3. Парламент

Согласно ч. 1 ст. 50 Конституции Парламент состоит из двух палат; Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе. В Конституции особо выделен принцип представительности этого органа. Мажилис представляет интересы народа Казахстана. Сенат представляет отдельные административно-терри­ториальные образования и выражает региональные интересы и мнения, а также мнение Президента как главы государства, что находит свое выражение в способах формирования этой палаты, описанных выше в п. 3 § 4 настоящей главы. Вместе с тем Сенат — государственный орган всей республики. Депутат каждой из палат Парламента приносит присягу народу Казах­стана.

Компетенция. Конституция в ч. 1 ст. 49 определяет Пар­ламент Республики Казахстан как высший представительный орган республики, осуществляющий законодательные функ­ции. По сравнению с парламентами демократических стран эта характеристика весьма узка, ибо сводит компетенцию Парла­мента только к законодательной деятельности. В действитель­ности же компетенция казахстанского Парламента, как свидетельствуют другие положения Конституции, не ограничивается законодательствованием.

В Конституции выделены четыре труппы вопросов, со­ставляющих компетенцию Парламента: компетенция Парла­мента, осуществляемая на совместном заседании палат (ст. 53); компетенция Парламента, реализуемая посредством раздель­ных заседаний палат путем последовательного рассмотрения вопросов вначале в Мажилисе, а затем в Сенате (ст. 54); воп­росы, составляющие исключительное ведение каждой из па­лат Парламента (ст. 55, 56); самостоятельная деятельность каж­дой из палат без участия другой палаты (ст. 57).

На совместном заседании палат Парламент:

1) по предложению Президента Республики Казахстан вно­сит изменения и дополнения в Конституцию; принимает кон­ституционные законы, вносит в них изменения и дополнения;

2) утверждает республиканский бюджет и отчеты Прави­тельства и Счетного комитета по контролю за исполнением рес­публиканского бюджета о его исполнении, вносит изменения и дополнения в бюджет;

3) проводит повторное обсуждение и голосование по за­конам или статьям закона, вызвавшим возражения Президента республики;

4) по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одно­го года;

5) дает согласие на назначение Президентом Премьер-ми­нистра Республики, председателя Национального банка респуб­лики;

6) заслушивает доклад Премьер-министра о программе Правительства и одобряет или отклоняет программу;

7) может выразить вотум недоверия Правительству;

8) решает вопросы войны и мира;

9) принимает по предложению Президента решение об ис­пользовании Вооруженных сил для выполнения международ­ных обязательств по поддержанию мира и безопасности;

10) проявляет инициативу назначения республиканского референдума;

11) заслушивает ежегодные послания Конституционного совета о состоянии конституционной законности в республике;

12) образует совместные комиссии палат, избирает и ос­вобождает от должности их председателей, заслушивает отче­ты о деятельности комиссий;

13) осуществляет иные полномочия, возложенные на Пар­ламент Конституцией.

Таким образом, первую группу полномочий, осуществля­емую посредством совместных заседаний палат Парламента, составляют наиболее важные вопросы государственной жиз­ни. Собравшись вместе, депутаты обеих палат могут более легко в процессе непосредственного общения друг с другом прийти к единому мнению по определенному вопросу. Вместе с тем именно наиболее важные проблемы, затрагивающие интере­сы всего общества, особенно по вопросам изменения и допол­нения Конституции, утверждения республиканского бюджета требуют консолидации всего общества, опосредованно пред­ставленного в палатах Парламента.

В раздельных заседаниях палат путем последовательного рассмотрения вопросов в нижней и верхней палатах Парла­мент:

1) принимает законы;

2) обсуждает республиканский бюджет и отчеты о его исполнении, изменения и дополнения в бюджет, устанавливает отменяет государственные налоги и сборы;

3) устанавливает порядок решения вопросов администравно-территориального устройства республики;

4) учреждает государственные награды, устанавливает почетные, воинские и иные звания, классные чины, дипломатические ранги, определяет государственные символы республики;

5) решает вопросы о государственных займах и оказании республикой экономической и иной помощи;

6) издает акты об амнистии граждан;

7) ратифицирует и денонсирует международные договоры республики.

Как видно из приведенного перечня данной группы пол­номочий Парламента, это вопросы, которые требуют само­стоятельного учета палатами различных мнений. Поскольку в каждой из палат представлены относительно однородные внут­ренние интересы, но различные по отношению к интересам другой палаты, то лучше, когда без прямого влияния извне и без оглядки на представителей другой палаты каждая опреде­лится в отношении конкретной проблемы.

Еще большей степени специализации и учета особых ин­тересов представителей каждой из палат требуют вопросы, составляющие самостоятельную компетенцию каждой из палат.

К исключительному ведению Сената относятся:

1) избрание и освобождение от должности по представле­нию Президента республики Председателя Верховного суда, председателей коллегий и судей Верховного суда, принятие их присяги;

2) дача согласия на назначение Президентом Генерально­го прокурора и председателя Комитета национальной безопас­ности;

3) лишение неприкосновенности Генерального прокурора, председателя и судей Верховного суда;

4) досрочное прекращение полномочий местных представи­тельных органов в соответствии с законодательством республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Высшего судеб­ного совета;

6) рассмотрение возбужденного Мажилисом вопроса об отрешении от должности Президента республики и вынесение его результатов на рассмотрение совместного заседания палат.

Нетрудно видеть, что значительную часть этих полномочий образуют кадровые полномочия, относящиеся к высшим долж­ностным лицам республики. Неудивительно, что решение этих вопросов доверено палате, которая должна состоять из лиц, более старших по возрасту и имеющих высшее образование.

К исключительному ведению Мажилиса относятся:

1) принятие к рассмотрению и рассмотрение проектов законов;

2) подготовка предложений по возражениям Президента республики в отношении законов, принятых Парламентом;

3) избрание и освобождение от должности по представле­нию Президента республики председателя, заместителя предсе­дателя, секретаря и членов Центральной избирательной ко­миссии республики;

4) объявление очередных выборов Президента республики;

5) делегирование двух депутатов в состав Квалификаци­онной коллегии юстиции;

6) выдвижение обвинения против Президента республики в совершении государственной измены.

Каждая из палат самостоятельно, без участия другой палаты:

1) назначает трех членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета;

2) делегирует половину членов комиссии, образуемой Пар­ламентом в случае стойкой неспособности Президента испол­нять обязанности вследствие болезни;

3) избирает половину членов совместных комиссий палат;

4) прекращает полномочия депутатов палат, а также по представлению Генерального прокурора решает вопрос о ли­шении депутатов палаты их неприкосновенности;

5) проводит по вопросам своей компетенции парламент­ские слушания;

6) вправе заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и обращаться к Президенту с предложением об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов;

7) формирует координационные и рабочие органы палаты;

8) принимает регламент своей деятельности и иные реше­ния по вопросам, связанным с организацией и внутренним распо­рядком палаты.

Подробно компетенция Парламента урегулирована Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу конституци­онного закона, "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов" от 16 октября 1995 г.

Компетенция Парламента Казахстана в законодательной сфере носит абсолютно ограниченный характер, так как ч. 3 г. 61 Конституции устанавливает закрытый перечень из 11 пред­метов, по которым Парламент вправе издавать законы. Прочие отношения подлежат регулированию подзаконными актами. Нетрудно видеть в этом регулировании недостаточную юридическую грамотность разработчиков казахстанской Конститу­ции. Взяв за образец ст. 34 Конституции Франции 1958 г., они нe уразумели, что понятие "подзаконные акты" не может служить синонимом употребленному французами выражению "регламентарная власть". Подзаконные акты должны основы­ваться только на законе и не могут выходить за его пределы, тогда как акты регламентарной власти не связаны законода­тельными границами.

Законодательная компетенция Парламента Казахстана вклю­чает следующие предметы, по которым Парламент может уста­навливать основополагающие принципы и нормы, касающиеся:

1) правосубъектности физических и юридических лиц, граж­данских прав и свобод, обязательств и ответственности физи­ческих и юридических лиц;

2) режима собственности и иных вещных прав;

3) основ организации и деятельности государственных орга­нов и органов местного самоуправления, государственной и во­енной службы;

4) налогообложения, установления сборов и других обяза­тельных платежей;

5) республиканского бюджета;

6) вопросов судоустройства и судопроизводства;

7) образования, здравоохранения и социального обеспечения;

8) приватизации предприятий и их имущества;

9) охраны окружающей среды;

10) административно-территориального устройства республики;

11) обеспечения обороны и безопасности государства.

Акты. Из анализа положений приведенных выше статей Конституции следует, что Парламент принимает три вида за­конов: изменения и дополнения в Конституцию, конституци­онные (по особо указанным в Конституции вопросам и по осо­бой процедуре) и обычные. Кроме того, Парламент и его пала­ты принимают постановления. Все эти акты, исходящие из Парламента, в ч. 1 ст. 62 Конституции именуются законода­тельными, и все они имеют обязательную силу на всей терри­тории республики.

Акты Парламента и его палат не должны противоречить Конституции, а постановления — также законам.

Организация палат. В соответствии со ст. 58 Кон­ституции для руководства работой каждая из палат Парла­мента из числа своих депутатов, свободно владеющих государ­ственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов палат избирает своего председате­ля. Кандидатура на должность председателя Сената выдвига­ется Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на дол­жность председателя Мажилиса выдвигаются депутатами па­латы. Председатели палат могут быть отозваны, а также вправе подать в отставку, если за это проголосовало большинство от общего числа депутатов палат.

Председатель Мажилиса помимо осуществления полномо­чий по руководству палатой:

1) открывает сессии Парламента;

2) созывает очередные совместные заседания палат, пред­седательствует на очередных и внеочередных совместных за­седаниях палат.

По вопросам своей компетенции председатели палат изда­ют распоряжения.

Надо иметь в виду, что председатели палат — не просто их должностные лица, они наделены некоторыми самостоятель­ными властными полномочиями: назначают по два члена Кон­ституционного совета и могут в установленных случаях при­нимать на себя функции Президента.

Координационные органы Парламента — это бюро Сената и бюро Мажилиса, формируемые председателями палат.

Обе палаты Парламента из своего состава избирают по­стоянные и иные органы для ведения законопроектной рабо­ты, предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению палат. Согласно ст. 60 Конституции в палатах образуются постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой. В них проводится основная законоподготовительная работа. Для решения вопросов, касающихся совместной деятельности палат, в том числе и преодоления разногласий между палатами по проектам законов, Сенат и Мажилис вправе на паритетных началах образовывать совме­стные комиссии. Комитеты и комиссии по вопросам своей компетенции издают постановления. Порядок образования, полно­мочия и организация деятельности комитетов и комиссий оп­ределяются законом.

Статус депутата в основе своей урегулирован ст. 52 Конституции. Депутат Парламента не связан каким-либо им­перативным мандатом. Депутаты Парламента обязаны прини­мать участие в его работе. Голосование в Парламенте осуще­ствляется депутатом только лично. Отсутствие депутата без уважительных причин на заседаниях палат и их органов более трех раз, как и передача права голоса, влечет за собой приме­нение к депутату установленных законом мер взыскания.

Депутат Парламента не вправе быть депутатом другого представительного органа, занимать иные оплачиваемые дол­жности, кроме преподавательской, научной или иной твор­ческой деятельности, осуществлять предпринимательскую де­ятельность, входить в состав руководящего органа или наблю­дательного совета коммерческой организации. Нарушение этого правила влечет за собой прекращение полномочий депутата.

В течение срока своих полномочий депутат не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного взыс­кания, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголов­ной ответственности без согласия соответствующей палаты, кроме случаев задержания на месте преступления или совер­шения тяжких преступлений.

Полномочия депутата Парламента прекращаются в случа­ях подачи в отставку, признания депутата недееспособным, роспуска Парламента и в иных предусмотренных Конституцией случаях. Депутат Парламента лишается своего мандата при вступлении в силу обвинительного приговора суда в отношении него, при выезде на постоянное место жительства за пределы Республики Казахстан.

Подготовка вопросов, связанных с применением к депута­там мер взыскания, соблюдением ими требований несовмести­мости депутатского мандата с другой оплачиваемой должнос­тью или деятельностью, правил депутатской этики, а также прекращением полномочий депутатов и лишением их полномочий и депутатской неприкосновенности, возлагается на Цент­ральную избирательную комиссию.

Общая процедура. Согласно ст. 59 Конституции сес­сия Парламента проходит в форме совместных и раздельных заседаний его палат. При этом некоторую особенность имеет начало работы первой сессии. Первая сессия Парламента со­зывается Президентом республики не позднее 30 дней со дня опубликования итогов выборов. Очередные сессии Парламента проводятся раз в год, начиная с первого рабочего дня сентяб­ря и по последний рабочий день июня.

Сессия Парламента открывается Президентом республи­ки и закрывается на совместных заседаниях палат. В период между сессиями Президент по собственной инициативе, по предложению председателей палат или не менее ¹/₃ от обще­го числа депутатов Парламента может созвать внеочередное совместное заседание палат, на котором могут рассматривать­ся лишь вопросы, послужившие основанием для его созыва. Совместные и раздельные заседания палат проводятся при ус­ловии присутствия на них не менее ²/₃ от общего числа де­путатов каждой из палат.

Совместные и раздельные заседания Палат являются от­крытыми. В случаях, предусмотренных регламентами, могут проводиться закрытые заседания. Президент республики, Пре­мьер-министр и члены Правительства, председатель Нацио­нального банка, Генеральный прокурор, председатель Коми­тета национальной безопасности имеют право присутствовать на любых заседаниях и быть выслушанными.

Законодательный процесс. Право законодатель­ной инициативы в соответствии со ст. 61 Конституции при­надлежит депутатам Парламента, Правительству республики и реализуется исключительно в Мажилисе. Президент респуб­лики имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным, что влечет обязанность Парламента рассмот­реть данный проект в течение месяца со дня его внесения. При неисполнении Парламентом этого требования Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, который действу­ет до принятия Парламентом нового закона в установленном Конституцией порядке.

Законопроект, рассмотренный и одобренный большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса, передается в Сенат, где рассматривается в течение не более 60 дней. Принятый большинством голосов от общего числа депутатов Сена­та проект становится законом и в течение 10 дней представля­ется Президенту на подпись. Отклоненный в целом большин­ством голосов от общего числа депутатов Сената проект воз­вращается в Мажилис. Если Мажилис большинством в ²/₃ голосов от общего числа депутатов вновь одобрит проект, он передается в Сенат для повторного обсуждения и голосования. Повторно отклоненный проект закона не может быть вновь внесен в те­чение той же сессии.

Внесенные большинством голосов от общего числа депу­татов Сената изменения и дополнения в законопроект направ­ляются в Мажилис. Если Мажилис большинством голосов от общего числа депутатов согласится с предложенными измене­ниями и дополнениями, закон считается принятым. Если Мажилис тем же большинством голосов возражает против внесенных Сенатом изменений и дополнений, разногласия между палатами разрешаются путем согласительных процедур.

В целях воспрепятствования появлению популистских и финансово необеспеченных законопроектов Конституция уста­новила, что проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положитель­ного заключения Правительства республики.

В связи с непринятием внесенного Правительством проек­та закона Премьер-министр вправе поставить на совместном заседании палат вопрос о доверии Правительству. Голосование по этому вопросу проводится не ранее чем через 48 часов. Если предложение о вотуме недоверия не наберет установлен­ного Конституцией необходимого числа голосов, проект закона считается принятым без голосования. Однако Правительство не может пользоваться этим правом более двух раз в год.

Если обычные законы принимаются абсолютным большин­ством состава палат Парламента, то для изменения или допол­нения Конституции требуется, как отмечалось, большинство в ³/₄ от общего числа депутатов каждой из палат. Конститу­ционные же законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией, большинством не менее ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат. По этим двум категориям законов обязательны не менее двух чтений.

Конституция в ст. 62 установила, что законы республики ступают в силу после их подписания Президентом. Правильнee, однако, было бы предусмотреть, что они вступают в силу после официального опубликования. Это вытекает из обяза­тельности опубликования, предусмотренной в ч. 4 ст. 4 Кон­ституции. Президент обязан подписать и обнародовать пред­ставленный Сенатом закон в течение 15 рабочих дней, однако в этот же срок может вернуть закон или отдельные его статьи в Парламент для повторного обсуждения и голосования. В этом случае Парламент должен провести это обсуждение и голосо­вание на совместном заседании палат в месячный срок. Несоб­людение срока означает принятие возражений Президента. Если же Парламент большинством ²/3 голосов от общего чис­ла депутатов каждой палаты подтвердит прежнее решение, Президент обязан подписать закон в течение семи дней. Если такого большинства не будет, закон считается не принятым или принятым в редакции, предложенной Президентом.

Делегирование Президенту законодательных полномочий Парламент осуществляет на совместном заседании ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат, причем делает это по инициативе Президента. Установление каких-либо со­держательных пределов законодательной деятельности Прези­дента и соответственно контроль за их соблюдением не пре­дусматриваются.

Порядок разработки, представления, обсуждения, введе­ния в действие и опубликования законодательных и иных нор­мативных правовых актов республики регулируется специаль­ным законом и регламентами Парламента и его палат.

Контрольные процедуры. Хотя возможности пар­ламентского контроля в Казахстане и невелики, тем не менее некоторые контрольные процедуры получили отражение в Кон­ституции.

Так, согласно п. 6 ст. 53 Парламент на совместном заседа­нии палат заслушивает доклад Премьер-министра республики о программе Правительства и одобряет или отклоняет програм­му. Повторное отклонение может быть осуществлено большин­ством ²/₃ голосов от общего числа депутатов каждой из палат и означает выражение вотума недоверия Правительству. От­сутствие такого большинства означает одобрение программы. Она, следовательно, может быть одобрена и меньшинством депутатов. Такого нет даже во французской Конституции, известной своей антипарламентской направленностью.

Каждая палата самостоятельно согласно п. 6 ст. 57 Консти­туции вправе по инициативе не менее ¹/₃ от общего числа депутатов палаты заслушивать отчеты членов Правительства республики по вопросам их деятельности и большинством ²/₃ голосов от общего числа депутатов палаты обращаться к Пре­зиденту с предложением освободить члена Правительства от должности в случае неисполнения им законов республики. Если Президент такое обращение отклоняет, то депутаты вправе большинством не менее ²/₃ от общего их числа по истечении 6 месяцев после первого обращения повторно поставить перед Президентом этот вопрос, после чего Президент обязан осво­бодить члена Правительства от должности.