Автономные учреждения. Плюсы и минусы в сравнении с бюджетным учреждением

На тему правового статуса и реорганизации бюджетных учрежде­ний высказано немало суждений и опубликовано статей. Соответст­вующие законопроекты в процессе доработки постоянно претерпевали изменения. Поэтому представляется целесообразным остановиться на содержании последнего варианта пакета документов, которые, видимо, и будут внесены в Государственную Думу РФ. Он включает в себя:

• проект Федерального закона "Об автономных учреждениях";

• соответствующие изменения и дополнения в законодательные акты РФ — Гражданский, Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, Феде­ральный закон "О некоммерческих организациях", Закон РФ "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" и др. Реальным сроком преобразований может стать 2007 г.

Автономное учреждение —это не новая организационно-правовая форма некоммерческой организации, а новый тип государственного (муниципального) учреждения.

Создание автономного учреждения (путем учреждения или преоб­разования) повлечет уточнение правоспособности бюджетных учрежде­ний, к сожалению, в сторону дальнейшего сужения их финансово-хозяйственной самостоятельности.

Рассмотрим, в чем схожи и чем различаются бюджетные (БУ) и ав­тономные (АУ) учреждения.

К общим чертам можно отнести:

— наличие только одного учредителя/собственника (Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование);

• направленность деятельности на достижение социально-куль­турных целей; оказание услуг (выполнение работ) в области культуры;

• право на осуществление предпринимательской (дополнитель­ной) деятельности;

• финансовое обеспечение из соответствующих бюджетов;

• распоряжение имуществом на праве оперативного управления;

• закрепление земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

— предоставление льготы по расчету налога на прибыль. Основные различия БУ и АУ представлены в таблице.

	Признаки		Бюджетные учреждения	Автономные учреждения
	1		2	3
	Осуществление предпринима­тельской (до­полнительной) деятельности		Могутосуществлять предпринимательскую деятельность лишь по­стольку, поскольку это служитдостижению целей, ради которых они созданы, и соответст­вующую этим целям	Сверх объемов заданий учреди­теля вправе по своему усмотре­нию возмездно оказывать услу­ги (выполнять работы), относя­щиеся к основной деятельности или являющиеся дополнитель­ными по отношению к ней
	Финансирование		Финансируются из соот­ветствующих бюджетовна основе сметы доходов и расходов	Финансовое обеспечение основ­ной деятельности по заданиям учредителя осуществляется из соответствующих бюджетов в форме субсидий, субвенций и иных источников
	Распоряжение имуществом		Не вправе самостоятель­но распоряжаться дохо­дами от своей деятельно­сти и приобретенным на них имуществом	Вправе самостоятельно распо­ряжаться доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом (в т.ч. не­движимым)
	Ответственность		Отвечают по своим обя­зательствам имеющими­ся в распоряжении де­нежными средствами,при их недостаточности субсидиарную ответст­венность несет собствен­ник имущества	Отвечают всем принадлежащим имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закреп­ленного собственником, илиприобретенного за счет средств, выделенных собственником. Собственник не несет ответст­венности по обязательствам АУ
Органы управ­ления		Единоличный руководя­щий орган (как правило,директор), назначаемый и отстраняемый собст­венником			Наблюдательный совет (назна­чаемый и отстраняемый учреди­телем), руководитель (назна­чаемый и отстраняемый уч­редителем) и иные органы (на­пример, художественный совет и др.), предусмотренные зако­нодательством и уставом АУ
Участие в дея­тельности дру­гих юридиче­ских лиц		Средства, полученные от предпринимательской и иной приносящей доходдеятельности, не могут направляться на созда­ние других организаций			Вправе вносить денежные сред­ства и иное имущество в устав­ный (складочный) капитал (фонд) других юридических лицили иным образом передавать их другим юридическим лицам вкачестве учредителя (участника) только с согласия собственника своего имущества
Контроль		Административный кон­троль затрат			Контроль результатов потреби­телями услуг

В целом опасения по поводу "снятия" автономного учреждения с бюджетного финансирования безосновательны. И бюджетные, и авто­номные учреждения будут получать финансовые средства из соответст­вующих бюджетов, только первые — по смете, а вторые — под уста­новленное плановое задание на предоставление государственных (му­ниципальных) услуг культуры.

Несомненным достоинством АУ по сравнению с БУ является большая свобода в распоряжении имуществом, в т. ч. доходами от соб­ственной деятельности (вплоть до права выступать в качестве учре­дителя юридических лиц).

К рискам, прежде всего, следует отнести отсутствие субсидиарной ответственности собственника по обязательствам АУ, что может при­вести к банкротству. Однако, справедливости ради, необходимо отме­тить, что уже в рамках действующего законодательства, без всяких пре­образований, БУ может быть ликвидировано собственником.

Крайне негативно, как ущемление своих прав, воспринял директор­ский корпус необходимость создания наблюдательного совета. Разра­ботчики законопроекта придерживаются иной точки зрения, полагая,что наличие коллегиального органа управления позволит более полно обеспечить соблюдение соответствия деятельности АУ целям, указан­ным в его уставе. Обратим внимание, что в соответствии с изменения­ми, вносимыми в Основы, учреждения культуры получают право деле­гировать полномочия наблюдательного совета учредителю.

Как известно, деятели культуры активно пытались повлиять на со­держание разрабатываемых законопроектов. Представители Союза те­атральных деятелей, ассоциации директоров концертных организаций, Союза музеев России, Российской библиотечной ассоциации встреча­лись по этому поводу с Президентом РФ и министром экономического развития и торговли РФ, вносили свои замечания и предложения, кото­рые частично были учтены.

Чего же удалось достичь в результате переговоров и дальнейшей работы по согласованию текстов законопроектов?

Во-первых, более четко были прописаны обязанности учредителей по обеспечению финансирования основной деятельности АУ, направлен­ной на выполнение его заданий. В законопроект об АУ внесено допол­нение, что финансирование из соответствующих бюджетов осуществля­ется в форме субсидий, субвенций и иных источников. Таким образом, власть принимает на себя ответственность за финансирование АУ, ока­зывающих услуги культуры. К сожалению, сама формулировка расплыв­чата. Слова "гарантированное бюджетное финансирование" фактически содержатся не в законопроекте, а лишь в пояснительной записке к нему.

Во-вторых, попечительский совет сменил название на наблюда­тельный и стал одним из органов управления АУ, а не высшим органом, как было предусмотрено ранее, уточнены его полномочия.

Однако некоторые принципиальные моменты, за которые ратовали деятели культуры, так и не нашли отражения в итоговых документах, а именно:

• сохранена запись об отсутствии субсидиарной ответственности собственника по обязательствам АУ;

• бюджетные учреждения все-таки лишены права самостоятельно распоряжаться доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом;

• принцип добровольности преобразования БУ в АУ носит поло­винчатый характер: так, БУ могут изъявить желание преобразоваться в АУ, но если такое решение на их счет примет собственник, то по про­шествии двух лет противостоять ему они не в силах.

В русле реализации стратегии "встраивания" в реформы одной из основных задач отрасли становится определение способа предостав­лены и порядка расчета объемов финансовых средств, необходимых для оказания услуг культуры.