- •Глава 8 , Исторические ограничения
- •Формирование современной Англии
- •Пять наций под одной короной
- •Островитянство и вовлеченность
- •Полномочия премьер-министра
- •Премьер-министр
- •Консерваторы
- •Государственная служба
- •Политическая культура и легитимность
- •Как должна применяться политическая власть?
- •Легитимность системы
- •Злоупотребления властью
- •Вставка 8.4
- •Образование
- •Социальные различия и голосование на выборах 1997 г.
- •(Процент избирателей)
- •Средства массовой информации
- •Приобщение к политической деятельности
- •Члены правительства
- •Чиновники высшего звена
- •Селективность
- •Чего хотят лоббисты
- •Организация политических действий в гражданском обществе
- •Равноудаленность групп давления
- •Система партий и выборы
- •Многообразие выбора
- •Управление партийной организацией
- •Поворот к рынку
- •От доверия — к договору
- •Влияние как фактор случайности
- •В чем значение социальной политики?
- •Успехи политического курса и изменения в обществе
- •«Народные чаяния»
- •Оценки темпа перемен, происходящих в британском обществе (% ответивших)
Премьер-министр
Тони Блэр
Джон Мейджор
Год
1990
Премьер-министр может инициировать новый политический курс и побуждать правительственные ведомства к действию. Если выдвинутые министрами предложения кажутся ему политически спорными, он вправе потребовать более подробного анализа или вообще отклонить их. Когда премьер-министр задает неприятные вопросы или дает совет, никто из членов правительства не может проигнорировать это. Поскольку указания главы кабинета лимитированы отсутствием времени или персонала, Тони Блэр в стремлении усилить свое влияние уполномочил своих личных помощников отслеживать деятельность руководителей высшего звена.
Маргарет Тэтчер
Джеймс Каллаген Гарольд Вильсон
Эдвард Хит
Гарольд Вильсон Алек Дуглас-Хьюм Гарольд Макмиллан Энтони Идеи Уинстон Черчилль
Клемент Эттли Уинстон Черчилль
Лейбористы
Коалиция консерваторов, лейбористов и либералов
D
Консерваторы
1945
1957
1955
1951
1964
1963
1979
1976
1974
1970
Рис. 8.2. Премьер-министры и правительства с 1940 г.
311
Формально прерогативы премьер-министра всегда ос таются прежними, но каж дый глава кабинета по-свое му видит свою работу, тем более что и работают все они в различных политических условиях (рис. 8.2). Клемент Эттли, возглавлявший пра вительство лейбористов с 1945 по 1951 г., отличался крайней неуступчивостью во внутриправительственных дискуссиях. Престарелый Чер чилль, сменивший его на этом посту, основное внима ние уделял внешней полити ке, практически не вмеши ваясь во внутренние вопро сы. Таков же был стиль и его преемника, сэра Энтони Идена. Гарольд Макмиллан, 194
Формально британский премьер-министр обладает меньшей личной властью по сравнению с американским президентом: тот избирается напрямую на фиксированный четырехлетний срок, тогда как ; премьер-министр — своими коллегами и на неопределенный срок, | который не может превышать период («созыв») деятельности парла- !
312
мента. Очевидно, что премьер-министр чувствует себя менее уверенно. Президент является бесспорным руководителем федеральной исполнительной власти и вправе отправлять в отставку членов кабинета, мало тревожась о последствиях этого. Члены британского правительства — это потенциальные соперники премьер-министра. Однако как коллективная структура британское правительство более могущественно, нежели администрация президента. Во всеоружии власти, которой наделен кабинет министров, и поддержки, которую оказывает ему парламентское большинство, премьер-министр может быть уверен, что практически любой внесенный им законопроект будет принят и, став законом, введен в действие. Американский же конгресс отклоняет многие президентские законопроекты. Премьер-министр находится на самой вершине унитарного правительства, и его власть не ограничивают ни положения, закрепленные в конституции, ни суды. Президенту США, возглавляющему исполнительную ветвь федеральной власти, не подчиняются ни конгресс, ни правительства штатов, ни муниципальные структуры, не говоря уж о судебной власти.
В состав Кабинета входят министры, являющиеся членами палаты общин или палаты лордов и назначаемые премьер-министром. Таким образом, члены правительства возглавляют различные ведомства Уайтхолла, оставаясь при этом ведущими фигурами парламентского большинства. По меткому выражению Уолтера Бэйджхота, кабинет осуществляет «тесное единство, почти полное слияние исполнительной и законодательной властей» [21].
Ответственность членов кабинета требует, чтобы все министры и лица, занимающие второстепенное положение, публично поддерживали правительственные решения или хотя бы воздерживались от их публичной критики. Расставание с должностью столь болезненно в политическом смысле, что крайне редки случаи, когда министр подавал бы в отставку из-за несогласия по тому или иному вопросу. Премьер-министр старается сделать так, чтобы никто из его коллег по Кабинету, набрав «политический вес», не стал его потенциальным соперником.
Каждый министр отвечает за работу определенного правительственного ведомства, и его политическая репутация зависит от того, насколько он умеет защитить ведомственные интересы в Уайтхолле, в парламенте, в прессе, в так называемых группах давления (pressure groups)*. Каждый министр рассматривает общие направления политики «со своей колокольни», и почти все они склонны молчаливо со-
* Влиятельная группа, оказывающая воздействие на политический курс (как правило, путем закулисных маневров). — Прим, пер,
313
доверяет
проведение социальной политики. Он же
является и послом, представляющим
свое министерство во «внешнем» мире
— в Кабинете
и в парламенте, в дискуссиях с «группами
давления» и в СМИ,
Не следует забывать и о том, что члены
правительства, как правило, стремятся
к покорению новых политических вершин.
Типичный ми-
315
Поскольку бюджетных средств на всех не хватает, министры борются за первоочередное финансирование своих ведомств, между которыми неизбежно возникают конфликты. К примеру, министр здравоохранения настаивает на увеличении ассигнований, тогда как министерство финансов неизменно возражает против этого вне зависимости от того, какая партия стоит в этот момент у власти. Члены Кабинета предпочитают устранять эти противоречия в узком кругу (с участием тех министров, чьи ведомства будут сильнее всего затронуты готовящимся постановлением, и под председательством лица, пользующегося доверием премьер-министра) либо в неформальных переговорах с главой правительства или соответствующих министерств, так что на заседание Кабинета в полном составе выносится уже сбалансированная рекомендация [22].
Если кабинет министров — это краеугольный камень центрального правительства, то ведомства Уайтхолла составляют его каркас (вставка 8.3). Большая часть решений Кабинета готовится в стенах министерств, и каждое из этих решений реализуется конкретным министерством или группой министерств.
Правительственные ведомства сильно отличаются друг от друга. Так, например, численность сотрудников министерства внутренних дел приблизительно в десять раз превосходит штат министерства финансов. Однако сфера экономики так важна, что в последнем значительно больше чиновников высшего звена, а в МВД — рядовых сотрудников, что объясняется очень широким спектром его функциональных обязанностей, охватывающих работу полиции, пожарной охраны, тюремных учреждений, борьбу с незаконным оборотом наркотиков и жестоким обращением с животными, порнографией и межрасовыми конфликтами. Министерство финансов сосредоточено на выполнении одной огромной задачи — управлении экономикой. Многообразные обязанности министра внутренних дел делают его более уязвимым для публичной критики в тех случаях, когда, например, из тюрьмы совершает побег преступник, осужденный за убийство. Но работа лорда-канцлера казначейства (министра финансов) в политическом отношении важнее, поскольку экономическое положение страны влияет на исход выборов.
Министр един во многих лицах: он и политический деятель, который инициирует определенный курс, выбирая какой-то один из многих вариантов, разработанных в его ведомстве, или отклоняя все, он и «исполнительный директор» крупной бюрократической структуры, официально несущий ответственность не только за действия тысяч чиновников, но и (пусть не столь четко определенную) за исправное функционирование тех ведомств, которым Уайтхолл все чаще
314
нистр должен быть специалистом не в своей области, а в парламентской политике, готовым заниматься любым видом деятельдр^отн^позволяющей продолжить политическую карьеру.
Тони Блэр, заняв пост премьер-министра, намеревался освободить Кабинет от необходимости координировать политический курс, и вместо этого взять лично на себя ответственность за те вопросы, которые способны оказать влияние на его популярность, а также за те, которые могли быть решены при участии двух или более министерств. В этом случае глава правительства становился бы «лицом, принимающим решения», а не просто третейским судьей для своих коллег по Кабинету. В качестве главы правительства премьер-министр подводит итог дискуссии. По словам Клемента Эттли, «работа премьера заключается в том, чтобы, дав каждому высказаться, понять преобладающее настроение. И потом, когда все, заслуживающее внимания, произнесено, снова вернуться к своим обязанностям и сказать: "Итак, я считаю, что Кабинет решил то-то, то-то и то-то. У кого есть возражения?" Как правило, таковых не находится» [23].