2. Субъекты региональной власти: группы влияния в регионе

Становление региональной власти происходило в условиях ослабления власти федеральной и не контролировалось в полной мере Центром. В силу этого в различных регионах России стали возникать не схожие между собой властные модели. Особенно отчетливо это проявилось на уровне национальных Республик. Обладающие наибольшей политической самостоятельностью, они первыми включились в процесс государственного строительства и сумели сформировать на своей территории специфические формы правления. В одних за основу была принята модель президентской республики (Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Якутия). В других президентский пост был ликвидирован и установилось некое подобие парламентской республики (Удмуртия и до недавних пор Мордовия). В многонациональном Дагестане конституцией закреплен не имеющий аналогов институт ”коллективного президентства” - республику возглавляет избираемый на два года председатель Государственного совета.

В “русских“ регионах модель власти в большей степени унифицирована. Здесь

можно выделить пять групп влияния или фигур власти. Формально власть в регионе представлена губернатором, губернской администрацией, включающей в себя систему местной исполнительной власти, региональными отделениями федеральных структур, органами представительной власти. Реальное влияние этих органов далеко не всегда соответ­ствует тому месту, которое каждый из них занимает в формальной структуре власти. Однако их представители в большинстве своем могут быть отнесены к местной элите.

Первая группа влияния представлена губернатором и его ближайшим окружением. Губернатор лично отвечает за поддержание жизнедеятельности региона, социальную и экономическую стабильность в нем; разрабатывает структуру региональной администрации, схему управления региональной экономикой и социальной сферой. Для решения поставленных задач в его распо­ряжении имеются большие ресурсы власти: контроль над местным бюджетом и расходованием финансовых средств, установление или отмена местных нало­гов, предоставление льгот, лицензий, дотаций. По закону все эти решения утверждаются представительным органом. Но на практике выборный орган лишь оформляет решения, предложенные губернатором. Кроме этого губернатор активно влияет на проведение приватизации в регионе, организацию конкурсов и аукционов, а также основные направления экономической политики: регулирование цен, ограничение уровня рентабельности предприятий. В ряде регионов уставы закре­пили за администрацией право единолично распоряжаться региональной госу­дарственной собственностью.

Должностные полномочия определяют административное влияние руководителя региона, его экономические ресурсы влияния предоставляют власти дополнительный “козырь” в диалоге с экономическими актерами. Однако для их полноценной реализации требуется действие дополнительных факторов. Важным условием формирования сильной губернаторской власти в регионе является наличие авторитетной, пользующейся популярностью личности. Сильному губернатору удается в полной мере использовать власть, которая дана ему законом, контролировать экономические и политические процессы в регионе. По общему мнению к “сильным” относят губернатора Самарской области К. Титова, губернатора Новгородской области М. Прусака. Именно благодаря усилиям М. Прусака и его команды Новгородская область входит в шестерку наиболее привлекательных для иностранных инвестиций регионов России, занимая второе место после Москвы по размеру иностранных инвестиций. “Слабыми” считают губернаторов Тверской и Кировской областей В. Платова и В. Сергеенкова. Губернатору Архангельской области А. Ефремову эксперты дают достаточно противоречивую оценку. С одной стороны, А. Ефремов был одним из тех губернаторов, который был приглашен на сентябрьскую встречу 1998 г. с президентом Б. Клинтоном, что само по себе может расцениваться как признание политической влиятельности. С другой, оценки внутренних экспертов относительно успешности руководства ведущим Северным регионом в последние годы отличаются все большим скепсисом, особенно после финансового кризиса в августе 1998 г.

Сильный губернатор, как правило, опирается на сплоченную, эффективно работающую команду. С начала 90-ых годов основным принципом формирования губернаторских команд являлась личная преданность. Так было в Нижнем Новгороде, когда администрацию области в 1991 г. возглавил молодой губернатор Б.Немцов, окруживший себя людьми, с которыми ранее работал в НИИ физики. Вошли в команду и молодые пред­приниматели, которым покровительствовала местная власть. Этим же принципом руководствовался Президент Ингушетии Р.Аушев, сформировавший свое ближайшее окружение из соратников по войне в Афганистане.

С расширением властных полномочий и ответственности губернатора на смену личной преданности при комплектовании команды пришел принцип профессионализма. Кроме этого все большую роль начинают играть политические связи руководителя. За последние годы персональный состав команд стал более сложным: все чаще они формируются с учетом политической поддержки, полученной губернатором в ходе избирательной компании. В 1996-1998 гг. по такому принципу были сформированы команды губернаторов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. Иногда состав команды отражает политические связи местного руководителя. Так, в конце 1998 г. на ответственные посты в Республике Калмыкия были назначены московские управленцы. Эти назначения стали следствием сближения президента республики К. Илюмжинова с мэром Москвы Ю. Лужковым. Однако “московская команда” недолго оставалась у власти: уже в январе 1999 г. ее представители были вынуждены подать в отставку. Есть регионы, где подбор команды губернатором происходит в соответствии с рекомендациями руководящих партийных органов. Такая практика сложилась в регионах, где к власти пришли коммунисты.

Достаточно неоднозначно оценивают опрошенные эксперты команду губернатора Самарской области К.Титова. К ее характеристикам они относят высокую устойчивость; профессионализм и социальную однородность; умение “играть по правилам” и вытекающую отсюда предсказуемость, а также “некоррумпированность губернаторской власти”. Следствием хорошего подбора кадров стало создание “эффективной управленческой структуры”, которой удается справляться со сложными социально-политическими и экономическими задачами. Правда, некоторые аналитики придерживаются другой, иногда прямо противоположной точки зрения, особенно в вопросе коррумпированности, однако первая имеет больше сторонников у региональных экспертов.

Гораздо менее оптимистично региональные аналитики характеризовали команду губернатора Архангельской области А. Ефремова. При этом отмечалось, что “ выбор лично преданных людей не может спасти область от экономического падения”.

Жесткие оценки были даны и команде губернатора Кировской области В. Сергеенкова. Большинство опрошенных экспертов обвиняло ближайшее окружение губернатора в профессиональной некомпетентности. Команда губернатора Тверской области В.Платова сформировалась в ходе предвыборной кампании. По социальному составу она неоднородна: наряду с представителями советской партийной и хозяйственной номенклатуры в нее вошли предприниматели новой волны. Сами ее члены характеризуют себя как “прагматики”, “люди дела”. Однако опрошенные эксперты были весьма критичны в отношении ближайшего окружения тверского губернатора. Вместе с тем следует учитывать, что о

ООООценки региональных экспертов порой носят личностный, недостаточно дистанцированный характер, а следовательно должны использоваться с особой осторожностью и дополняться иными источниками информации.

Сильная губернаторская власть не только создает собственную опору в лице преданных ей людей, но умеет работать со специалистами-советниками, не боится консультироваться с ними по различным вопросам. Эта способность придает действиям лидера взвешенность, позволяет принимать продуманные решения. Однако далеко не всем руководителям регионов такое сотрудничество удается. Аналитики приводят в пример бывшего губернатора Нижегородской области Б.Немцова, опасавшегося излишней зависимости от консультантов. Как следствие политика этого руководителя часто была непоследовательной, в ней спонтанно-интуитивные решения преобладали над продуманно-прагматическими (1, с.3).

Еще одним условием сильной губернаторской власти является укорененность руководителя в регионе. В прошлом региональные лидеры с подведомственной территорией связей практически не имели. Они были представителями партийно-советской номенклатуры и переводились на руководящие должности из одной области в другую. При этом признаком успешной карьеры, как правило, было назначение в Москву. Современные региональные лидеры имеют корни в своих регионах. Чаще всего они там родились, учились или работали, имеют обширные социальные связи, которые уже на этапе борьбы за власть превращаются в серьезный политический капитал.

В регионах, где проводилось исследование, ситуации различаются. Губернатора Самарской области К. Титова хорошо знают в регионе. Он здесь родился, закончил авиационный институт, был председателем Куйбышевского Горсовета. Многолетние связи способствовали формированию его имиджа руководителя, заботящегося о нуждах своего региона. Хорошо знают в регионе и губернатора А. Ефремова, который родился и все этапы своей карьеры прошел в Архангельской области.

Иная ситуация сложилась в Твери, где на губернаторских выборах в 1995 г. победу одержал бывший хозяйственник, глава исполнительной власти города Бежецк Тверской области В. Платов. Принимавшие участие в исследовании эксперты обращали внимание на изолированность губернатора, которого “в Твери никто не знает”. Глава администрации Кировской области В. Сергеенков большую часть своей профессиональной жизни провел за пределами области - после окончания Пермского университета был вторым секретарем райкома КПСС Мордовской АССР, позже вторым секретарем Саранского ГК КПСС, в Кировскую область окончательно переехал в 1981 г.

Сложно работать тем губернаторам, которые в ходе выборов были “парашютированы” в регионы. Отсутствие корней в регионе стало серьезной проблемой для губернатора Псковской области Е. Михайлова, избранного при поддержке ЛДПР, президента Республики Горный Алтай С. Зубакина (избран при поддержке ДВР), губернатора Красноярского края А. Лебедя и многих других руководителей. Некоторые вновь избранные главы региона, чтобы не чувствовать себя маргиналами, часто формирует свое ближайшее окружение по земляческому принципу. По этому пути пошел руководитель Республики Удмуртия А. Волков. С приходом к власти выходец из крупного индустриального центра Глазов назначил на ключевые посты в республике своих земляков.

Оценивая деятельность своей команды, большинство принявших участие в исследовании руководителей субъектов федерации и мэров городов отзывались о ней положительно. Это не мешает тому, что некоторые опрошенные при благоприятном стечении обстоятельств хотели бы поменять 30 % - 40% ее состава. Наибольшую неудовлетворенность региональных лидеров вызывают «финансисты-экономисты», а также руководители социальных ведомств, контролирующие здравоохранение, образование, сферу культуры. Критическое отношение к специалистам этого профиля, как представляется, связано со сложностью, а порой и неразрешимостью стоящих перед ними задач, ввиду серьезного дефицита ресурсов в регионах на реализацию социальных проектов и программ.

В 1996-1998 гг. в России прошли выборы губернаторов. Изменение механизма формирования корпуса местных руководителей заложило основы новой модели властных отношений в регионе. Выборы закрепили независимость губернатора по отношению к Центру, “освобождая” его от личной преданности Президенту. Теперь судьба руководителя региона зависит от его собственного умения вести открытую борьбу за голоса избирателей. Выборы превратили губернатора из кулуарного политика в политика публичного. В новых условиях он должен был быть не только предприимчивым лоббистом, способным “выбить” для своей области кредиты, льготы, привилегии. В ходе избирательной кампании кандидату на губернаторский пост уже было необходимо увлечь население региона своим видением будущего и перспективными для региона проектами. Чтобы сохранить доверие населения, избранный руководитель должен был теперь доказать свою способность на практике решать острые социальные и экономические вопросы.

Важным условием переизбрания в декабре 1996 г. губернатора Самарской области К. Титова (на этот пост он был назначен указом президента в августе 1991 г.) стали социально-экономические результаты развития области. Главным достижением губернатора за период пребывания его у власти, как считают специалисты, стала стабильность в регионе, а также значительное повышение показателей уровня жизни населения - в 1995 г. Самарская область заняла второе место в Р.Ф. после Москвы по жизненному уровню (2, с. 140). Успешно в регионе развивалось мелкое и среднее предпринимательство, в 1997г. здесь было зарегистрировано 18 тыс. мелких и средних предприятий, на которых работало 10% экономически активного населения (3, с.129 ).

Иная ситуация сложилась в Кировской области. На выборах осенью 1996г. бывшему руководителю администрации В. Десятникову власть сохранить не удалось. Политические оппоненты бывшего руководителя обвиняли его в полном развале местной экономики, объявив лично ответственным за социальный и экономический кризис, который переживает область. Руководитель, полностью утративший доверие граждан, смог получить в первом туре выборов лишь менее одной пятой голосов избирателей.

В Тверской области на губернаторских выборах в декабре 1995 г. В. Платов одержал победу во многом благодаря привлекательной и заведомо нереализуемой программе развития региона. В ней планировалось превратить Тверь в международный транспортный и туристический центр. Были им выдвинуты и другие не менее привлекательные, но трудные для осуществления идеи, в том числе добыча алмазов и нефти в Тверской области, строительство авиационного завода, и др. В ходе избирательной кампании и сразу после выборов, как отмечали опрошенные нами эксперты, у населения было много надежд и ожиданий. Однако за прошедшие годы никаких сдвигов в социально-экономической ситуации региона не произошло. Иностранные инвесторы предложениями администрации не заинтересовались, все далеко идущие планы естественно “зависли в воздухе”, Тверская область сегодня остается дотационной территорией с низкими показателями уровня жизни. “Если бы выборы состоялись сегодня, - отмечали местные аналитики год спустя после выборов, - губернатора никто не переизбрал бы”.

Доверие населения к местной власти, а следовательно стабильность позиций власти и ее сила зависят также от потенциала символического влияния. В современных условиях формирование в массовом сознании образа популярного лидера становится возможным лишь при условии целенаправленной работы властей со средствами массовой информации. Приведем мнение одного из самарских аналитиков: “Титов контролирует регион полностью. Все газеты, собираясь печатать острый материал, сразу вспоминают о нем. Собственных корреспондентов ОРТ и РТР буквально ангажируют. Это вина не только Титова, но и СМИ. Результатом такой политики стал миф о всемогуществе самарского губернатора как у него на родине, так и в Москве, и этот миф активно тиражируется центральными масс-медиа.” Официальные издания также признают факт влияния губернатора на СМИ, при этом корректно отмечая, что “это ни в коей мере не прямолинейное административное давление, а скорее результат договоренностей” (2, с. 140).

В ходе исследования авторов интересовал вопрос, как сами региональные руководители - губернаторы, вице - губернаторы, мэры и заместители мэров крупных городов, руководители функциональных подразделений администрации оценивают степень и потенциал своей влиятельности.

Интервью показали, что эти оценки весьма неоднозначны: 70% респондентов убеждены, что их реальная власть в регионе ниже той, которая видится населению и даже ближайшему окружению; 40% опрошенных полагают, что их действия лишены самостоятельности и в большей степени являются «ответной» реакцией на политику центра; 30% считают себя заложниками тяжелой экономической ситуации и не могут принимать самостоятельных решений. Вместе с тем 60% представителей региональной власти уверены в том, что им удается полностью контролировать ситуацию в регионе, включая криминальные структуры, другие 40% демонстрируют меньшую уверенность в степени своего контроля и отказываются в какой-либо форме обсуждать проблему "невидимой власти” в регионе.

Во вторую группу влияния в регионах входят представители местной бюрократической элиты - руководители функциональных подразделений исполнительной власти. Исполнительная власть в регионах образуется по-разному. В большинстве русских областей существует областная администрация, в других администрация преобразована в правительство. При этом структура Правительства либо предполагает должность премьера, либо предоставляет функции премьера губернатору.

Руководители структур региональной исполнительной власти выпол­няют не столько политические, сколько административно-организационные функции. Только заручившись поддержкой этой части местной бюрократии, гу­бернатор может осуществлять свои полномочия в полном масштабе. Руководи­тели департаментов областной администрации назначаются губернатором и, как правило, демонстрируют преданность своему руководи­телю. Что же касается всего аппарата областной администрации, то его предан­ность губернатору имеет свои пределы: бюрократия политически нейтральна, а следовательно, при смене руководства она будет поддерживать того, кто придет к власти.

Исполнительная власть, как показывают социологические исследова­ния, пользуется в регионах достаточно высоким авторитетом. Все большее число россиян полагают, что основные решения сегодня принимаются на уровне провинции, а не в Центре. В 1994 г. это мнение высказали 60% опро­шенных в 11 регионах Российской Федерации. Два года спустя схожие резуль­таты были получены в Новгороде, а также Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах, где 60 и 58% опрошенных, соответственно, полагали, что региональная администрация оказывает наибольшее влияние на жизнь области (6,с.5;5,с.3).Отношения с региональными и местными властями представляются рос­сиянам более важными, чем отношения с далекой и абстрактной федеральной властью.

Проведенный нами еще в 1995 гг. опрос 25 руководящих сотрудников областных и городских администраций вскрыл их относительно высокий уровень удовлетворенности собственным пространством влияния. Большинство опрошенных руководителей полагали, что им удается достаточно автономно принимать решения в своей отрасли, не испытывая давления со стороны губернатора или мэра, многие из опрошенных высказывали мнение, что расширять влияние в своей сфере им мешает не губернатор или мэр, а « отсутствие реальных денег». Оценки, данные руководителями в ходе интервью, сводились к следующему доминирующему утверждению: реальным фактором, мешающим средним руководителям полноценно работать в регионе, является неопределенность ситуации и нестабильность федеральных денежных поступлений. Думаем, что после финансового кризиса лета 1998 г. эта позиция представителей региональной власти стала еще более выраженной.

Третья группа влияния включает представителей региональных отделений федеральных структур, таких как Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности, Министерство по налогам и сборам, Налоговая полиция и т.д. При назначении руководителей региональных отделений федеральных структур их кандидатуры согласовываются с губернатором. Это положение, зафиксированное в законе и подтвержденное в ряде договоров о разграничении полномочий между субъектами Федерации и Центром, позволяет избегать напряженности в отношениях между ними. Сами руководители также предпочитают процедуру согласования решений конфликту.

Как показали интервью в Тверской области, даже в тех случаях, когда руководство областного Управления внутренних дел не должно было сообщать губернатору о проводимых на территории области операциях, оно пред­почитало предупреждать областное начальство о своих планах. В своей деятель­ности местные руководители МВД вынуждены учитывать интересы областной администрации, но при этом остаются ориентированными на Москву, где при­нимаются решения о новых назначениях, воинских званиях, наградах.

Представители силовых структур входят в состав местной элиты. Однако прямого отношения к выработке политических решений (не считая тех, кото­рые находятся в их непосредственной компетенции) они не имеют и самостоя­тельной политической роли не играют. Более тесно с региональной админи­страцией взаимодействуют структуры Налоговой полиции и Министерства по налогам и сборам, деятельность которых затрагивает экономическую жизнь региона. Весьма часто эти структуры выполняют “ деликатные поручения” региональных руководителей, усмиряя не в меру “самостоятельных” предпринимателей через систему налогообложения.

Тесно сотрудничают с администрацией руководители региональных отделений Центрального банка, принимающие непосредственное участие в разработке программ регионального развития и потому также входящие в региональную элиту.

Новым явлением в общественной жизни России стала поддержка местными властями воинских подразделений, расквартированных на подведомственных им территориях. В условиях глубокого кризиса, постоянных задержек денежного довольствия офицерам и недостаточного обеспечения армии необходимыми жизненными ресурсами, и в частности продовольствием, губернаторы регионов часто вынуждены брать на себя функции федерального Центра по поддержанию жизнеспособности армии.

До недавнего времени было принято считать, что региональным структурам федеральных органов исполнительной власти не всегда удается сохранять автономию по отношению к местному руководству. Именно такую позицию высказывает в своих исследованиях И. Куколев. Однако проведенное нами социологическое исследование выявило более сложную систему взаимодействия. В ряде случаев активную политику на местах проводил Государственный антимонопольный комитет ( в настоящее время переименован в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства). В Субъектах Федерации, где местная власть в нарушение федеральных законов запрещала к вывозу за пределы региона сельскохозяйственную продукцию (Краснодарский край, Вологодская область), этот институт вступал в конфликт с администрациями, вынуждая их отменять незаконные постановления. В последнее время местные суды и прокуратуры все чаще заводят судебные дела на бывших и ныне действующих представителей власти (Курская, Тульская, Вологодская области, Красноярский край и т.д.). Все это, как нам представляется, свидетельствует о меняющейся расстановке сил внутри региона и растущей самостоятельности региональных подразделений федеральных структур. В перспективе эти отношения будут зависеть от того, удастся ли федеральному Центру сформировать действенный разветвленный административный аппарат.

К четвертой группе влияния относятся дружественные руководству региона экономические структуры. Они группируются вокруг центра власти, образованного губернатором, его ближайшим окружением, руководством исполнительных органов и примыкающей к ним бюрократической верхушкой. Поддержка местной власти директорским корпусом является важным фактором социально-политической стабильности в регионе.

В круг поддержки губернатора входят разные по масштабам и формам собственности предприятия. Однако центральное место в альянсе принадлежит крупнейшим предприятия области, многие из которых в прошлом представляли “гордость и славу” советской индустрии. Каждый руководитель стремится заручиться их поддержкой, а также найти способ установить контроль над ними. Союз губернатора с руководством крупнейших предприятий области, как считают опрошенные нами предприниматели из Тверской и Новгородской областей, естественен и необходим обеим сторонам. Для руководства предприятия поддержка местной власти является важнейшим условием выживания. При спаде производства и отсутствии оборотных средств крупные предприятия самостоятельно выжить не могут. Губернатор нужен им для “пробивания” средств из федерального бюджета, получения кредитов, налаживания международных связей. Успех, как правило, обеспечен тем региональным руководителям, кто пользуется влиянием и имеет хорошие связи в Москве и за рубежом.

Помощь гигантам местной индустрии имеет для администрации большое политическое и экономическое значение. Региональные лидеры отчетливо понимают, что крах крупного предприятия может обернуться для их территории подлинной катастрофой - снижением поступлений в местный бюджет, ростом безработицы, обострением социальной ситуации. Так, к примеру, Тверская область до сих пор не смогла оправиться после крушения, вскоре после президентских выборов “Тверьуниверсалбанка”. На банке была “завязана” практически вся региональная экономика и он служил главной опорой областной администрации. Поддержка местными властями своей промышленности рассчитана на возрождение отечественного производства, стабилизацию экономического положения области, обеспечения занятости населения региона. Защищая “свое” предприятие, получая для него финансирование и льготы, региональный лидер тем самым создает в общественном мнении позитивный имидж власти, зарабатывает себе политический капитал, который может сыграть решающую роль в ходе голосования и переломить протестные настроения. Так, к примеру, было в Самарской области, где выступления К. Титова против банкротства ВАЗа сыграли важную роль в ходе избирательной кампании губернатора.

Стремление бизнес-элиты вступить в партнерские отношения с администрацией усиливалось по мере того, как регионы получали политическую самостоятельность и приобретали право распоряжаться собственными экономическими и природными ресурсами. Крупные предприятия и крупный бизнес, если отсутствуют выраженные затянувшиеся конфликты, - это своеобразный “первый эшелон” поддержки региональной власти. За ними следуют предприятия и коммерческие структуры меньших масштабов. Новой “точкой опоры” местной власти могут стать и московские финансово-промышленные структуры, которые достаточно активно работают в регионах. Там, где альянс московского капитала с местной властью состоялся, она может рассчитывать на мощную финансовую и политическую поддержку из Москвы.

Особенность взаимодействия бизнеса и власти в постсоветском обществе состоит в том, что в основе его лежит не институциональное представительство интересов бизнеса, но индивидуальные, личностные контакты отдельных руководителей предприятий с представителями властных структур. Каждый из них “нашел, - по словам предпринимателя из Новгорода, - свой путь в областную администрацию”. Власть поощряет такого рода отношения, предпочитая иметь дело с партнерами, которые не объединены в рамках единой организации. Региональная администрация общается с руководителями дружеских коммерческих структур один на один, а ее стратегия сводится к расширению круга поддержки, что позволяет сохранять собственную независимость. В более сложном положении оказываются местные руководители, которым приходится вести диалог с консолидированной бизнес-элитой, стремящейся диктовать администрации свои условия.

Альянсы между бизнесом и региональной властью выполняют функцию финансовой, организационной, политической поддержки властных структур. Во-первых, дружественные коммерческие структуры политически поддерживают администрацию, выделяя средства на проведение предвыборной кампании в регионе и на федеральном уровне. Не случайно создание альянсов форсируется в преддверии выборов: в эти моменты политики находятся в поиске источников финансирования, а бизнес-элита - в поиске политиков, готовых отстаивать ее интересы. Во-вторых, в обмен на льготы они оказывают администрации различ­ного рода услуги: кредитуют региональный бюджет, выдают администрации беспроцентные ссуды, занимаются жилищным строительством и благотвори­тельностью. В ряде обследованных нами регионов коммерческие фирмы устанавливали контакты с местными Управлениями внутренних дел, строили квартиры для милиционеров, оказывали помощь семьям погибших. В-третьих, при их поддержке в ряде регионов финансируются особые программы развития.

В пятую группу влияния входят представительные органы власти. В разных регионах они именуются по-разному: Законодательное собрание, Дума, Совет и т.д. Различаются они по числу депутатов (от 15 до 50) и по способу формирования. В некоторых регионах действует “смешанная” избирательная система, когда одна половина депутатского корпуса избирается по партийным спискам, а другая - по одномандатным округам (Красноярский край, Свердловская, Калининградская области). Однако в большинстве субъектов Федерации выборы в представительные органы проходят на основе мажоритарной системы.

В соответствии с концепцией государственного строительства, принятой за основу федеральными властями, полномочия представительных органов остаются ограниченными. Как правило, они утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливают местные налоги и сборы, принимают программы развития региона. Но, как уже отмечалось выше, большинство из этих решений принимается выборными органами по представлению губернатора. Другим ограничением деятельности представительных органов власти является то, что большинство депутатов (не менее 3/5) работают на непостоянной основе. Это положение дало местной бюрократии и руководителям предприятий возможность совмещать свою профессиональную деятельность с законотворчеством.

Отношения между администрацией и представительной властью в ре­гионах складываются по-разному. Однако повсеместно исполнительная власть стремится оказать влияние на состав представительных органов. Руководители регионов, как отмечают многие эксперты, уделяли большое внимание избирательной кампании в местные законодательные собрания. Они занимались подбором кандидатов, обсуждали возможность их победы на выборах. В тех российских провинциях, где губерна­тор контролирует политическую ситуацию, исход голосования чаще всего был благоприятен для местной “партии власти”. Так, в Самарской области губернатор мобилизовал силы своих политических союзников, чтобы вытеснить коммунистов из законодательного собрания. Схожая цель была достигнута в Новгородской области. В ходе выборов в областную думу был представлен список “партии власти”. В 22 округах из 26 победу одержали кандидаты, фигурировавшие в этом списке¹. В обеих областях произошла существенная - на 60% - смена депутатского корпуса. Внимательно руководители этих регионов следили и за избранием спикеров местных парламентов. На эти должности в Самарской и Новгородской областях были переизбраны прежние руководители - Л.Ковальский и А.Бойцов.

Иная ситуация складывается в регионах, где губернатор не обладает достаточным политическим влиянием, чтобы консолидировать местную элиту. К этому фактору часто добавляется отсутствие каких-либо позитивных сдвигов в социально-экономической жизни, что усиливает шансы политической оппозиции. Подобная ситуация сложилась в Тверской области. Губернатор В.Платов поддержкой местной элиты не пользуется, а выборы в законодательное собрание области способствовали оформлению антигубернаторской оппозиции. Причем эта оппозиция выступила в двух образах - коммунистическом (КПРФ) и демократическом (НДР, “Яблоко”). По результатам выборов депутатский корпус Тверской области обновился на 80%, однако этот процесс, в отличие от первых двух областей, губернатором не контролировался.

До сих пор все обследования свидетельствовали о том, что представительная власть в регионах авторитетом не пользуется. В Красноярском крае, Ненецком и Таймырском автономных округах в 1996 г. ей доверяли лишь 3,5% опрошенных (7, с. 3). Невысокое мнение о своем статусе и политическом влиянии высказывали в ходе исследования и сами депутаты региональных законодательных собраний.

Как показал телефонный опрос представителей законодательной власти Кировской области (1996 г.), депутаты были весьма не удовлетворены влиянием на ситуацию в регионе. Лишь пятая часть опрошенных с той или иной долей уверенности утверждали, что имеют достаточный потенциал влияния на губернатора и других представителей региональной власти; меньше половины опрошенных были убеждены, что у губернатора всегда найдутся способы воздействия, чтобы склонить депутатов на свою сторону; одна треть полагала, что не стоит перечить исполнительной власти, так как «послушное законодательное собрание имеет шанс прожить дольше».

До недавних пор в ходе выборов в региональные представительные органы особую активность проявляли те экономические и социальные группы, которые не были представлены в исполнительной власти - не вошедшие в альянс с администрацией предпринимательские структуры или бюджетные ор­ганизации. Для них участие в работе представительного органа являлось един­ственной возможностью отстоять собственные интересы. Однако выборы, прошедшие в 1997-1998 гг., выявили новую тенденцию. В составе региональных законодательных собраний нового созыва значительно повысилось представительство хозяйственников и бизнес-элиты. Одновременно с этим в регионах произошло объединение новой и старой элит бизнеса. В Тверской, Саратовской, Самарской областях они получили около половины депутатских мандатов. Там, где власти удалось оказать серьезное влияние на исход выборов (Самарская область), хозяйственники избирались при поддержке губернатора. Часто среди вновь избранных депутатов - представители крупнейших предприятий области. В Самарской области в новом составе законодательного собрания заседают несколько представителей АвтоВАЗа, в нем также сформировалось мощное лобби ТЭКа и прежде всего “Газпрома” (руководители “Самаратрансгаза”, “Межрегионгаза”).

Избрание в местные представительные органы предпринимателей и руководителей государственных предприятий свидетельствует о нескольких тенденциях. Во-первых, по мере обретения регионами экономической и политической самостоятельности повысился интерес у определенной части представителей бизнеса к политике. Они хотят распоряжаться экономическими ресурсами региона и в целом воздействовать на характер принимаемых решений. Во-вторых, и это представляется нам чрезвычайно важным, результаты голосования показали, что меняется отношение населения к предпринимательской деятельности. Люди начинают воспринимать бизнес как нормальное явление и выбирают в состав законодательного корпуса предпринимателей в надежде, что они помогут улучшить ситуацию в регионе.

Отныне в местных парламентах будут лучше представлены экономические интересы, а сама их деятельность будет носить более прагматичный характер. Несмотря на то, что выборы в представительные органы власти во многих регионах проходили под контролем власти, их новый состав скорее всего будет способствовать росту независимости депутатского корпуса по отношению к исполнительной власти, ведь трудно себе представить, чтобы руководители крупных предприятий, многие из которых являются бюджетообразующими, стали простыми исполнителями воли губернатора. Следовательно, можно с большой долей вероятности утверждать, что в перспективе авторитет законодательных собраний, а следовательно и удовлетворенность депутатского корпуса своим политическим влиянием возрастут.

Наряду с группами влияния, имеющими формальный статус и определенный общественно-политический вес, в регионах существуют фигуры или группы с неопределившимся пока пространством влияния. К ним, в первую очередь, относятся представители президента в регионах. Этот институт был создан в 1991 г. в целях укрепления президентской вертикали. На должность представителя президента, как правило, назначались выходцы из регионов, проявившие себя в период подъема демократического движения в стране. Однако с самого начала полномочия представителя прези­дента не были четко определены. Считалось, что представитель президента - это “государево око”. Он наблюдает за происходящим в регионе и регулярно на­правляет отчеты в президентскую администрацию, но реальных возможностей оказывать влияние на принятие решений лишен. Другая слабость института - отсутствие самостоятельной организационной и технической базы. В своей повседневной деятельности представители президента находятся в прямой зависимости от губернатора: располагаются в зданиях администрации, ездят на предоставляемых им машинах. В силу этих обстоятельств позиции представителя президента в регионе прежде всего зависят от отношений, которые у него сложились с местной властью. Либо представитель живет в согласии с губернатором, входит в его команду и в этом случае пользуется определенным влиянием, либо конфликтует с местным руководством, обрекая себя тем самым на положение “политического маргинала”.

Институт представителей президента, по мнению экспертов, оказался крайне неэффективным. Не помогли представителям президента утвердиться ни прямой “выход” на Москву, ни связи в президентской администрации. Региональные власти, как показали наши интервью, даже не пытаются лоббировать интересы региона в Центре через представителей президента, предпочитая свои собственные, более надежные каналы. До сих пор представители президента в большинстве регионов не смогли превратиться в популярных политиков. Тем не менее сам институт представительства своих возможностей не исчерпал и при разумной политике федерального Центра мог бы превратиться в эффективную структуру управления и координации отношений между Москвой и регионами.

В настоящее время федеральной властью приняты меры, направленные на реорганизацию института представителей. В июле 1997 г. президентом был подписан указ “О полномочном представителе президента в регионе РФ”. В соответствии с этим документом полномочия представителей президента значительно расширяются: отныне они будут контролировать реализацию федеральных программ, использование федерального имущества и бюджетных средств в регионе. Кроме этого представители президента будут курировать деятельность руководителей территориальных структур федеральных органов власти, с ними будут согласовываться назначения на эти посты.

Вопрос об обновлении этого института обсуждается в президентском окружении уже давно, но особо остро он встает всякий раз, когда федеральная власть пытается усилить контроль над региональными элитами. Однако отсутствие необходимых рычагов влияния, а главное, финансовых средств, делает все попытки проведения жесткой политики Центра по отношению к регионам весьма проблематичными.

Президентские и правительственные структуры в перспективе будут пытаться усилить полномочия представителей президента. Но не вызывает сомнений, что каждая такая попытка будет вызывать жесткий отпор со стороны региональных лидеров. Конфликты между Центром и регионами, связанные с недовольством со стороны региональных лидеров по поводу «притеснения федеральных властей» стали нормой российской политической жизни. Противостояние становится для региональных лидеров одним из наиболее эффективных способов заставить федеральную власть задуматься об интересах территорий. Именно поэтому конфликтные ситуации возникают у федеральной власти и с лидерами, которые до недавних пор были известны своей лояльностью Кремлю. Так, в 1997 г. мэр Москвы Ю. Лужков прямо пригрозил сократить выплаты города в федеральный бюджет, если Правительство РФ отменит субвенции столице, а губернатор Саратовской области Д. Аяцков на вопрос, что он будет делать, если произойдет усиление роли Представителя Президента в его области, ответил, что он ликвидирует этот пост как “антиконституционный”.

Другую группу с неопределенным пространством влияния образуют партии, профсоюзы и иные общественные организации. Выделяя этот субъект политической жизни, следует отметить, что сегодня большой роли в полити­ческой жизни регионов они не играют. Конечно, в каждом областном центре существует немало политических организаций. Но чаще всего речь идет о мик­роскопических образованиях с небольшим числом членов. Большинству поли­тических партий, не удалось создать разветвленной структуры на местах. В ходе выборов как в Федеральное Собра­ние (1993, 1995), так и местные органы власти, они не смогли выдвинуть авторитетных публичных политиков. О слабости политических партий в регионах свидетельствует и тот факт, что представительные органы на местах остаются политически неструкту­рированными. В них, как правило, представлены экономические, а не полити­ческие интересы, а фракции отсутствуют.

Однако общественно-политические движения и организации имеют большой потенциал роста. Сложная социальная ситуация в регионах, регулярные задержки выплат зарплат, пособий, пенсий, растущая безработица - все эти неблагоприятные социально-экономические явления усиливают давление социального фактора на политику региональной администрации, заставляя ее там, где они имеются, считаться с позицией профсоюзных и партийных организаций. Действие социального фактора не ограничивается рамками региона. В тех регионах, где региональным лидерам удалось найти общий язык с профсоюзными организациями и бастующими, как этот было летом 1998 г. в Кемеровской области, социальный фактор явился дополнительным козырем в процессе переговоров региональных властей с федеральным Центром.

В регионах есть еще одна сила, которая оказывает серьезное влияние на местный политический и экономический пейзаж. Речь идет об организованной преступности (мафии). Представители криминального мира не могут быть отнесены к властной элите, но во многих регионах они тесно взаимодействуют с ней.

В постсоветской России в деятельности мафиозных структур прослеживается определенная логика. На первом этапе своего существования они зарабатывают деньги. На втором - пытаются легализовать накопленный капитал. А на третьем - стремятся либо установить контакты с представителями власти, либо приобрести собственную политическую легитимность. В настоящее время последняя тенденция проявилась особенно отчетливо.

Начало политической активизации криминального мира приходится на выборы в Государственную Думу (1993). В 1995 г. в ходе предвыборной кампании в Госдуму десятки кандидатов с криминальным прошлым были отстранены от участия в выборах. Но тем не менее отдельным личностям удалось получить депутатское звание, а вместе с ним и депутатскую неприкосновенность. Так было со “строителем” известной финансовой пирамиды “МММ” С.Мавроди ( в настоящее время находится в розыске). Позже в ходе губернаторских выборов и избирательных кампаний в местные представительные органы власти (1996-1999) криминальные структуры проявили еще больший интерес к овладению политической властью. Сегодня благодаря журналистским расследованиям, которые проводились в разных регионах России, нам становятся известны все новые имена кандидатов, о которых говорят, что они связаны с преступным миром или были ранее судимы.

Большую опасность для современной России представляет поддержка, которой представители криминального мира пользуются в ходе выборов. Располагающие огромными финансовыми ресурсами, преступные группировки прямо или косвенно подкупают электорат. В районах, где баллотируются их кандидаты они строят больницы и приюты, оказывают помощь пенсионерам.

Описанная нами модель властных отношений представляет собой некий “идеальный образ”. На практике соотношение групп влияния может варьироваться. Между группами влияния в регионе складываются непростые, порой конфликтные отношения. Конфликты и способы их преодоления представляют особый интерес, поскольку напрямую связаны с проблемой социальной и политической стабильности в регионе.