень замещения доходов в результате временной потери нетрудоспособности в России может составлять 100%, тогда как в других европейских странах он не превышает 50%.

Еще одной проблемой является неблагоприятные демографические тенденции, которые связаны с сокращением доли населения в трудоспособном возрасте.

Реформирование системы ОСС должно осуществляться на основе соблюдения конституционных прав граждан Российской Федерации и четкого определения целей, задач и источников финансирования по различным видам социального страхования, соблюдения страховых принципов и развития персонифицированного учета во всей системе ОСС, адекватности уровня социальной защиты размерам страховых платежей, устранения дублирования функций и создания условий для достижения финансовой устойчивости системы ОСС.

Кроме этого, необходимо предпринять шаги, направленные на повышение эффективности администрирования расходов, предназначенных для страхового возмещения социальных рисков. Для этих целей в среднесрочной перспективе следует создать единую информационную базу по всем видам ОСС, разработать систему присвоения гражданам единого социального номера и выдачи персональных карточек социального страхования.

Введение персонифицированного учета всех застрахованных граждан позволит избежать случаев получения страхового возмещения по одному и тому же основанию из разных источников, а также сделать систему социальной защиты более адресной.

В этом контексте можно рассмотреть возможность организационного объединения всех социальных внебюджетных фондов в один. При этом необходимо учесть административно-организационную самостоятельность территориальных фондов ОМС. Данное решение имеет свои преимущества и недостатки: с одной стороны, оно позволяет снизить уровень административных расходов, с другой — возникает проблема обеспечения финансовой устойчивости единого фонда и соблюдения интересов страхователей, осуществляющих взносы на различные цели.

Следует также иметь в виду, что решение об объединении внебюджетных фондов должно сопровождаться существенными изменениями в действующем законодательстве.

В настоящее время, скорее всего, невозможно разработать такую модель социального страхования, которая могла бы быть применима в будущем российском обществе. По всей видимости, сегодня можно говорить только о модели социального страхования переходного периода, четко указывая границы ее использования и возможности. Это не временная модель, а модель, которая должна соответствовать именно данному отрезку времени и решать свои специфические задачи. При этом ни зарубежный, ни отечественный опыт не может быть использован, по крайней мере в полной степени, поскольку каждая страна всегда находится в уникальной ситуации и поэтому строит свою собственную, в большей или меньшей степени отличную от других стран, систему социального страхования.

Вместе с тем страхование, прошедшее процесс перехода от государственной страховой монополии к возрождению страхового рынка, отстает от потребностей экономики.

3.2 Пути развития государственных внебюджетных фондов РФ.

Прогноз долгосрочного развития пенсионной системы России.

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до2020 года (далее-КДР-20) проекта Стратегии-2020 предлагает рассматривать сложившуюся пенсионную систему как один из главных вызовов долгосрочного развития социально-экономического развития страны. Основанием для таких выводов являются предельно негативные оценки как первых результатов страховой пенсионной реформы 2002г., так и устрашающие экономические перспективы ее завершения.

Представляется целесообразным рассмотреть современные проблемы пенсионной системы в комплексе макроэкономических и демографических проблем долгосрочного развития страны, поскольку любая пенсионная система является полной производной от демографии и макроэкономики, и что особенно важно – от исторически сложившихся социальных традиций пенсионного обеспечения. Предлагаемые экспертами меры по реформе пенсионной системы в большинство своем направлены на «латание дыр» в пенсионном бюджете, они не обеспечивают достижения основной двуединой цели – бездефицитности бюджета ПФР и социально приемлемого уровня жизни всех категорий пенсионеров в долгосрочной перспективе.

Пенсионная система функционирует в конкретных социально-политических и экономических условиях развития страны, влияние которых может быть как благоприятным, так и негативным.

Пенсионная реформа в России, осуществляющаяся для реализации страховых принципов, обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости бюджета ПФР, преодоления уравнительности и повышения уровня пенсий далеко от завершения, в связи с чем устройство пенсионной системы не оптимально и не в полной соответствует требованиям современного этапа развития экономики и демографической ситуации.

Актуарная оценка перспектив развития системы обязательного пенсионного страхования производится исходя из прогноза численности постоянного населения до 2030г. с учетом целевых ориентиров Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025г.

В соответствии с этим прогнозом к концу обозначенного периода предусматривается сокращение в 1,6 раза уровня смертности, прежде всего в трудоспособном возрасте, существенное снижение младенческой и материнской смертности, повышение суммарного коэффициента рождаемости в 1,5 раза за счет рождения в семьях второго ребенка и последующих детей.

В результате численность населения страны уже в 2025 г. должна составить 143,4 млн. человек.

Прогноз численности постоянного населения, применяемый для актуарного прогнозирования долгосрочного развития пенсионной системы, предусматривает увеличение ожидаемой продолжительности жизни при рождении к 2016 г. до 71 года (65,5 лет для мужчин 75,8 лет для женщин). К 2025г. ожидаемая продолжительность жизни при рождении возрастет еще на 4,8 года и составит 75,8 лет (71,5 лет для мужчин и 79,6 лет для женщин).

Продолжительность жизни для населения в возрасте выхода на пенсию (55 лет для женщин и 60 лет для мужчин) составит в 2016 г. 22 года, а к 2025 году прогнозируется на уровне 24,9 лет.

Анализ показывает, что при реализации рассмотренных выше демографических параметров удельный вес населения в трудоспособном возрасте, составляющий в настоящее время 60,6% от численности постоянного населения, продолжительность снижается. По нашим оценкам, он достигнет в 2025 г. 54% , а к 2030 г. – 53,7%, тогда как доля лиц старше трудоспособного возраста вырастет за этот же период с 24 по 27,5% в 2025г. и до 28,7% в 2030г.

Исходя из приведенных показателей, продолжит снижаться показатель «демографической нагрузки» пенсионной системы: если в настоящее время на 100 человек старше трудоспособного возраста приходится 243 человека в трудоспособном возрасте, то в 2030 г. число последних сократится до 187 человек.

Кроме того, развитие пенсионной системы не может рассматриваться в отрыве от демографической и экономической ситуации в стране. Для того, чтобы стать полноценно эффективной, пенсионная система должна взаимодействовать с экономикой на паритетных условиях. Любые процессы реформирования системы обязательного пенсионного страхования для достижения сбалансированности ее бюджета и повышения уровня жизни пенсионеров в конечном итоге сведутся либо к повышению тарифа страховых взносов, либо к сокращению численности пенсионеров. Оптимизация условий формирования пенсионных прав в данной ситуации принципиальной роли не играет, поскольку при недостатке финансовых ресурсов ее стабилизирующее влияние на пенсионный бюджет будет незначительным. Альтернативой может быть отказ от заявленной цели повышения уровня пенсий (что представляется невозможным по причине высокой социальной значимости этой проблемы).

К 2030 г. номинальный средний размер трудовой пенсии вырастет в 3,87 раза по сравнению с уровнем 2011 г., в реальном выражении темп роста составит 1,81 раза.

Значительного повышения соотношения уровня пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (ПМП) добиться не удастся. Если в 2012 г. его величина для среднего размера трудовой пенсии ожидается равной 169,8%, то в 2030 г. она составит всего лишь 185,2%. Для пенсии по старости это соотношение несколько лучше, однако целевые ориентиры КДР-2020 тоже не выполняются: в 2030 г. средняя пенсия по старости составит 195% ПМП. Максимально возможное соотношение пенсии с ПМП составит 299% (для высокооплачиваемых застрахованных лиц, чьи заработки превышают «потолок» базы обложения). В 2050 г., по актуарным оценкам, максимальный размер пенсии в 4 раза превысит величину ПМП.

Солидарный коэффициент замещения (к заработной плате в экономике) снизится для средней пенсии по старости с 37,7% в 2012 г. до 26,7% в 2030 г. Для новых назначений по данному виду пенсии коэффициент замещения также будет сокращаться, но чуть медленнее: с 32,8% (пенсии по старости по новым назначениям, в первую очередь, по причине меньшего стажа, ниже, чем пенсии всех пенсионеров) в 2012 г. до 27,2% в 2030 г.

Если в настоящее время средняя пенсия по инвалидности составляет 70% средней пенсии по старости, то в 2020 г. она увеличится до 86%, 2030 г. – до 95%, а в 2050 г. сравняется с последней. Причини а тому – условно-накопительная формула исчисления размеров пенсий, некорректно учитывающая ожидаемую продолжительность периода выплаты. Соотношение пенсий по инвалидности и по потере кормильца с ПМП будет существенно ниже, чем для пенсий по старости – в 2030 г. соответственно 186 и 165%.

В результате средний размер накопительной части в 2020 г. составит не более 0,6% среднего размера всей пенсии по старости (с учетом того, что назначение производится для старшего поколения, имеющего сокращенный период накопления). В 2030 г. ее доля возрастает до 5%, а коэффициент замещения к средней зарплате в экономике по данной части пенсии достигнет уже 1,21%. Таким образом, ежегодные на протяжении 28 лет отчисления 6% заработной платы среднестатистического застрахованного лица на накопление принесут среднестатистическому застрахованному лицу 1,5% заработной платы в виде пенсии.

Текущий дефицит бюджета ПФР по собственным страховым обязательствам составит 2014 г. 1,7 трлн. руб., или 2,4% ВВП. Это в перерасчет недостатка страхового тарифа 12,2% фонда заработной платы. В течении всего прогнозного периода доля дефицита бюджета ПФР в ВВП, и выраженная в процентных пунктах тарифа сохраняется на уровне 2014 г.

Таким образом, удерживать долю дефицита на нынешнем уровне удастся лишь за счет постепенного снижения коэффициента замещения невыполнения ориентиров по увеличению соотношения пенсии с ПМП. Страховая часть будет находиться в меньшем дефиците, чем фиксированный базовый размер - в первом случае дефицит составит 0,1% ВВП, во втором – 1,5%. В долгосрочной перспективе доля дефицита по страховой части возрастет до 1% ВВП, по базовой – снизится на 1 процентный пункт.

Направления совершенствования медицинского страхования .

Современной системе медицинского страхования в стране присущ ряд существенных недостатков. Некоторые из них предполагается исправить в процессе реализации нового закона об ОМС.

Базовой проблемой отечественного здравоохранения является недостаточный объем общественных ресурсов, выделяемых на его финансирование. Удельный вес общественных расходов на здравоохранение в ВВП в России в 1,5 – 2,5 раза ниже, чем в развитых зарубежных государствах.

Также невысокое качество медицинских услуг, оказываемых населению в рамках программ ОМС и государственных гарантий в рамках бесплатной медицинской помощи. Это и недостаточная оснащенность медицинских учреждений современным оборудованием, и невысокий уровень квалификации многих медицинских работников, и длительные сроки ожидания пациентами ряда видов медицинской помощи, и некомфортные условия пребывания и лечения в стационарах.

Разумеется, объем общественного финансирования здравоохранения во многом определяется объективными факторами, связанными с финансовыми возможностями государства, уровнем его экономического развития. Поэтому содержание Программы государственных гарантий по обеспечению населению бесплатной медицинской помощи должно определяться той суммой финансовых ресурсов, которые государство реально способно выделить на оплату медицинской помощи.