6.1.2. Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся и предоставление им жилых помещений

В ч. 1 ст. 52 ЖК РФ установлено общее правило: по до­говорам социального найма обеспечиваются жилыми поме­щениями только лица, принятые на учет в качестве нужда­ющихся в улучшении жилищных условий, за исключением установленных ЖК РФ случаев. Категории граждан, ко­торые вправе получить социальное жилье, перечислены в ст. 49 ЖК РФ (это малоимущие и иные граждане, назван­ные в федеральном законе, указе Президента РФ или за­коне субъекта РФ). Из ч. 2 ст. 52 ЖК РФ следует, что они могут быть одновременно приняты на учет по нескольким основаниям.

Случаи внеочередного предоставления жилых помеще­ний перечислены в ч. 2 ст. 57 ЖК РФ.

Принятие на учет осуществляется органом местного са­моуправления на основании заявления гражданина с при­ложением необходимых документов (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ). Порядок ведения учета устанавливается законодательством субъекта РФ (ч. 7 ст. 52 ЖК РФ).

Гражданин, обратившийся по вопросу улучшения жи­лищных условий, получает расписку, подтверждающую предоставление соответствующих документов в орган, осу­ществляющий принятие на учет, который обязан в срок до 30 рабочих дней вынести решение (о принятии на учет либо об отказе в этом). Гражданину, принятому на учет или получившему отказ, выдается (направляется) в трехднев­ный срок соответствующее решение (ч. 4—6 ст. 52 ЖК РФ). В случае отказа он вправе обжаловать данное решение в су­дебном порядке.

Решение о принятии на учет или об отказе в этом прини­мает орган местного самоуправления по месту жительства гражданина (ч. 3 ст. 52 ЖК РФ). Как следует из указанных статей, непосредственно порядок учета нуждающихся в жи­лье граждан теперь определяется законодательством субъ­екта РФ. В связи с этим ЖК РФ не содержит конкретных норм по этим вопросам.

Прежним законодательством (ст. 31 ЖК РСФСР и разд. III Примерных правил учета граждан) было установ­лено следующее. Для принятия на учет гражданином по­давалось заявление, к которому прилагались выписка из домовой книги, копия финансового лицевого счета и в не­обходимых случаях справки бюро технической инвентаризации, учреждений здравоохранения и другие документы, имеющие значение для решения вопроса о постановке на учет. Заявление регистрировалось в Книге регистрации за­явлений граждан о принятии на учет. Поступившее заявле­ние гражданина проверялось в органах местного самоуправ­ления общественной комиссией по жилищным вопросам, а на предприятиях, в учреждениях — жилищно-бытовой ко­миссией.

По результатам обследования составлялся акт проверки жилищных условий по установленной форме. В акте долж­но было быть указано, в частности, в каком доме находится жилое помещение, размер занимаемого жилого помещения, количество комнат, степень благоустройства дома (жилого помещения). В акте перечислялись все граждане, постоян­но проживающие в помещении. Затем соответствующая комиссия рассматривала заявление и материалы проверки жилищных условий и вносила предложение о принятии гражданина на учет или отказе ему в этом органу местно­го самоуправления или администрации и профсоюзному комитету предприятия, учреждения. Иначе говоря, пред­ложения указанных комиссий имели рекомендательный характер. Принятие же на учет производилось по месту жительства решением органа местного самоуправления, а по месту работы — совместным решением администрации и профкома предприятия, учреждения.

Заявления о принятии на учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, рассматривались в течение одного месяца. О принятом решении сообщалось гражданам в письменной форме. Принятые на учет граждане включа­лись в книги учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, которые имелись в органах местного самоуправления и на предприятиях, в учреждениях. На каждого гражданина, принятого на учет, заводилось учет­ное дело, которое содержало все необходимые документы, являющиеся основанием для постановки на учет.

В ст. 53 ЖК РФ впервые на федеральном уровне пред­усмотрен отказ в принятии на учет для улучшения жи­лищных условий в течение пяти лет граждан, которые совершили намеренные действия, дающие им основания для признания их нуждающимися. В данном случае использу­ется практика некоторых регионов.

Конечно, отказ в принятии граждан на учет, вызванный указанными выше обстоятельствами, может иметь во мно­гих случаях спорный характер и, следовательно, граждане вправе его обжаловать в судебном порядке. Повод для это­го дает само законодательство, так как в ст. 53 ЖК РФ не содержится какой-либо характеристики «намеренных дей­ствий». В связи с этим целесообразно конкретные нормы по данному вопросу предусмотреть в законодательстве субъек­тов РФ. В противном случае могут посчитать умышленным (намеренным) ухудшением жилищных условий, например рождение в семье ребенка. Здесь со всей очевидностью про­сматривается ущербность федеральной нормы, ее правовая некорректность, поскольку сложно доказать, что действия граждан не были «намеренными».

В ст. 54 ЖК РФ перечислены случаи отказа в принятии граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых поме­щениях. В ней установлено, что такой отказ допускается в случае, если:

- не представлены предусмотренные ч. 4 ст. 52 ЖК РФ документы;

- представлены документы, которые не подтверждают право соответствующих граждан состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях;

- не истек предусмотренный ст. 53 ЖК РФ срок.

Решение об отказе в принятии на учет должно содер­жать основания такого отказа с обязательной ссылкой на указанные выше нарушения. Порядок уведомления граж­данина об отказе и его возможные дальнейшие действия указаны выше.

В ст. 55 ЖК РФ установлено, что граждане сохраняют право состоять на учете до получения жилого помещения или выявления оснований для снятия их с учета. В таких случаях они вправе обжаловать решение соответствующего органа в суде. В суд общей юрисдикции гражданином пода­ется заявление об оспаривании решения соответствующе­го органа (должностного лица) в порядке, установленном ст. 254 ГПК РФ (см. Обзор судебной практики Верховного Суда РФ за II квартал 2005 г.).

В ст. 56 ЖК РФ определены случаи снятия граждан с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Предусмотрено, что такое возможно в случае:

- подачи гражданами по месту учета заявления о снятии с учета;

- утраты ими оснований, дающих право на получение жилого помещения по договору социального найма;

- их выезда на место жительства в другое муниципальное образование, за исключением случаев изменения места жительства в пределах городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

- получения ими в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления бюджетных средств на приобретение или строительство жилого помещения;

- предоставления им в установленном порядке от органа государственной власти или органа местного самоуправления земельного участка для строительства жилого дома;

- выявления в представленных ими документах в орган, осуществляющий принятие на учет, сведений, не соответствующих действительности и послуживших основанием принятия на учет, а также неправомерных действий должностных лиц органа, осуществляющего принятие на учет, при решении данного вопроса.

Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждаю­щихся в жилых помещениях должны быть приняты орга­ном, на основании решений которого такие граждане были приняты на данный учет, не позднее чем в течение 30 ра­бочих дней со дня выявления обстоятельств, являющихся основанием принятия таких решений.

Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждаю­щихся в жилых помещениях должны содержать основания снятия с такого учета с обязательной ссылкой на обстоятель­ства, предусмотренные ч. 1 ст. 56 ЖК РФ. Решения о снятии с учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помеще­ниях выдаются или направляются гражданам, в отношении которых они приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня их принятия и могут быть обжалованы указанными гражданами в судебном порядке. В основном они не требуют какого-либо пояснения.

Однако на п. 5 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ необходимо обратить внимание. В нем основанием для снятия граждан с учета является предоставление им земельного участка для стро­ительства жилого дома. Здесь можно говорить о незавер­шенности решения жилищного вопроса (выделен только земельный участок, а жилой дом не построен). Было бы це­лесообразнее увязать снятие граждан с квартирного учета с завершением строительства жилого дома, поскольку по объ­ективным причинам он может быть не построен (например, значительное уменьшение дохода семьи в связи со смертью кормильца и т.п.). Перечень случаев снятия граждан с учета, установленный ст. 56, является исчерпывающим и не подле­жит дополнению (расширению) другими правовыми актами.

Порядок предоставления жилых помещений по дого­ворам социального найма определен ст. 57 ЖК РФ. В со­ответствии с указанной статьей жилые помещения предо­ставляются гражданам, состоящим на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, в порядке очередно­сти, исходя из времени принятия таких граждан на учет, за исключением установленных случаев внеочередного предо­ставления жилья.

Вне очереди жилые помещения по договорам социаль­ного найма предоставляются:

- гражданам, жилые помещения которых признаны в установленном порядке непригодными для проживания и ремонту или реконструкции не подлежат;

- детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных Силах РФ или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы;

- гражданам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, указанных в соответствующем перечне,

Гражданам, состоящим на учете, жилые помещения пре­доставляются на основании решений органа местного самоу­правления. Решения о предоставлении жилых помещений по договорам социального найма выдаются или направляются гражданам, в отношении которых они приняты, не позднее чем через три рабочих дня со дня их принятия. Это решение явля­ется основанием для заключения соответствующего договора социального найма в срок, установленный данным решением.

По договору социального найма жилое помещение должно предоставляться гражданам по месту их жительства (в черте соответствующего населенного пункта) общей площадью на одного человека не менее нормы предоставления. Комнаты могут предоставляться только в случае, предусмотренном ч. 4 ст. 59 ЖК РФ, т.е. при отсутствии в коммунальной квар­тире граждан, имеющих право и пожелавших заселить осво­бодившуюся комнату (комнаты) в данной квартире.

При определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражда­нину, имеющему в собственности жилое помещение, учи­тывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности. При предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма учитываются действия и гражданско-правовые сделки с жилыми поме­щениями, совершение которых привело к уменьшению раз­мера занимаемых жилых помещений или к их отчуждению. Указанные сделки и действия учитываются за установлен­ный законодательством субъекта РФ период, предшеству­ющий предоставлению гражданину жилого помещения по договору социального найма, но не менее чем за пять лет. Конкретный порядок определения общей площади предоставляемого жилого помещения в этих случаях устанавли­вается законодательством субъектов РФ.

В чем заключается новый порядок предоставления граж­данам жилых помещений. Можно сказать, что в ст. 57 ЖК РФ сохранен принцип, предусмотренный ст. 33 ЖК РСФСР о том, что граждане обеспечиваются жилыми помещениями в порядке очередности, исходя из времени принятия их на учет для улучшения жилищных условий. В ч. 2 ст. 57 ЖК РФ указаны категории граждан, которым жилое помеще­ние предоставляется вне очереди (их перечень нами при­веден выше). Порядок предоставления жилого помещения вне очереди разъяснен в Обзоре судебной практики Вер­ховного Суда РФ за III квартал 2007 г.: «Предоставление жилых помещений вне очереди не предполагает включения гражданина в какую-либо очередь. Жилищным кодексом Российской Федерации право граждан на получение жило­го помещения вне очереди не поставлено в зависимость от наличия или отсутствия иных лиц, также имеющих право на получение жилого помещения вне очереди. Поэтому указанное право должно быть реализовано вне зависимости от наличия или отсутствия других лиц, состоящих на учете по улучшению жилищных условий, и времени принятия их на учет. Следовательно, при удовлетворении требования лица о предоставлении ему в соответствии со ст. 57 ЖК РФ жилого помещения по договору социального найма вне оче­реди, если срок, в течение которого должно представляться жилое помещение, законодательством не установлен, суд такой срок не должен определять, поскольку внеочеред­ное предоставление не предполагает какого-либо срока для предоставления жилого помещения, а решение суда долж­но быть исполнено установленным действующим законода­тельством сроки».

Следует иметь в виду, что теперь ЖК РФ не предусмо­трено первоочередное предоставление жилых помещений.

В ЖК РФ не сохранилось положение, содержащееся в ст. 28 ЖК РСФСР, о том, что очередникам, как правило, должны выделяться жилые помещения в виде отдельных квартир. Кроме того, снижены правовые гарантии относи­тельно заселения в жилые помещения лиц разного пола. Теперь с согласия этих лиц их можно вселить и в одну комнату (ч. 1 ст. 58 ЖК РФ). В ст. 41 ЖК РСФСР было установлено, что при предоставлении жилых помещений не допускается заселение одной комнаты лицами разного пола старше девяти лет, кроме супругов.

В ЖК РФ не сохранено право граждан на дополнитель­ную жилую площадь. В какой-то мере оно осталось только для лиц, страдающих тяжелыми формами хронических за­болеваний. В соответствии с ч. 2 ст. 58 жилое помещение по договору социального найма может быть предоставлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза, если такое жи­лое помещение представляет собой одну комнату или од­нокомнатную квартиру либо предназначено для вселения гражданина, страдающего одной из тяжелых форм хрони­ческих заболеваний, указанных в предусмотренном п. 4 ч. 1 ст. 51 ЖК РФ перечне.

В ст. 39 ЖК РСФСР было предусмотрено предоставле­ние отдельным категориям граждан дополнительной жилой площади, т.е. жилой площади сверх нормы — 12 кв. м на человека. В настоящее время предоставление жилья осу­ществляется по общей площади. Конкретного перечня всех категорий граждан, имеющих право на получение дополни­тельной площади, указанная статья не содержала, действо­вало постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 28.02.1930 «О праве пользования дополнительной жилой площадью», отдельные законы и другие нормативные акты.

Однако императивная норма о предоставлении дополни­тельной площади не всегда выполнялась. На практике во­прос о предоставлении дополнительной площади решался по усмотрению органов (организаций), которые предостав­ляли жилье гражданам, нуждающимся в улучшении жилищ­ных условий, в зависимости от имеющихся возможностей. Ссылаясь на отсутствие специального законодательного акта, определяющего порядок и условия предоставления дополнительной жилой площади, указанные органы зача­стую отказывали гражданам в ее предоставлении.

Следует обратить внимание, что ЖК РФ не сохранен до­кумент, дающий право на вселение граждан в жилое помеще­ние (ордер), который был предусмотрен ст. 47 ЖК РСФСР. Его заменило решение местного самоуправления о предо­ставлении жилого помещения (ч. 3 и 4 ст. 57 ЖК РФ).

В ст. 59 ЖК РФ определен порядок заселения комнат в коммунальных квартирах. Установлено следующее:

«1. Освободившееся жилое помещение в коммунальной квар­тире, в которой проживают несколько нанимателей и (или) собственников, на основании их заявления предоставляется по договору социального найма проживающим в этой кварти­ре нанимателям и (или) собственникам, если они на момент освобождения жилого помещения признаны или могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и нуждающи­мися в жилых помещениях.

2. При отсутствии в коммунальной квартире граждан, указанных в части 1 настоящей статьи, освободившееся жилое помещение предоставляется по договору социального найма проживающим в этой квартире нанимателям и (или) собственникам, которые могут быть в установленном порядке признаны малоимущими и которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления.

3. При отсутствии в коммунальной квартире граждан, указанных в частях 1 и 2 настоящей статьи, освободившееся жилое помещение предоставляется по договору купли-продажи гражданам, которые обеспечены общей площадью жилого помещения на одного члена семьи менее нормы предоставления, на основании их заявления.

4. При отсутствии в коммунальной квартире граждан, указанных в частях 1—3 настоящей статьи, вселение в освободившееся жилое помещение осуществляется на основании договора социального найма в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом».

Ранее этот порядок регламентировался ст. 46 ЖК РСФСР. Было установлено следующее: если в квартире освободилось жилое помещение, не изолированное от за­нимаемого другим нанимателем жилого помещения, то оно подлежит передаче в его пользование. Освобождающееся изолированное жилое помещение, где проживают несколь­ко нанимателей, должно предоставляться проживающим в этой квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жи­лищных условий, а при отсутствии таковых — гражданам, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (при этом учитывается право на дополни­тельную жилую площадь).

Спорные вопросы о заселении указанных жилых поме­щений разрешались в судебном порядке. Они нашли отра­жение в постановлении Пленума № 5. В нем отмечалось, что при решении вопроса о том, под­лежит ли удовлетворению требование о предоставлении жилого помещения в порядке ст. 46 ЖК РСФСР, следует иметь в виду, что освобождающееся изолированное жилое помещение может быть передано в пользование прожи­вающим в этой квартире нанимателям, имеющим жилую площадь менее установленной нормы на одного человека (с учетом права на дополнительную жилую площадь), лишь при отсутствии в квартире нуждающихся в улучшении жи­лищных условий нанимателей, претендующих на получе­ние этого помещения.

Необходимо также учитывать, что иск может быть удо­влетворен при условии, если размер занимаемого нанима­телем жилого помещения и освободившегося жилого по­мещения, на которое он претендует, в общей сложности не превышает установленной нормы, кроме случаев, когда наниматель или члены его семьи имеют право на дополни­тельную площадь либо такое превышение является незна­чительным. Вопрос о том, является ли превышение размера жилой площади незначительным, решается судом в каждом конкретном случае с учетом всех обстоятельств дела. Из­менения, происшедшие в составе семьи нанимателя (напри­мер, в связи с рождением ребенка, вселением в установлен­ном порядке члена семьи и т.п.), а также обстоятельства, связанные с возникновением у нанимателя или членов его семьи права на дополнительную жилую площадь, учиты­ваются судом при решении вопроса о возможности предо­ставления нанимателю освободившегося изолированного жилого помещения за период со дня освобождения помеще­ния до его предоставления другому лицу, а если помещение никому не предоставлено, — до разрешения дела в суде.

Если на освободившееся изолированное жилое помеще­ние претендуют два и более проживающих в той же квар­тире нанимателя, каждый из которых относится к лицам, имеющим право на его получение, то, решая вопрос, кому из них отдать преимущество, суду следует исходить из того, кто из этих граждан в большей степени нуждается в улуч­шении жилищных условий, учитывая при этом размер за­нимаемых ими жилых помещений, состав их семей, а также другие заслуживающие внимания конкретные обстоятельства (состояние здоровья проживающих, их возраст, плани­ровку помещений и т.п.).

Вопросы заселения освободившихся жилых помещений в коммунальных квартирах были урегулированы и ст. 16 Основ. В частности, указанной статьей дополнительно была предусмотрена купля-продажа этих жилых помещений и др.

В ст. 59 ЖК РФ в целом сохранен ранее действовавший порядок. Вместе с тем следует иметь в виду, что таким правом (присоединить комнату на безвозмездной основе) пользуют­ся только малоимущие, которые могут быть как нанимателя­ми, так и собственниками жилых помещений. Другие гражда­не, проживающие в коммунальной квартире, могут заселить освободившееся жилое помещение только на основании до­говора купли-продажи и при условии, что они обеспечены общей площадью на одного человека менее нормы предо­ставления (ранее этого ограничения по площади не было).

Вопросы, касающиеся предоставления жилого помеще­ния по договору социального найма, а также признания ре­шения соответствующего органа о предоставлении такого жилого помещения недействительным, нашли отражение в постановлении Пленума № 14, согласно которому осно­ванием заключения договора социального найма является принятое с соблюдением требований ЖК РФ решение ор­гана местного самоуправления о предоставлении жилого помещения гражданину, состоящему на учете в качестве нуждающегося в жилом помещении (ч. 3 и 4 ст. 57, ст. 63 ЖК РФ). Указанное решение может быть принято и иным уполномоченным органом в случаях, предусмотренных фе­деральным законом, указом Президента РФ или законом субъекта РФ (п. 6 ст. 12, п. 5 ст. 13, ч. 3, 4 ст. 49 ЖК РФ).

Вместе с тем ЖК РФ не предусматривает оснований, по­рядка и последствий признания решения о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недей­ствительным.

В связи с этим судам следует исходить из того, что на­рушение требований ЖК РФ при принятии решения о предоставлении жилого помещения по договору социаль­ного найма с учетом положений п. 2 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ и ч. 4 ст. 57 ЖК РФ может служить основанием для предъ­явления в судебном порядке требования о признании этого решения, а также заключенного на его основании договора социального найма недействительными и выселении про­живающих в жилом помещении лиц. Поскольку указанные требования связаны между собой, в целях правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела они под­лежат рассмотрению судом в одном исковом производстве (ст. 151 ГПК РФ).

Требования о признании недействительными решения о предоставлении гражданину жилого помещения по дого­вору социального найма и заключенного на его основании договора социального найма подлежат разрешению исходя из аналогии закона (ч. 1 ст. 7 ЖК РФ) применительно к правилам, установленным ст. 168 ГК РФ, о недействитель­ности сделки, не соответствующей закону или иным право­вым актам, а также п. 1 ст. 181 ГК РФ, предусматриваю­щим трехгодичный срок исковой давности по требованию о применении последствий недействительности ничтожной сделки, течение которого начинается со дня, когда началось исполнение этой сделки.

С требованием о признании недействительными реше­ния о предоставлении жилого помещения по договору со­циального найма и заключенного на его основании договора социального найма вправе обратиться гражданин, органи­зация, орган местного самоуправления или иной уполно­моченный орган, принявший решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма, если они считают, что этими решением и договором нарушены их права (п. 2, 6 ч. 3 ст. 11 ЖК РФ, абз. 5 ст. 12, п. 2 ст. 166 ГК РФ), а также прокурор (ч. 1 ст. 45 ГПК РФ).

Суд вправе признать решение о предоставлении жилого помещения по договору социального найма недействитель­ным, если будет установлено, что:

а) гражданами были предоставлены не соответствующие действительности сведения, послужившие основанием для принятия их на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях (например, о составе семьи, об источниках и уровне доходов, а также об имуществе членов семьи, подлежащем налогообложению);

б) нарушены права других граждан на указанное жилое помещение (например, нарушена очередность предоставления жилого помещения);

в) совершены неправомерные действия должностными лицами при решении вопроса о предоставлении жилого помещения;

г) имели место иные нарушения порядка и условий предоставления жилых помещений по договору социального найма, предусмотренных ЖК РФ, федеральными законами, указами Президента, законами субъекта РФ.

Поскольку недействительная сделка не влечет юридиче­ских последствий, за исключением тех, которые связаны с ее недействительностью, и она недействительна с момента ее совершения (п. 1 ст. 167 ГК РФ), то в случае признания недействительным решения о предоставлении гражданину жилого помещения по договору социального найма призна­ется недействительным также и заключенный на основании данного решения договор социального найма, а лица, про­живающие в жилом помещении, подлежат выселению из него в ранее занимаемое ими жилое помещение, а в случае невозможности выселения в ранее занимаемое жилое поме­щение им, исходя из конкретных обстоятельств дела, может быть предоставлено жилое помещение, аналогичное ранее занимаемому (п. 2 ст. 167 ГК РФ).