3. Ресурсы Центра и перспективы проведения новой федеральной политики

В течение последних лет федеральная власть утратила многие из рычагов воздействия на регионы. Однако это не означает, что федеральный Центр более не располагает реальными ресурсами влияния на региональную власть. Есть все основания предполагать, что укрепление позиций регионов, их активные действия в экономической и политической сферах заставляют федеральные власти демонстрировать политическую волю и принимать решения, которые ограничивали бы произвол “удельных князей”. В этом разделе будут рассмотрены некоторые, хотя и далеко не все, ресурсы влияния, которыми располагает центральная власть, и направления новой федеральной политики, разрабатываемые в настоящее время правительством.

Экономические ресурсы. Федеральный Центр сохраняет сильные позиции в качестве владельца и управляющего федеральной собственностью, в его распоряжении системы Центробанка, Минфина, таможни, казначейства и других федеральных органов, активно действующих на региональном уровне.

В ходе “ваучерного” (1992-1993), “денежного”( начался в 1994 г.) и “залогового” (первые залоговые аукционы прошли в России осенью-зимой 1995 г.) этапов приватизации федеральная власть достаточно легко расставалась с принадлежащей ей собственностью. Однако по мере того как контролируемые ею ресурсы сокращались, а новых эффективных собственников не прибавлялось, федеральный Центр пересмотрел свое отношение к приватизации. Сформированное осенью 1998 г. Правительство РФ с самого начала заявило о намерении установить жесткий контроль над экономической деятельностью. Видимо, и новое правительство, которое будет сформировано после отставки кабинета Е. Примакова, будет работать в этом направлении. Отражая эту тенденцию, резко вверх пошли рейтинги влиятельности чиновников, курирующих экономические ведомства. Если доверять оценкам экспертов, то политики, возглавляющие экономические ведомства, отныне становятся все более заметными фигурами на российском политическом Олимпе (62, с.8 ).

Перспективы усиления экономических функций государства будут во многом зависеть от позиций бизнес-элиты. В этой связи один из совсем недавно причислявшихся к группе “олигархов” В. Потанин, предложил государству решить совместно с возглавляемым им холдингом “Интеррос” проблемы ряда входящих в него предприятий. Сформулированная им идея “конвертации господдержки в собственность” нашла поддержку части представителей бизнеса. На этой основе может возникнуть новый союз федеральной власти и крупного бизнеса. А это значит, что под влиянием кризиса и в значительной степени благодаря ему отношения “патронажа” между властью и бизнесом могут выйти за пределы отдельных регионов и в той или иной форме закрепиться на федеральном уровне. В ближайшем будущем реструктуризация промышленного и финансового капитала в России будет скорее всего проходить при активном участии государства. Первые шаги в этом направлении уже предприняты. В целях реструктуризации топливно-энергетического комплекса Минтопэнерго был разработан план объединения государственных нефтяных компаний - “Роснефти”, “Славнефти”, ”ОНАКО” в единую государственную.

Наряду с федеральной собственностью в распоряжении Центра остаются железные дороги, транспортные магистрали, системы газо-, нефте- и энергоснабжения. Политический союз, заключенный федеральной властью с крупнейшими российскими компаниями, такими как РАО “Газпром”, РАО “ЕЭС” обеспечивает сохранность единого экономического пространства. Наличие единых систем коммуникаций и сохранение территориальной целостности российского государства, как мы уже неоднократно об этом писали (84), являются важнейшими условиями реализации потенциала добывающих регионов (прежде всего нефтегазовых). Это в равной степени относится к “русским” провинциям и национальным Республикам (Татарстан, Башкортостан). В силу этого угроза выделения указанных территорий из состава РФ, как нам представляется, лишена серьезных оснований. В схожей ситуации оказывается и Якутия. Республика, живущая благодаря импорту продовольствия и предметов потребления, не в меньшей степени, чем нефтегазовые регионы, зависит от единых российских транспортных магистралей. А ежегодно устанавливаемая федеральным Центром квота на экспорт якутских алмазов является дополнительным средством воздействия на национальную элиту.

Наряду с контролем над собственностью и ресурсами жизнеобеспечения федеральный Центр располагает еще одним мощным экономическим рычагом воздействия на регионы. Речь идет о государственных финансах. Анализ межбюджетных отношений выходит за рамки задач, поставленных настоящим исследованием. Отметим лишь, что в последнее время власть стремится упорядочить систему финансовых отношений между федеральным Центром и субъектами, внести прозрачность в эту сферу деятельности, а также установить контроль над расходованием регионами средств, получаемых из федерального бюджета. С этой целью была разработана концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации на 1999-2001 гг., одобренная постановлением правительства от 30 июля 1998 г. Концепция тесно увязывается с основными направлениями бюджетной и налоговой политики на 1999-2001 годы и предлагает существенно обновить систему межбюджетных отношений. Документ предполагает усовершенствовать принцип определения сумм трансфертов, передаваемых в регионы из федерального бюджета. Прежде величина трансферта, как правило, зависела от лоббистских способностей регионального руководства. Отныне за основу предлагается принимать социальную обеспеченность населения и специфику условий региона. Финансовая помощь регионам, по мысли авторов концепции, должна предоставляться на основе договоров и предусматривать жесткий федеральный контроль за целевым использованием федеральных средств. Предоставление трансфертов и иные формы финансовой поддержки регионам ставятся в прямую зависимость от оздоровления региональных финансов и роста бюджетного самообеспечения регионов.

В соответствии с новой логикой формирования межбюджетных отношений между федеральным Центром и регионами отныне будут подписываться соглашения об условиях, по которым регионы будут получать финансовую помощь. Субъекты Федерации смогут рассчитывать на финансовую поддержку Центра лишь при условии, если они откроют свои расчеты, проведут внешний аудит финансов и перейдут на казначейскую систему финансирования. Положения, изложенные в Концепции, легли в основу соглашений об оздоровлении государственных финансов и условиях оказания финансовой помощи из федерального бюджета. К осени 1998 г. соглашения федерального Центра были подписаны с 81 Субъектом Федерации.

Изменения в системе межбюджетных отношений затронули все субъекты Федерации, включая наиболее привилегированные. С 1994 г. особыми налоговыми льготами пользовался Татарстан. В последние годы Республика перечисляла Центру 50% НДС, в то время как прочие регионы - 75%, подоходный налог с физических лиц в полном объеме поступал в республиканский бюджет, так же как и акцизы на спирт, ликеро-водочные изделия, нефть и газ. Доходы от этих источников направлялись на осуществление федеральных программ на территории Республики. Однако отсутствие в Татарстане казначейства не позволяло проверить целевое использование средств. Зимой 1999 г. срок межбюджетного соглашения между федеральным Центром и республикой Татарстан истек, и Москва отказалась подписывать новое до тех пор, пока на территории республики не будет создано федеральное казначейство.

Говоря об экономических ресурсах Центра, нельзя не упомянуть о роли московского капитала. Еще совсем недавно мы полагали, что деятельность московских финансовых групп станет одним из факторов, способствующих сохранению единого экономического пространства (85). Мощная интервенция московского капитала в регионы, начавшаяся с созданием московскими банками собственных финансово-промышленных групп, давала все основания предполагать, что это направление будет успешно развиваться в ближайшие годы. Однако кризис 17 августа 1998 г. временно приостановил этот процесс.

Сегодня большинство промышленных империй либо распалось, либо переживает тяжелые времена, а многие из “олигархов” лишились прежнего политического веса. Однако не вызывает сомнений тот факт, что в результате реструктуризации промышленного и финансового секторов московский капитал вновь вернется в регионы. Пока остается открытым вопрос, какие формы примет этот процесс. В послекризисной России появился еще один субъект экономического влияния - окрепшие и утверждающие свои позиции крупные региональные финансовые структуры, которые, как уже отмечалось выше, разворачивают свою деятельность. Капитал, независимо от своего происхождения, является силой, заинтересованной в сохранении единого экономического пространства и в этом отношении он может рассматриваться как потенциальный союзник федеральной власти. Экономические рычаги влияния - не единственный способ воздействия Центра на региональные элиты.

К политическим ресурсам влияния Центра относятся: деятельность федеральных органов власти на территории субъектов федерации, а также политика, проводимая московскими властями в регионах. В последнее время все более активно на территории регионов действуют Федеральные службы. Прокуратуры возбуждают уголовные дела против представителей региональной властной элиты. Эффективно работает на территории регионов Антимонопольный комитет ( ныне переименован в Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства - Прим. авт.). Во многих регионах эта организация противостоит произволу региональных властей и способствует утверждению единых рыночных правил (см. подробнее: 83).

Набирает силу процесс приведения законодательства субъектов в соответствие с Конституцией РФ. Конечно, многое в этом отношении еще предстоит сделать, поскольку местные законодательства во многом нарушают Конституцию, а Субъекты РФ незаконно присваивают себе правомочия федерального Центра. К примеру, Башкортостан, Бурятия, Тыва и Якутия заявили о собственном государственном суверенитете. Республика Тыва считает возможным объявлять на своей территории военное, а Калмыкия, Коми, Карелия - чрезвычайное положение. Ряд субъектов Федерации закрепили юридическое верховенство своего законодательства по отношению к федеральному, а Якутия и Ингушетия собираются ратифицировать федеральные законы. За выполнением на территории регионов федерального законодательства и региональным законотворчеством наблюдают Министерство юстиции и Конституционный суд. Часто их решения способствуют урегулированию конфликтов между ветвями и уровнями власти,¹ а также между субъектами федерации.²

Сегодня некоторые представители региональной власти по собственной инициативе апеллируют к Центру, надеясь найти в его лице поддержку в случае обострения противостояния враждующих в регионе кланов. О том, как слабая власть в депрессивном регионе рассчитывает на поддержку федеральной власти, мы уже писали выше. Здесь же приведем пример “сильного” губернатора, возглавляющего богатый регион. В начале 1999 г. губернатор Красноярского края обратился к бывшему премьер-министру Е. Примакову с просьбой оказать помощь в борьбе с неофициальным “хозяином” края, крупнейшим алюминиевым магнатом, одним из совладельцев Красноярского алюминиевого завода (КРАЗ) - А. Быковым. Вслед за этим в регион были направлены представители МВД, ФСБ, началась финансовая проверка красноярских предприятий, заведены десятки уголовных дел. Конфликты между группами влияния в регионах идут на пользу федеральному Центру, укрепляя его в роли верховного арбитра. Кроме этого участие федеральных властей во внутрирегиональных спорах может принести им существенные экономические дивиденды.

На протяжении истории механизмы воздействия и взаимодействия федерального Центра с регионами не оставались неизменными. Политологи склонны выделять в системе этих отношений “либеральные” и “централизаторские” периоды ( 77, сс. 17-26). Выразителем “либеральной” политики был премьер-министр В. Черномырдин, стремившийся достигнуть компромисса в отношениях с региональными руководителями. При нем взаимодействие федеральной власти с региональными элитами основывалось на хороших личных отношениях. “Либеральная” политика, - пишет Р. Туровский, - была основана на поиске элитного консенсуса в рамках рыхлой асимметричной федерации” ( 77, с.18).

Однако усиление властных и экономических полномочий региональных властей, а также проведение в 1996 г. серии выборов губернаторов выдвинули перед федеральным Центром задачу усиления контроля над деятельностью региональных элит. Инициатором этой политики стал А. Чубайс, возглавивший сначала Администрацию Президента РФ, а позже назначенный на пост заместителя премьер-министра. Политика “нового централизма” дала о себе знать уже весной-летом 1997 г. Она проявилась сразу в нескольких направлениях.

Первое. По инициативе федеральной власти были перераспределены властные полномочия между субъектами власти в Приморском крае: полномочия губернатора Приморского края Е. Наздратенко были урезаны, а Представителя Президента РФ В. Кондратова (он совместил эту функцию с руководством краевым управлением ФСБ) - значительно расширены. В. Кондратову было предоставлено право контролировать исполнение указов, распоряжений президента и постановлений правительства по ТЭКу, распределять средства федерального бюджета, выделяемые Приморскому краю, координировать деятельность территориальных структур федеральных органов исполнительной власти.

Опыт Приморского края, по мнению московских политиков, должен был послужить образцом для дальнейшей перестройки работы федеральных органов в регионах. Планировалось, что представители президента должны будут осуществлять контроль над работой территориальных структур федеральных органов. Указ Президента РФ “О полномочном представителе Президента РФ в регионах” был подписан 9 июля 1997 г. И только отсутствие финансовых и прочих средств у федеральной власти не позволило представителям президента превратиться в весомую политическую силу в регионе.

Второе. Одновременно “молодые реформаторы” подвергли серьезной критике политику властей национальных республик - Татарстана, Башкортостана, Якутии. В своих выступлениях сторонники централизации резко критиковали экономическую политику национальных республик, которая наносит ущерб российской экономике. Федеральный Центр впервые решился пересмотреть процедуру предоставления экспортных квот Якутии и ввести более жесткий контроль за экспортом алмазов.

Третье. По замыслу федерального Центра, сдерживание региональных властей должно было происходить как “сверху”, так и снизу. Важную роль в этом процессе предстояло сыграть местному самоуправлению. О том, как в России началось формирование системы местного самоуправления уже много написано (77, 85). Здесь же отметим, что в лице выборных местных руководителей федеральный Центр надеялся получить силу, контролирующую губернаторов “снизу”. На федеральном уровне был создан Совет по местному самоуправлению, помимо первых вице-премьер министров А. Чубайса и Б. Немцова в его состав вошли заместители председателя правительства, известные российские политики.

Но уже к осени 1997 г. курс федеральной власти на централизацию был исчерпан. Взаимодействие федерального Центра с регионами вновь вернулось к принципам политики “либерализма”. Президент в ходе встреч с губернаторами и главами республик предложил им взять законодательный процесс в свои руки, активно участвовать в формировании бюджета. Одновременно Центр отказывался от ужесточения централизованного контроля за федеральной собственностью в регионах. “Весенне-летнее наступление А. Чубайса на регионы и региональную элиту завершилось” (77, с. 47). Инициатива во взаимодействии с региональными властями вновь перешла к президенту и его администрации.

Весной 1998 г. в отставку был отправлен Кабинет Министров РФ во главе с В. Черномырдиным. С уходом В. Черномырдина и А. Чубайса из правительства завершился определенный этап во взаимоотношениях федеральной власти с регионами. Смена фигур на политической сцене дезориентировала представителей региональной элиты. До сих пор они группировались вокруг ключевых фигур власти - В. Черномырдина и А. Чубайса. Уход последних с политической арены ставит перед руководителями регионов сложную задачу: в короткие сроки, учитывая приближающиеся парламентские и президентские выборы, сделать свой политический выбор, найдя “патрона” из числа видных московских политиков, и установить с ним контакты.

Кроме этого в 1998 г. произошло перераспределение полномочий между властными институтами, оказывающими влияние на формирование отношений Центра с регионами. Снижение политической роли президента сказалось на его взаимодействии с региональными лидерами: контакты с ними стали редкими. Проявлением возросшей дистанции между главой государства и главами регионов стало голосование в Совете Федерации в октябре 1998 г., когда 22 сенатора высказались за добровольную отставку президента. За весь период существования верхней палаты парламента это голосование стало первым проявлением коллективной нелояльности региональных лидеров по отношению к главе государства. Еще одной демонстрацией нелояльности верхней палаты парламента стало почти единогласное первое голосование Совета Федерации в поддержку генерального прокурора Ю. Скуратова, отправленного президентом в отставку.

Вместе с тем было бы неверно, во-первых, игнорировать политическую фигуру главы государства и, во-вторых, преувеличивать противостояние верхней палаты и президента. “Фактор Ельцина” в российской политике сохраняется, а сам он готов предпринимать решительные действия, как это было в случае с отставкой правительства Е. Примакова (апрель 1999 г.). Что же касается периодических обострений в отношениях с верхней палатой парламента, то, невзирая на неудовлетворенность глав регионов некоторыми решениями президента, главы Субъектов Федерации и прежде всего президенты национальных республик в целом поддерживают Б. Ельцина. Наиболее красноречивым свидетельством этой поддержки стала позиция большинства глав регионов по вопросу об импичменте президенту РФ. Начатая по инициативе Государственной думы, эта процедура провалилась (апрель 1999 г.) во многом благодаря поддержке Б. Ельцина сенаторами.

В известной степени самоустранение Президента РФ из сферы взаимодействия федерального Центра и регионов пытается компенсировать Администрация президента. Ответственным за отношения с регионами в этой властной структуре до недавних пор являлся заместитель руководителя Администрации О. Сысуев. После его отставки это направление возглавил С. Зверев, в прошлом заместитель председателя правления РАО “Газпром” Р. Вяхирева по связям с общественностью и СМИ. Администрация президента явно пытается удержать региональных лидеров в сфере своего влияния. Однако эта структура переживает сегодня непростые времена, а ее сотрудники в преддверии президентских выборов заняты главным образом выработкой стратегий личного выживания.

Все более активную роль в формировании отношений между федеральным Центром и регионами в последнее время играет Правительство РФ. В правительстве Е. Примакова интересы регионов были представлены вице-премьером В. Густовым, министром по региональной политике В. Кирпичниковым ( в прошлом председатель Союза российских городов), министром по делам национальностей Р.Абдуллатиповым. По инициативе главы кабинета в состав президиума правительства наряду с министрами вошли руководители межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Инкорпорирование глав регионов в состав правительства свидетельствует о том, что федеральная власть стремится найти компромисс с регионами. Есть все основания предполагать, что это направление получит дальнейшее развитие в деятельности нового кабинета.