Тема 4. Участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе

ПРИМЕРНАЯ СТРУКТУРА РАБОТЫ

1. Органы и должностные лица, обеспечивающие участие Правительства Российской Федерации в законотворческом процессе.

2. Деятельность Правительства Российской Федерации на стадиях подготовки законопроектов и их внесения в Государственную Думу.

а) Подготовка законопроектов Правительства Российской Федерации и их внесение в Государственную Думу.

б) Действия Правительства Российской Федерации в связи с внесением законопроектов иными субъектами права законодательной инициативы.

3. Участие Правительства Российской Федерации в рассмотрении законопроектов (законов) палатами Федерального Собрания.

а) Участие Правительства Российской Федерации в рассмотрении законопроектов Государственной Думой.

б) Участие Правительства Российской Федерации в рассмотрении федеральных законов и проектов федеральных конституционных законов Советом Федерации.

МЕТОДИЧЕСКИЕ УКАЗАНИЯ

При написании данной курсовой работы необходимо исходить из того, что Правительство Российской Федерации (далее – Правительство) является одним из "ключевых" субъектов права законодательной инициативы, способным обеспечить квалифицированную и всестороннюю подготовку законопроекта. Правительство – активный и внимательный участник рассмотрения законопроектов в парламенте: как подготовленных самим Правительством, так и внесённых другими субъектами права законодательной инициативы. Законодательство предоставляет ему организационно-правовые средства, позволяющие доводить свою позицию до парламентариев и влиять на ход и результаты рассмотрения.

При подготовке первого пункта работы нужно усвоить, что участие Правительства в законотворческом процессе обеспечивается как специально созданными для этой цели институтами (это прежде всего Комиссия Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, полномочные представители Правительства в палатах Федерального Собрания, статс-секретари – заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти), так и теми органами, для которых законопроектная работа является лишь одной из составных частей их деятельности (федеральные органы исполнительной власти: министерства, службы и агентства; Аппарат Правительства).

Применительно к Комиссии по законопроектной деятельности необходимо обратить особое внимание на круг лиц, участвующих в её работе. Это позволит сделать вывод о том, насколько важно её функционирование для организации взаимодействия Правительства с другими участниками законодательного процесса. Для понимания роли Комиссии нужно учесть и то, как часто проводятся её заседания.

"Лицом Правительства" в палатах Федерального Собрания являются полномочные представители Правительства в Государственной Думе и в Совете Федерации. С одной стороны, они выступают в палатах, представляя позицию Правительства по рассматриваемым законопроектам и законам, с другой, – информируют Правительство о ходе законодательного процесса и прохождении его законодательных инициатив.

Статс-секретарь – заместитель руководителя федерального органа исполнительной власти (далее – статс-секретарь) – это такое должностное лицо, основные служебные обязанности которого заключаются в организации законопроектной работы данного органа и обеспечении его участия в законодательной деятельности. Студент должен уяснить, что статс-секретарь имеется далеко не во всех федеральных органах исполнительной власти. Эти органы можно подразделить на три группы: в одной группе должность статс-секретаря введена везде, в другой – её нет ни в одном органе, в третьей – её наличие зависит от прямого решения Президента Российской Федерации или Правительства.

Рассматривая упомянутые институты, следует отразить возложенные на них задачи и полномочия; при этом важно показать, как эти институты соотносятся между собой, где между ними проложены отношения координации и контроля.

Что же касается федеральных органов исполнительной власти, то необходимо особо остановиться на роли Министерства юстиции Российской Федерации (см. подпункты 8 – 13 пункта 7 Положения об этом органе).

Во втором пункте следует, прежде всего, обратить внимание на планирование законопроектной деятельности Правительства. В связи с этим требуется изучить пункты 76 – 82 Регламента Правительства.

Планирование законопроектной работы Правительства воплощается в планах законопроектной деятельности Правительства (как свидетельствует практика, они утверждаются на один год) ¹, а также в планах действий и мероприятий, которые, не ограничиваясь законопроектами, могут охватывать как весьма широкий ², так и довольно узкий ³ круг отношений. Было бы уместно привести примеры таких планов, дать общую характеристику (по меньшей мере количественную) включённых в них законопроектов, сообщить о том, насколько выполняются такие планы.

Следует отметить, что разработке большинства правительственных законопроектов должна предшествовать подготовка проектов их концепций, причём проекты концепций представляются в Правительство. В работе целесообразно отразить, что должно быть определено в такой концепции.

Нужно обратить внимание на то, какая особенность разработки законопроектов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации установлена Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Необходимо иметь в виду, что подготовленные законопроекты могут внести на рассмотрение в Правительство не любые федеральные органы исполнительной власти, а лишь те из них, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство (см. пункты 6, 7 Регламента Правительства).

Студент должен показать, каким образом принимается решение о внесении Правительством законопроекта в Государственную Думу, как оно оформляется.

Для представления законопроекта в парламенте назначается официальный представитель Правительства. Такие назначения оформляются актами Правительства. Их изучение позволит сделать вывод о том, какие должностные лица назначаются официальными представителями в большинстве случаев.

В работе должно получить отражение то обстоятельство, что обязанность внесения в Государственную Думу отдельных законопроектов возложена именно на Правительство. Прежде всего это касается вопросов бюджета (см. пункт "а" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и статью 192 Бюджетного кодекса Российской Федерации ¹). Ещё один пример – внесение законопроекта в связи с решением Конституционного Суда Российской Федерации (см. статью 80 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации").

Подпункт "а" второго пункта работы уместно завершить сведениями о количестве и тематике законопроектов, внесённых в Государственную Думу Правительством в течение последнего времени (например, в текущем году).

Подпункт "б" второго пункта посвящён в первую очередь институту заключений Правительства на законопроекты, предусмотренные частью 3 статьи 104 Конституции (так называемые "финансовоёмкие" законопроекты). Следует раскрыть назначение такого заключения, пояснить, требуется ли, чтобы оно было положительным, каковы порядок и срок его подготовки, кем оно подписывается, оформляется ли оно, если соответствующий законопроект вносится самим Правительством. Опираясь на Регламент Государственной Думы (статьи 107, 108), нужно показать, кто и на основе чьего предложения вправе определить, что для конкретного, уже зарегистрированного законопроекта такое заключение необходимо, и принять решение о его возвращении субъекту права законодательной инициативы как несоответствующего требованиям Конституции.

Рассматривая институт заключений Правительства на "финансовоёмкие" законопроекты, необходимо усвоить правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированные по делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства (постановление от 29 ноября 2006 г. №9-П).

Наличие позиции Правительства по законопроекту является условием его внесения в Государственную Думу и в том случае, если он предусматривает изменение Уголовного кодекса Российской Федерации. Это правило было введено статьёй 8 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. №161-ФЗ ¹. Следует пояснить, в каком документе воплощается такая позиция Правительства, а также какой ещё орган должен сформулировать своё отношение к этому законопроекту для его внесения в Государственную Думу.

В третьем пункте работы должны получить отражение положения Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (статьи 36, 38), Федерального закона "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (статья 15), регламентов палат Федерального Собрания и Правительства, регулирующие участие членов Правительства, его полномочных представителей в палатах парламента, других должностных лиц, представляющих позицию Правительства, в заседаниях Государственной Думы, Совета Федерации и их рабочих органов, включая право выступления на этих заседаниях.

Важно чётко обозначить те моменты законодательной процедуры, применительно к которым регламенты палат прямо оговаривают выступления представителей Правительства. Следует также показать, когда законопроекты и материалы к ним, подготавливаемые к различным стадиям законодательного процесса, направляются в Правительство.

Особое внимание необходимо уделить праву Правительства вносить поправки к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом чтении, а также направлять официальные отзывы на законопроекты (законы), рассматриваемые палатами. Требуется пояснить, в каком порядке и в какие сроки подготавливаются поправки и официальные отзывы, кем они подписываются. Следует отметить, что для защиты позиции Правительства по поправкам и официальным отзывам (равно как и по заключениям) может быть направлен специальный представитель Правительства.

Работа выиграет, если в ней будут присутствовать сведения о практике прохождения правительственных законопроектов в парламенте. В частности, было бы уместно показать, как быстро они рассматриваются Государственной Думой, сколько таких законопроектов принято в первом чтении, например, за текущий год, имеются ли случаи отклонения законопроектов Правительства, каков удельный вес правительственных инициатив в общем числе законопроектов, внесённых в Государственную Думу, какова их доля среди законопроектов, принятых в первом чтении¹, а также среди законов, подписанных Президентом Российской Федерации.

Правовые акты и литература

Конституция Российской Федерации: Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Официальное издание. М.: Юрид. лит., 2005. 64 с.

Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. №13. Ст.1447; 2001. №7. Ст.607; №51. Ст.4824; 2004. №24. Ст.2334; 2005. №15. Ст.1273.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; 1998. №1. Ст.1; 2004. №25. Ст.2478; №45. Ст.4376; 2005. №23. Ст.2197.

Федеральный закон от 8 мая 1994 г. №3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1994. №2. Ст.74; 1999. №28. Ст.3466; 2001. №7. Ст.614; №32. Ст.3317; 2002. №28. Ст.2785; №30. Ст.3033; 2003. №2. Ст.160; №27. Ст.2700; 2004. № 17. Ст.1588; №25. Ст.2484; №35. Ст.3607; №51. Ст.5128; 2005. №19. Ст.1749; №30. Ст.3104; 2006. №29. Ст.3123, 3124; №31. Ст.3427; 2007. №1. Ст.40.

Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г. №2134-II ГД // СЗ РФ. 1998. №7. Ст.801; №16. Ст.1828; №26. Ст.3048; №30. Ст.3699; №44. Ст.5441; №52. Ст.6348; 1999. №17. Ст.2111; №39. Ст.4588; №43. Ст.5176; №49. Ст.5965; №50. Ст.6099; 2000. №4. Ст.365; №22. Ст.2283; №24. Ст.2529; №28. Ст.2925; №30. Ст.3128; №42. Ст.4125; №45. Ст.4436; №50. Ст.4879; №52. Ст.5109; 2001. №1. Ст.59; №13. Ст.1178; №17. Ст.1651; №25. Ст.2565; №27. Ст.2734; №52. Ст.4927 – 4929, 4964; 2002. №7. Ст.659; №12. Ст.1116, 1131; №39. Ст.3703; №40. Ст.3901; №44. Ст.4336; №48. Ст.4753; №51. Ст.5043; №52. Ст.5144; 2003. №8. Ст.716; №15. Ст.1330; №23. Ст.2189; 2004. №1. Ст.1, 6, 11, 12; №4. Ст.245; №8. Ст.612, 629; №9. Ст.756, 757; №13. Ст.1167; №14. Ст.1271; №15. Ст.1377, 1378, 1385; №18. Ст.1744; №22. Ст.2137; №30. Ст.3144; №47. Ст.4579; 2005. №6. Ст.435; №9. Ст.703; №10. Ст.802; №15. Ст.1288; №25. Ст.2480; №26. Ст.2624; №29. Ст.3006; 2006. №12. Ст.1268, 1269; №48. Ст.4993.

Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Принят постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г. №33-СФ // СЗ РФ. 2002. №7. Ст.635; №14. Ст.1241; №23. Ст.2117, 2125; №51. Ст.4999; 2003. №7. Ст.551; №13. Ст.1193; 2004. №22. Ст.2107; №52. Ст.5321; 2005. №7. Ст.503; 2006. №14. Ст.1474; №42. Ст.4300.

Структура федеральных органов исполнительной власти: Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. №649 // СЗ РФ. 2004. №21. Ст.2023; №31. Ст.3234; №38. Ст.3775; №42. Ст.4107; №47. Ст.4635; №49. Ст.4889; 2005. №30. Ст.3136; №37. Ст.3740; №41. Ст.4119; 2006. №20. Ст.2162; №27. Ст.2920.

Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации: Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. №1313 // СЗ РФ. 2004. №42. Ст.4108; 2005. №52. Ст.5690; 2006. №12. Ст.1284; №19. Ст.2070; №39. Ст.4039.

Указ Президента Российской Федерации от 26 июля 2005 г. №873 "О статс-секретарях – заместителях руководителей федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. №31. Ст.3203.

Регламент Правительства Российской Федерации: Утверждён постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. №260 // СЗ РФ. 2004. №23. Ст.2313; 2006. №23. Ст.2514; №29. Ст.3251.

Положение о Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности: Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 2 июня 2004 г. №264 // СЗ РФ. 2004. №23. Ст.2317; №47. Ст.4666; 2005. №34. Ст.3507.

Постановление Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. №94 "О полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №6. Ст.774; №23. Ст.2435; 2005. №34. Ст.3507.

Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2000 г. №347 "О совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. №17. Ст.1877; 2001. №32. Ст.3335; 2004. №35. Ст.3636.

Основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов: Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 г. №576 // СЗ РФ. 2001. №32. Ст.3335; 2004. №35. Ст.3636; 2006. №6. Ст.714.

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2005 г. №513 "О введении в федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, должности статс-секретаря – заместителя федерального министра" // СЗ РФ. 2005. №34. Ст.3506.

Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2005 г. №514 "Об особенностях статуса и Типовом регламенте статс-секретарей – заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. №34. Ст.3507.

Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2006 г. №335 "О введении в отдельных федеральных службах и федеральном агентстве, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, должности статс-секретаря – заместителя руководителя" // СЗ РФ. 2006. №23. Ст.2527.

Постановление Правительства Российской Федерации от 9 августа 2006 г. №477 "О введении в Федеральном агентстве по физической культуре и спорту должности статс-секретаря – заместителя руководителя" // СЗ РФ. 2006. №33. Ст.3637.

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 27 ноября 2006 г. №9-П "По делу о проверке конституционности пункта 100 Регламента Правительства Российской Федерации" // CЗ РФ. 2006. №50. Ст.5371.

Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года "О состоянии законодательства в Российской Федерации. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики". М.: Совет Федерации, 2006. 408 с.

Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс. В 2 т. 2-е изд., перераб. и доп. Т.2. М.: Юристъ, 2006. 778 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. 784 с.

Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник. 4-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. 608 с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д.Карповича. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. 959 с.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Рук. ред. кол. Л.А.Окуньков. М.: Юристъ, 2002. 1007 с.

Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий. 3-е изд. / Под ред. Б.Н.Топорнина. М.: Юристъ, 2003. 831 с.

Конституция Российской Федерации. Офиц. текст на 1 февраля 2004 г. Постатейный научно-практический комментарий коллектива ученых-правоведов под рук. О.Е.Кутафина. Изд. 2-е. М.: Агентство "Библиотечка РГ", 2004. 336 с.

Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В.Лазарев. 3-е изд. М.: Спарк, 2004. 671 с.

Авакьян С.А. Федеральное Собрание – парламент России. М.: Рос. юрид. издат. дом, 1999. 432 с.

Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб: Изд-во "Юридический центр Пресс", 2003. 753 с.

Веснин Р.М. К вопросу о порядке представления заключений Правительства Российской Федерации на "финансовоёмкие" законопроекты // Сборник статей аспирантов и стажёров Института государства и права Российской академии наук / Отв. ред. Ю.Л.Шульженко. М., 2004. С. 147 – 158.

Глотов С.А. Законотворчество в современной России: некоторые проблемы и перспективы развития // Представительная власть – ХХI век: законодательство, комментарии, проблемы. 2006. №3. С. 1 – 4.

Евдокимов В.Б. Порядок подготовки проектов законов федеральными органами исполнительной власти // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. №12. С. 17 – 29.

Котенков А.А. Проблемы "финансовоёмких" законопроектов в законодательной процедуре // Государство и право. 1998. №11. С. 5 – 7.

Лихобабин В.А. Правительство как субъект права законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право. 2005. №7. С. 21 – 24.

Михайлова Н., Парамонов А. Итоги законодательной деятельности Государственной Думы третьего созыва // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2004. №1. С. 195 – 200.

Павлушкин А. Правительство России и органы власти субъектов Федерации в федеральном законотворческом процессе // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2003. №3. С. 60 – 64.

Парламентское право России: Учеб. пособие / Под ред. Т.Я.Хабриевой. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003. 655 с.

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я.Хабриевой. М.: Норма, 2005. 608 с.

Ремингтон Т. Федеральное Собрание Российской Федерации (1994 – 2004) // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. №4. С. 40 – 52.

Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика / Под ред. О.Н.Булакова. М.: Изд-во Эксмо, 2005. 320 с.

Чайка Ю.Я. Организация законопроектной деятельности и ведомственного нормотворчества // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2005. №7. С. 21 – 25.

Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации и парламента в законотворческом процессе // Конституционное и муниципальное право. 2004. №4. С. 15 – 21.

Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства Российской Федерации с другими участниками законотворческого процесса // Журнал российского права. 2004. №6. С. 18 – 26.

Шувалов И.И. Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты // Журнал российского права. 2004. №4. С. 17 – 25.

Шувалов И.И. Правительство Российской Федерации в законотворческом процессе. М.: Норма, 2004. 144 с.