Корреляция оценки клиентарных отношений со стажем служащих

(в процентах к группе по столбцу)

	свыше 10 лет	от 3 до 10 лет	до 3 лет
Без них аппарат не мог бы нормально работать	25	35	55
Мешают работе	65	60	30

Как видим, «признание» клиентарных связей совершилось в последние годы: за норму их признает большинство именно «новых чиновников». Подчеркну: речь не идет о том, когда в аппарате набрали силу клиентарные связи. Ведь мы уже видели, что о распространенности и «весе» этих связей лучше осведомлены как раз самые опытные работники. Здесь нас интересует именно субъективное отношение, ментально-психологическая установка восприятия. Вот эта-то установка и поменялась: большинство «старых» аппаратчиков относится к клиентарным связям как к чему-то «плохому», а большинство «новых» - как к чему-то естественному.

Итак, важнейшей составляющей сегодняшнего административ­ного процесса в России являются клиентарные связи (отношения личной преданности и покровительства), которые 1) пронизы­вают практически весь аппарат, 2) оказывают решающее влияние на карьеру чиновника, 3) определяют путь разрешения конфликтов, 4) воспринимаются большинством управленцев как нормальные, естественные условия аппаратной деятельности.

Особенности бытия/сознания отечественного чиновничества явноотличают его от рациональной бюрократии, но заставляютвспомнить о другой категории веберовской типологии политического господства, а именно - о «патримониальной бюрократии». У М.Веберапоследнее понятие сочетало элементы двух основных типов - «тра­диционногогосподства» и «легального господства» - и обозначалоналичие специального аппарата («штаба») господства, который руководствуетсяправом, полностью устанавливаемым господином. Патримониальные бюрократии - это штабы с более или менеедалеко зашедшим процессом рационализации (бюрократизации) деятельности. Образования такого типа описаны в литературе по социологии переходных, модернизирующихся обществ. Аналогии с нашей политико-административной действительностью очевидны:широкие «государственные» раздачи льгот и привилегий; отсутствиеясных и обязательных процедур: назначения на должность (напри­мер,на должности глав региональных и местных администраций),подготовки указов, распоряжений; фаворитизм, создание управленческихструктур «под лицо»; дополнительное денежное жалование и казенное довольствие, зависящие всецело от расположенияначальника. Следует, однако, оговориться: понятие «патримониаль­наябюрократия» указывает на первоначальную связь с традицией (хотя бы и ослабшую со временем, хотя бы и нарушаемую произволом деспота), которая в нашем случае разорвана тоталитарной контрмодернизацией. Учитывая эту особенность генезиса: не преодоление традиции, а распад номенклатуры, - я бы предложил говорить не о патримониальных, но оклиентарных бюрократиях(то есть использовать термин менее исторически нагруженный, акцентированный скорее социологически). Множественное числоимеет в виду сильно выраженную тенденцию к «приватизации» государства различного рода аппаратными «партиями» как в центре,так и в регионах.

Задачи административной реформы

Сделанные выводы позволяют и требуют несколько иначе взглянуть на тот факт, что модернизаторские проекты - введение экзаменовна чин, организация административной юстиции - совсемнепопулярны в чиновных массах (лишь около 1/4 участников опросаназвали в числе главных условий повышения эффективности госслужбы введение квалификационных экзаменов и меньше 10% -организацию административной юстиции). Это обстоятельство, конечно, огорчает, но задумаемся о его причинах. М.Крозье отметилследующее «нечаянное» последствие административной рационализации: «одни люди обладают властью над другими в той степени, в которой поведение последних ограничено узкими рамками правил, тогда как их собственное - нет. <...> В этом контексте властьАнадВосновывается на способностиАпрогнозировать поведениеВи на неуверенностиВотносительно поведенияА».³⁹⁷То, чтоКрозье объяснял теоретически, наши аппаратчики хорошо знают изпрактики. Их незаинтересованность во введении административныхсудов и должностных экзаменов обусловлена не «низкой сознательностью» или плохой информированностью. О первой не берусь судить, последняя же, конечно, имеет место, - но не это главное.Главное в том, что чиновники примеряют институциональные новшества к аппаратным реалиям: они вполне обоснованно опасаются,что прогрессивные нововведения обернутся не только законными профессиональными требованиями, но прежде всего усилением их личной зависимости от начальства. Русским людям не нужно объяснять, - если в новых правилах не заинтересованы те, кому по ним жить, проку не будет: правила будут сами по себе, а жизнь - сама по себе. Вся история российского чиновничества показывает, что никакие табели о рангах не решают сами по себе проблемы рационализации. Нам бы освоить иной путь: не жизнь от правил (а на самом деле против правил), но правила от жизни.

Чем больше всего озабочены управленцы? Неустойчивостью своего служебного положения и правовой незащищенностью. Одиниз самых популярных ответов (см. приложение 1) на вопрос о главных условиях повышения эффективности госслужбы таков:«четкое определение прав работников аппарата и процедуры защитыэтих прав». Что же касается самого популярного - «развитиезаконодательной и нормативной базы госслужбы» - то и этот ответимеет в виду прежде всего необходимость определения статуса иправ государственных служащих. Среди участников опроса неуверенныхв устойчивости своего положения (60%) оказалось вполтора раза больше, чем уверенных (40%). А ведь наши респонденты -слушатели РАГС, надо думать, не самые последние и случайные люди на госслужбе. Неуверенностью в завтрашнем дне в России никого не удивишь. Но согласимся, что для чиновничестваабсолютное преобладание статусной неустойчивости (60%, повторюсь, -показатель, скорее всего, минимальный) - это состояниепротивоестественное. Примечательно, к тому же, что чиновники, занимающиеруководящие должности (начальник отдела, управления и выше), заметно чаще испытывают неуверенность в устойчивостислужебного положения, чем чиновники-исполнители. Неуверенностьуправленцев в завтрашнем дне является одной из причинкоррупции и административного произвола, снижает эффективность управленческойдеятельности. Показательна в этой связи зависимость ответов на вопрос: «Чем обычно руководствуются ваши коллеги, решая порученный вопрос?» (см. приложение 2) - от того, уверенили не уверен чиновник в своем положении на службе. Среди «уверенных» 65% называют «собственный анализ ситуации» и 40%указывают на «мнение руководства»; среди «неуверенных» соотно­шение совсем другое: руководствуются «собственным анализом» 50%, «мнением руководства» - 60%. Служебная неустойчивость, следовательно, усугубляет «порочные круги» бюрократической иерархии: картина действительности искажается тем большее, чем «выше» идет информация, утрачивается способность видеть и вовремяисправлять управленческие ошибки. Понятно, что статусная неустойчивость,помимо прочего, выступает питательной почвой длявоспроизводства клиентарных отношений внутри аппарата. Характерно, что, оказавшись в конфликтной ситуации, «неуверенные» и «уверенные» обнаруживают разные стратегии поведения: «неуве­ренные» в два раза реже считают нужным обращаться в суд, зато гораздо чаще склонны договариваться с руководителем в индивидуальном порядке.

Из сказанного следует, что главным направлением, ключевой задачей административной реформы должно стать обеспечение устойчивости служебного положения и правовой защищенности сотрудников госаппарата. Во-первых, для того чтобы госслужба выполнила отведенную ей роль в модернизации страны, она сама должна стать носителем и образцом цивилизованных отношений найма и труда. Во-вторых, от решения указанной задачи во многом зависит, заработают ли различного рода законодательные и организационные новшества в аппарате управления.

Теперь посмотрим, далеко ли мы продвинулись в этом направлении с принятием закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Закон закрепляет важные права и гарантии для служащих, а в числе принципов госслужбы называет «стабильность кадров государственных служащих в государственных органах». Лучшим способом обеспечить искомую стабильностьбыл бы переход к карьерной системе - по примеру европейских стран, где чиновники работают на основе пожизненного найма. Ноэтого не сделано - закон предусматривает трудовой договор, заключаемыйна неопределенный срок или на срок не более пяти лет, при этом чиновник может быть уволен в связи с ликвидациейгосударственного органа или сокращением штата. Всякий, кто знаком снашей административной действительностью, знает, что «сокра­щение аппарата» сродни пресловутой «перманентной революции»: одна кампания переходит в другую; ликвидация государственного органа - дело тоже вполне обычное, когда, например, при замене руководителя, «старое» учреждение упраздняется и тут жеобразуется «новое», - каждый раз служащие проходят ритуальное «очи­щение»: выведение за штат в связи с ликвидацией должности,собеседование с руководителем, новое назначение. Согласно принятомузакону, в такой ситуации служащему должно быть предложенодругое место «с учетом его профессии, квалификации и занимаемойранее должности», но тут же предусмотрен и случай «непредо­ставления государственному служащему работы в соответствии с его профессией и квалификацией» (тогда еще в течение года ончислится в резерве). Формулировка «с учетом» слишком расплывчатаяи необязательная; к тому же не ясно, кто и как будет учитывать квалификацию служащего и предлагать ему новую работу, каковы гарантии справедливого и непредвзятого рассмотрения дела? В странах с цивилизованной государственной службой дисциплинарные и кадровые вопросы обязательно рассматриваются в согласительных органах, формируемых из представителей администрации и персонала.Так, в ФРГ с 1974 г. действует закон о представительстве персонала федеральных органов; в федеральных землях имеются собственные законодательства о представи­тельстве аппарата. В Великобритании на гражданскую службу распространяется действие системы паритетных постоянных советов (советов Уитли). Во Франции система представительства и самоуправления работников госаппарата включает Генеральный и территориальные советы государственной службы, паритетные административные комитеты при каждом органе государственного управления, - паритетный комитет обязан выразить свое мнение руководителям при решении вопросов назначения, аттестации, продвижения по службе, дисциплинарных наказаний, перевода на другое место работы и увольнения сотрудников, причем невостребованность такого мнения делает решение руководителя недействительным, - Генеральный совет, состоящий из представителей государственного руководства и представителей трех, наиболее влиятельных среди госслужащих, профсоюзов, служит (помимо других его задач) форумом апелляции. В российском законе ни о каких формах консультации и (или)участия сотрудников в принятии кадровых решений нет речи.

Также ничего не говорится в законе и о согласительных процедурах для решения трудовых (коллективных) споров. Между тем,без разнообразных форм коллективных переговоров, арбитража ипосредничества (государственного или частного) трудно себе представить развитую, правовую госслужбу. В США, например, любой договор, заключенный между администрацией и организацией служащих, должен включать систему рассмотрения жалоб и решения споров в связи с его интерпретацией; многочисленные договоры устанавливают трех- или четырехуровневую процедуру разрешения трудовых споров с принятием третьей стороной окончательного решения (при этом трудовые споры, в которые вовлечены федеральные служащие, находятся в юрисдикции Федеральной службы посредничества и примирения). В Швеции действует Управление мировых посредников и расположенные по всей стране согласительные конторы; если же стороны не могут договориться, мировой посредник может посоветовать им обратиться в арбитраж. Конвенция по трудовым отношениям (Государственная служба), которой должно соответствовать отечественное законодательство, предусматривает (Ст.8), что споры при определении условий найма нужно решать «путем переговоров между сторонами или путем обращения к такому не­зависимому и беспристрастному механизму, как посредничество, согласительная процедура и арбитраж».

Наконец, довольно странное впечатление производят положениязакона, касающиеся такого важного института как федеральный орган по вопросам государственной службы. Похоже, что законодателей больше волновало как распределить политическийконтроль за координационно-методическим кадровым центром, а не егопрофессиональная годность и защищенность от политического вмешательства. Во всяком случае, законом определено, что Совет по вопросам государственной службы при Президенте РФ состоит изравного числа «представителей» (!) Президента, палат ФедеральногоСобрания, Правительства и «высших органов судебной власти».Если речь идет об органе управления, - а перечень функций говоритза то, что это правительственный орган, - то не понятно, почему он формируется из «представителей» Правительства (а не правительственных чиновников) депутатов и даже судей - или имеются в виду чиновники-профессионалы, которые при этом (неужели?!)будут представлять интересы различных органов власти, таковыминазначаться и отзываться? Если же речь идет именно об институтепредставительства, то возникают другие вопросы. Во-первых, как данная коллегия будет выполнять весьма большую профессиональную работу? Во-вторых, почему в представительском Совете по вопросам государственной службы должны быть представлены палаты Парламента и Суды, а не сами госслужащие, их профессиональные ассоциации?

Таким образом, новый закон об основах госслужбы не дает удо­влетворительногоответа на ряд важнейших вопросов. Между тем, становление цивилизованной гражданской службы в России настоятельно требует решения следующих организационно-правовых задач:

• гарантии для госслужащих непрерывности и возможности планирования своей карьеры;

• формирование многоуровневой (центр, регионы, ведомства, учреждения) системы паритетных органов для консультаций и участия персонала в определении кадровой политики;

• законодательное закрепление процедуры коллективных договоровна госслужбе, порядка разрешения трудовых споров черезпереговорный (согласительный) процесс, в том числе с участиемпосредника и арбитра;

• обеспечение необходимой самостоятельности и защищенности отполитического вмешательства федерального органа по вопросамгосударственной службы, руководитель которого должен быть авторитетным профессионалом и назначаться Президентом по согласованию с Советом Федерации на длительный срок.

В заключение следует подчеркнуть, что реформирование аппарата не только нужно, но и возможно. Чиновничество больно теми женедугами, что и все общество. При этом, однако, мужчины и женщины, работающие на госслужбе, обладают неплохим образованием, их отличает не меньшая, а пожалуй что и большая, чем в других общественных группах, социализация сознания, тяга к правовому порядку, уважение к профессионализму и дисциплинетруда. Последнее нужно отметить особо. Вполне согласен с тезисомБ.Г.Капустина и И.М.Клямкина о том, что «зародышилиберального будущего России можно будет найти в тех жизненных укладахпрошлого, которые при коммунистическом режиме находились от либерализма дальше всего, или же их вообще не удастся найти.Уважение к профессионализму в некоторых старых элитных слоях -это и есть то немногое, за что можно зацепиться»³⁹⁸. Материалы проведенного опроса дают основания утверждать, что в постноменклатурном аппарате идет процесс формирования профессионального бюрократического этоса. Об этом свидетельствует то обстоятельство, что большинство управленцев связывают развитие госслужбы (см. приложение 1) прежде всего с законодательнымрегулированием административного процесса, постоянным профессиональным обучением, определением прав госслужащих и процедурзащиты этих прав. Эти приоритеты куда более популярны,чем патерналистско-дисциплинарные установки. Большинство участниковопроса полагает, что при решении управленческих задач их коллеги исходят прежде всего из собственного анализа ситуации, - причем эта мотивация имеет преимущество даже перед мнением руководства (см. приложение 2). Возможно, тут есть некотороеприукрашивание действительности, но важно то, что интеллектуальнаясамостоятельность специалиста воспринимается большинством управленцев как норматив, как идеальный тип профессионала, которому нужно соответствовать. Значительная, хотя и меньшая часть госслужащих полагает, что, работая в аппарате управления, можно и нужно соблюдать все установленные нормы и правила - это и есть собственно бюрократический (в смысле рациональной и законопослушной бюрократии) подход к делу. Характерно, чтосреди «бюрократов» заметно больше несогласных с утверждением,что стране нужны не законы, а опытные и сильные руководители, -кроме того, для них характерно более критическое отношение к связям личной преданности и покровительства (и большаярасположенность к связям однокашников). Это законническое бюрокра­тическое сознание, кажется, формирует вокруг себя иную действи­тельность. «Бюрократы», например, чаще указывают, что их обя­занности четко определены. Не имея особых иллюзий по поводувозможности в наших условиях защитить свои права при конфликте с начальством, они более склонны решать спор в суде. Наконец, что следует подчеркнуть особо, «бюрократы» гораздо чаще при решении порученных вопросов исходят из собственного анализа ситуации. Важно, чтобы этот профессиональный реформаторский потенциал был задействован, а не пропал зря. Останется липостноменклатурный чиновный мир совокупностью враждующих «ко­манд»,приватизирующих государство, или из его среды выйдет цивилизованная гражданская служба? - ответ на этот вопрос непредопределен и во многом зависит от самих госслужащих. Правовой государственный порядок не может возникнуть помимо усилийроссийского чиновничества, выстраивающего этот порядок вокруг и внутри себя.

Приложение 1

Распределение ответов на вопрос: «Каковы главные условия повышения эффективности государственной службы? (можно было отмечать несколько позиций, поэтому сумма превышает 100%)

Развитие законодательной и нормативной базы госслужбы	93
Система постоянного обучения и повышения квалификации	82
Четкое определение прав работников аппарата и процедурызащиты этих прав	71
Усиление дисциплинарной ответственности в аппарате	45
Личная ответственность каждого руководителя за своих подчиненных	40
Введение квалификационных экзаменов	27
Реальная забота руководителя за своих подчиненных	26
Организация административной юстиции	9
Другое. Дополнительные ответы группируются вокруг двухпроблемных узлов: 1) материальное обеспечение и стимулирование; 2) четкое разделение обязанностей и ответственности	13

Приложение 2