59. Форма правления и государственный режим в Казахстане, формирование и взаимодействие высших государственных органов

1. Форма правления и государственный режим

Действующая Конституция Казахстана в отличие от по­давляющего большинства конституций содержит характерис­тику формы правления. Согласно ч. 1 ст. 2 Конституции рес­публика является государством с президентской формой прав­ления. Однако анализ содержания Конституции, в частности системы государственных органов, показывает, что с точки зре­ния принятой классификации форм правления Казахстан пред­ставляет собой не президентскую, а смешанную республику, функционирующую по президентскому типу.

Как известно, в классических президентских республиках отсутствует институт политической ответственности Прави­тельства перед Парламентом, а Президент не вправе распус­кать Парламент. В Конституции же Казахстана мы находим и возможность (хотя и усеченную) выражения Парламентом во­тума недоверия Правительству (п. 6 и 7 ст. 53) и возможность роспуска Парламента Президентом (ст. 63).

Что же касается государственного режима, то мы его можем охарактеризовать как суперпрезидентский, ибо полно­мочия Президента по Конституции выходят за рамки общепри­нятых в демократическом государстве полномочий главы госу­дарства. Содержание его компетенции показывает, что в дан­ном случае прокламированная в ч. 4 ст. 3 Конституции система сдержек и противовесов последовательного применения не на­ходит: в отношении Президента сдержки и противовесы если и существуют, то весьма и весьма слабые. Поэтому мы не можем говорить о существовании в Казахстане дуалистического госу­дарственного режима, характерного для классических прези­дентских республик и даже такой смешанной республики, фун­кционирующей по президентскому типу, как Франция.

Впрочем, для общества, переживающего переходный пе­риод от тоталитаризма к демократии и не имеющего демок­ратических традиций политической жизни, авторитарный поли­тический режим и суперпрезидентский государственный режим, видимо, на какое-то время неизбежны. Опыт России также свидетельствует об этом.

2. Президент республики

Развитие этого института в Республике Казахстан происхо­дило весьма энергично и противоречиво. В Законе Казахской ССР "Об учреждении поста Президента Казахской ССР" от 24 апреля 1990 г. Президент впервые был назван главой республики. В этом же месяце Верховный Совет избрал Нурсултана Назар­баева Президентом Республики Казахстан. В Законе Казахской ССР "О совершенствовании структуры государственной влас­ти" от 20 ноября 1990 г. он уже назван главой Казахской ССР, ее высшей исполнительной и распорядительной власти. 1 де­кабря 1991 г. Н. Назарбаев был переизбран всенародным голосо­ванием на безальтернативной основе на эту должность, набрав 95,5% голосов избирателей. В ст. 75 Конституции 1993 г. Прези­дент назван главой государства, возглавляющим единую систе­му исполнительной власти, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов республики.

В соответствии с Указом Президента Республики "О взаи­модействии Президента Республики Казахстан с государствен­ными органами Республики" от 12 сентября 1994 г. на Пре­мьер-министра была возложена обязанность систематически ин­формировать главу государства о работе правительства, на председателя Верховного суда — о работе судов по защите прав и свобод граждан, обеспечению верховенства Конститу­ции, законности и справедливости, на Генерального прокуро­ра — о работе по надзору за исполнением законов.

В 1996 г. должны были состояться очередные президентс­кие выборы. Однако на 29 апреля 1995 г. Н. Назарбаев назна­чил референдум, который продлил его полномочия до декаб­ря 2000 г. Напомним, что через месяц была принята нынешняя Конституция. Затем в конце 1998 г. после конституционной реформы он инициировал досрочные президентские выборы, которые прошли 10 января 1999 г. на альтернативной основе. Помимо Н. Назарбаева баллотировались: С. Абдильдин, лидер Коммунистической партии и бывший председатель Верховного совета (до 1994 г.), Э. Габбасов, член комиссии Верховного со­вета по международным отношениям, обороне и безопасности, рассчитывавший на демократический электорат, и генерал Г. Касымов, председатель Таможенного комитета, выдвинувший "пат­риотическую" программу и призывавший к "наведению порядка". В выборах приняли участие 86,28% зарегистрирован­ных избирателей. Из них за Н. Назарбаева проголосовали 81,08%, за С. Абдильдина — 12,08%, за Г. Касымова— 4,72% и за Э. Габбасова — 0,78%. Можно сказать, что переход к прези­дентским выборам на альтернативной основе свидетельствует о стабилизации политической ситуации в республике и ук­реплении личного авторитета Н. Назарбаева.

Задачи и компетенция. В соответствии со ст. 40 Конституции Президент является главой государства, его выс­шим должностным лицом, определяющим основные направле­ния внутренней и внешней политики государства и представ­ляющим Казахстан внутри страны и в международных отноше­ниях. Он— символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент обеспечивает согласованное функцио­нирование всех ветвей власти и ответственность органов влас­ти перед народом. Таковы его конституционные задачи и фун­кции, которые как бы выводят его из системы разделения властей. Он представляет собой центральное звено в системе государственных органов и возглавляет их иерархию. В то же время Конституция рассматривает Президента и как непос­редственного лидера народа, о чем свидетельствует положе­ние п. 1 ст. 44, согласно которому Президент обращается с еже­годным посланием к народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики рес­публики. В ст. 46 Конституция установила, что Президент, его честь и достоинство неприкосновенны, обеспечение, обслужи­вание и охрана Президента и его семьи осуществляются за счет государства, причем эти положения распространяются и на экс-Президентов.

Компетенция Президента установлена Конституцией и Указом Президента, имеющим силу конституционного закона, "О Президенте Республики Казахстан" от 26 декабря 1995 г. Закрепленные в главе 2 Указа полномочия Президента под­разделяются на: внешнеполитические, в области обороноспособ­ности и безопасности государства, в отношении Парламента, Правительства, Конституционного Совета, судов и судей, орга­нов прокуратуры, Центральной избирательной комиссии, Наци­онального банка, Счетного комитета по контролю за исполне­нием республиканского бюджета, республиканского референ­дума, акимов, иные полномочия.

В соответствии с положениями ст. 44 Конституции полно­мочия Президента могут быть разделены на две группы: 1) осуществляемые единолично; 2) осуществляемые при уча­стии других государственных органов.

Обратимся сначала к полномочиям Президента по отно­шению к Парламенту. В этой сфере Президент в соответствии с п. 2 ст. 44 и ч. 2 ст. 45 Конституции назначает очередные и внеочередные выборы в Парламент республики, созывает пер­вую сессию Парламента и принимает присягу его депутатов народу Казахстана, созывает внеочередные совместные засе­дания палат Парламента, подписывает представленные Сена­том законы и обнародует их либо возвращает для повторного обсуждения и голосования, издает на основании парламент­ского делегирования полномочий законы, действующие в те­чение не более одного года.

Согласно ч. 2 ст. 61 Конституции Президент имеет право определять приоритетность рассмотрения проектов законов, а также объявлять рассмотрение проекта закона срочным.

На основании ст. 63 Конституции Президент вправе распу­стить Парламент в случаях:

— выражения Парламентом вотума недоверия Правитель­ству,

— двукратного отказа Парламента дать согласие на на­значение Премьер-министра,

— политического кризиса в результате непреодолимых разногласий между палатами Парламента или Парламентом и другими ветвями государственной власти.

Парламент не может быть распущен в период чрезвычай­ного или военного положения, в последние шесть месяцев пол­номочий Президента, а также в течение одного года после предыдущего роспуска.

Следует отметить, что реализация данных полномочий Президента зависит не только от конституционных положе­ний, но от целого ряда других факторов. Одним из них явля­ется расстановка политических сил в Парламенте и предше­ствующая партийная принадлежность Президента (в соответ­ствии с ч. 2 ст. 43 Конституции на период осуществления своих полномочий Президент Республики приостанавливает свою деятельность в политической партии).

Например, 15 июня 1999 г. Н. Назарбаев после пятиднев­ных острых парламентских дискуссий и демарша со стороны председателя Мажилиса и оппозиционных партий вынужден был отозвать свой запрос Мажилису в отношении расширения своих законодательных полномочий на период предстоявших парламентских каникул (с 1 июля по 1 сентября). Президент аргументировал свою позицию тем, что указанные полномо­чия ему необходимы вследствие скопления не рассмотренных в Парламенте проектов законодательных актов и ввиду пред­стоящего перерыва в работе Парламента в связи с выборами, тогда как стимулирование экономики страны требует приня­тия нормативных актов. Председатель Мажилиса М. Оспанов отклонил запрос на том основании, что законодательный "за­тор" явился результатом несвоевременного представления Пра­вительством законопроектов в порядке законодательной ини­циативы, а также в связи с тем, что он и другие депутаты согласны перенести свой отпуск ради одобрения указанных законопроектов. Кроме того, президентский запрос был сде­лан на фоне подписанного и опубликованного в конце мая груп­пой лидеров оппозиционных партий и общественных объеди­нений в еженедельной газете "XXI век" меморандума. Они призывали к выдвижению совместных кандидатов от оппози­ционных партий на предстоящих парламентских выборах в нижнюю палату Парламента и обвиняли Назарбаева в "неза­конном расширении своих полномочий в результате референ­дума, проведенного в 1995 г., упразднении Конституционного суда и нарушении принципа разделения властей"*. После ок­тябрьских выборов 1999 г. расстановка политических сил в Парламенте изменилась в пользу Президента, и такие демар­ши вряд ли теперь возможны.

* См.: Keesing's Record of World Events. 1999. Vol. 45. No. 6. P. 43000.

В компетенцию Президента входит также принятие реше­ния о проведении республиканского референдума (п. 10 ст. 44 Конституции).

В сфере исполнительной власти в соответствии с п. 3 ст. 44 Конституции Президент назначает на должность Премьер-ми­нистра республики с согласия Парламента, но освобождает его от должности по собственному усмотрению. По представ­лению Премьер-министра Президент определяет структуру Правительства республики, назначает на должность и осво­бождает от должности его членов, а также образует, упразд­няет и реорганизует центральные исполнительные органы рес­публики, не входящие в состав Правительства. Президент принимает присягу членов Правительства, председательству­ет на его заседаниях по особо важным вопросам, поручает Правительству внесение законопроекта в Мажилис. Кроме того, Президент отменяет либо приостанавливает полностью или частично действие актов Правительства и акимов областей, городов республиканского значения и столицы республики. Он утверждает государственные" программы республики, а так­же по представлению Премьер-министра единую систему фи­нансирования и оплаты труда работников для всех органов, содержащихся за счет государственного бюджета республики (п. 8 и 9 ст. 44).

Кроме того, Президент республики вправе по собствен­ной инициативе принять решение о прекращении полномочий Правительства и освободить от должности любого его члена. Освобождение от должности Премьер-министра означает пре­кращение полномочий всего Правительства. При отклонении отставки Правительства или его члена Президент поручает ему дальнейшее осуществление его обязанностей (ч. 6, 7 ст. 70 Конституции).

Президент участвует в формировании также некоторых других государственных органов, осуществляющих преимуще­ственно или частично функции исполнительного характера. С согласия Парламента Президент назначает председателя На­ционального банка, с согласия Сената — Генерального проку­рора и председателя Комитета национальной безопасности и по своему усмотрению освобождает их от должности (п. 4 и 5 ст. 44 Конституции). Согласно п. 6 и 7 ст. 44 он назначает и отзывает глав дипломатических представительств и назначает председа­теля и двух членов Счетного комитета по контролю за испол­нением государственного бюджета.

Согласно п. 19 и 20 ст. 44 Конституции Президент назнача­ет и освобождает от должности Государственного секретаря республики, определяет его статус и полномочия, формирует Администрацию Президента. Он образует Совет безопасности, Высший судебный совет и иные консультативно-совещатель­ные органы.

Президент наделен рядом важных полномочий в области внешних сношений, обороны и безопасности, предусмотренных п. 11, 12, 16—18 ст. 44 Конституции.

Он ведет переговоры и подписывает международные до­говоры республики, подписывает ратификационные грамоты; принимает верительные и отзывные грамоты аккредитованных при нем дипломатических и иных представителей иностранных государств.

Президент — по должности Верховный главнокомандую­щий Вооруженными силами, назначает и освобождает от долж­ности высшее командование Вооруженных сил, в случае аг­рессии против республики либо непосредственной внешней уг­розы ее безопасности вводит военное положение на всей или части территории страны, объявляет частичную или общую мобилизацию, незамедлительно информируя об этом Парламент.

Когда демократические институты, независимость и тер­риториальная целостность, политическая стабильность респуб­лики, безопасность ее граждан находятся под серьезной и непосредственной угрозой и нарушено нормальное функциони­рование конституционных органов государства, то после офи­циальных консультаций с Премьер-министром и председателя­ми палат Парламента Президент принимает меры, диктуемые названными обстоятельствами, включая введение на всей тер­ритории Казахстана и в отдельных его местностях чрезвычай­ного положения, применение Вооруженных сил, с незамед­лительным информированием об этом Парламента.

Президент также формирует подчиненные ему Службу охраны Президента республики и Республиканскую гвардию.

Пунктами 13—15 ст. 44 Конституции урегулированы пол­номочия Президента в сфере личного статуса — награждение государственными наградами, присвоение почетных, выс­ших воинских и иных званий, классных чинов, дипломатических рангов, квалификационных классов, решение вопросов граждан­ства республики и предоставления политического убежища, помилование граждан.

Конституция в п. 21 ст. 44 предусмотрела, что Президент осуществляет и другие полномочия в соответствии с Консти­туцией и законами.

Обычные акты Президента — это издаваемые на основе и во исполнение Конституции и законов указы и распоряже­ния, имеющие обязательную силу на всей территории респуб­лики (ч. 1 ст. 45). Однако, как отмечалось, Президент может издавать временные законы на основании делегации Парла­мента, а в случае нерассмотрения Парламентом в течение ме­сяца законопроекта, который Президент объявил срочным, Президент вправе издать указ, имеющий силу закона, кото­рый действует до принятия Парламентом соответствующего закона. На практике Президент издает и указы, имеющие силу конституционного закона. Например, мы уже упоминали, что осуществление избирательных прав урегулировано имеющим силу конституционного закона Указом Президента Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан" от 28 сентяб­ря 1995 т. То же относится и к осуществлению права участво­вать в референдуме, которое урегулировано Указом Прези­дента, имеющим силу конституционного закона, "О республи­канском референдуме" от 25 марта 1995 г. Правовой статус иностранных граждан установлен Указом Президента, имею­щим силу закона, "О правовом положении иностранных граж­дан в Республике Казахстан" от 19 июня 1995 г.

Иногда Президент вносит изменения в действующие за­коны. Например, Указом Президента Республики Казахстан, имеющим силу закона, от 3 октября 1995 г. были внесены измене­ния в Закон "О гражданстве Республики Казахстан" от 20 декаб­ря 1991 г.

Акты Парламента, подписываемые Президентом, а так­же акты Президента, издаваемые по инициативе Правитель­ства, предварительно скрепляются соответственно подписью председателя каждой из палат Парламента либо Премьер-ми­нистра, на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов (ч. 3 ст. 45).

Избрание, срок полномочий, несовмести­мость и замещение. Порядок избрания Президента оп­ределен ст. 41 Конституции и Указом Президента Республики, имеющим силу конституционного закона, "О выборах в Рес­публике Казахстан" от 28 сентября 1995 г., положения кото­рых мы рассмотрели выше — в п. 4 § 4 настоящей главы. Кон­ституция не требует, чтобы выборы проводились на альтерна­тивной основе. Этот принцип записан в упомянутом Указе о выборах. Как отмечалось, срок полномочий Президента — семь лет. Конституция не допускает избрания на должность Прези­дента республики одного лица более двух раз подряд. 27 июня 2000 г. Парламент принял Закон "О первом Президенте Рес­публики Казахстан", согласно которому Н. Назарбаеву после того, как в 2006 г. истечет второй срок его полномочий, будут предоставлены пожизненно следующие полномочия:

— обращаться к народу, государственным органам и долж­ностным лицам с инициативами по важнейшим вопросам разви­тия казахстанского общества;

— выступать перед Парламентом и на заседаниях Прави­тельства, когда там обсуждаются наиболее существенные воп­росы, возглавлять Ассамблею народов Казахстана, входить в состав Совета безопасности;

— ежегодно присуждать премии мира и прогресса;

• давать рекомендации действующему Президенту по воп­росам кадровой политики, введения

чрезвычайного положения и объявления войны*.

* См.: Известия. 2000. 17 и 28 июня.

Президент вступает в должность с момента принесения народу присяги. Присяга приносится в точно обозначенную дату — во вторую среду января в присутствии депутатов Парламен­та, членов Конституционного совета, судей Верховного суда, а также всех бывших президентов республики. Полномочия Президента прекращаются с момента вступления в должность вновь избранного Президента, а также в случае досрочного освобождения или отрешения Президента от должности либо его кончины. Экс-президентами считаются все бывшие прези­денты, кроме отрешенных от должности. Если Президент вы­был досрочно, лицо, принявшее на себя его полномочия, при­носит присягу в течение месяца (ст. 42 Конституции).

Согласно ст. 43 Президент не вправе быть депутатом пред­ставительного органа, занимать иные оплачиваемые должно­сти и осуществлять предпринимательскую деятельность. На период своих полномочий он приостанавливает деятельность в политической партии.

На основании ч. 1 ст. 47 Конституции Президент может быть досрочно освобожден от должности в силу стойкой неспо­собности исполнять обязанности вследствие болезни. В этом случае Парламент образует комиссию, состоящую из равного от каждой палаты числа депутатов и специалистов в соответ­ствующих областях медицины. Решение о досрочном освобож­дении принимается на совместном заседании палат большин­ством не менее ³/₄ от общего числа депутатов каждой из палат на основании заключения комиссии и заключения Конститу­ционного совета о соблюдении установленных конституцион­ных процедур.

В случае досрочного освобождения или отрешения от дол­жности Президента, а также его кончины исполнение его обя­занностей на оставшийся срок переходит к председателю Сената. При невозможности для него принять на себя обязан­ности Президента они переходят к председателю Мажилиса, а в случае невозможности и для него — к Премьер-министру республики. Лицо, принявшее на себя полномочия Президента, покидает свою прежнюю должность, которая замещается в ус­тановленном порядке. Оно, однако, не вправе инициировать изменения и дополнения Конституции (ст. 48 Конституции).

Ответственность. Как указано в ч. 2 ст. 47 Конститу­ции, Президент республики несет ответственность за действия, совершенные при исполнении своих обязанностей, только в случае государственной измены и может быть за это отрешен от должности Парламентом. Решение о выдвижении обвине­ния и его расследовании может быть принято большинством от общего числа депутатов Мажилиса по инициативе не ме­нее чем ¹/₃ его депутатов. Расследование обвинения органи­зуется Сенатом, и его результаты большинством голосов от общего числа депутатов Сената передаются на рассмотрение совместного заседания палат Парламента. Окончательное решение по данному вопросу принимается на совместном засе­дании палат большинством не менее ³/₄ от общего числа голосов депутатов каждой из палат при наличии заключения Верховного суда об обоснованности обвинения и заключения Конституцион­ного совета о соблюдении установленных конституционных про­цедур. Непринятие окончательного решения в течение двух месяцев с момента предъявления обвинения влечет за собой признание обвинения против Президента отклоненным. Откло­нение обвинения на любой его стадии влечет за собой досроч­ное прекращение полномочий депутатов Мажилиса, иниции­ровавших рассмотрение данного вопроса.

Согласно ч. 3 указанной статьи вопрос об отрешении Пре­зидента от должности не может быть возбужден в период рас­смотрения им вопроса о досрочном прекращении полномочий Парламента.