5.3. Религиозные объединения

Правовое положение религиозных организаций определено Федеральным законом «О свободе совести и о религиозных объединениях», Постановлением Правительства РФ «О порядке регистрации, открытии и закрытии в Российской Федерации представительств иностранных религиозных организаций» и другими нормативными правовыми актами.

В Законе дается четкое юридическое определение религиозным объединениям, группам и организациям. Так, религиозным объединением признается добровольное объединение граждан России, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на ее территории, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками, такими как: вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей.

Религиозные организации подлежат государственной регистрации федеральным органом юстиции и органами юстиции субъектов Федерации. Отказано в государственной регистрации может быть в случаях, если: 1) цели и деятельность религиозной организации противоречат законодательству России; 2) организация не признана в качестве религиозной; 3) устав и другие представленные документы не соответствуют требованиям законодательства и др.

Религиозные организации могут быть ликвидированы по решению их учредителей или суда. Список оснований для ликвидации, запрета деятельности религиозного объединения в судебном порядке включает в себя: 1) нарушения общественной безопасности и действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя России; 2) принуждение к разрушению семьи; 3) посягательство на личность, права и свободы граждан; 4) нанесение ущерба нравственности и здоровью граждан; 5) воспрепятствование получению обязательного образования; 6) склонение к самоубийству или отказу от получения медицинской помощи; 7) принуждение к отчуждению имущества в пользу религиозного объединения; 8) побуждение граждан к отказу от исполнения установленных законом обязанностей.

Надзор за исполнением законодательства РФ о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях осуществляют органы прокуратуры.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение предприятия.

2.В каких организационно-правовых формах могут создаваться предприятия?

3.На какие группы можно разделить существующие в Российской Федерации предприятия?

4.Что такое унитарное предприятие?

5.Что такое общественное объединение?

6.Какими нормативно-правовыми актами регулируется правовое положение религиозных организаций?

Литература

Основная [1–4, 6]; нормативные акты [1, 23, 25, 27, 44–47, 51].

Тема 6. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

6.1. Понятие, правовые основы и принципы государственной службы в РФ

Государственная служба РФ – это профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной службы РФ по обеспечению исполнения полномочий органов государственной власти федерального уровня и субъектов Федерации, а также лиц, замещающих государственные должности в этих органах.

Правовую основу государственной службы в РФ составляют Конституция РФ (п. 4 ст. 32; ст. 72); Федеральные законы «О системе государственной службы РФ», «О государственной гражданской службе РФ», «О воинской обязанности и военной службе», «О Правительстве РФ», «Об основах муниципальной службы в РФ»; Указы Президента РФ «Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы», «Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы»; Закон НСО «О государственной гражданской службе Новосибирской области».

Исполняемые полномочия могут быть:

•Российской Федерации;

•федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы);

43

•субъектов РФ;

•органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ (далее – государственные органы субъектов РФ);

•лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности РФ);

•лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами

субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Государственная служба как правовая категория – это система правовых норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе организации самой системы государственной службы, создания статуса государственных служащих, гарантий и процедуры его реализации, а также механизма прохождения государственной службы. Таким образом, правовому регулированию подлежат три большие сферы в системе государственно-служебных отношений: 1) формирование системы государственной службы; 2) создание статуса государственного служащего, гарантий его осуществления; 3) механизм прохождения государственной службы.

В конституциях республик, а также в уставах областей и краев имеются главы, посвященные государственной и муниципальной службе субъекта РФ. Практически во всех субъектах РФ приняты законы о государственной службе в субъекте РФ. Так, в НСО действует соответствующий закон, принятый в 1996 г. Система государственной службы основывается на правовых нормах, устанавливающих: 1) формирование государственно-служебного правоотношения; 2) государственные должности, которые занимают служащие, осуществляющие от имени государства его функции; 3) принципы службы; 4) правовой статус служащего; 5) прохождение службы; 6) прекращение государственно-служебного отношения.

Сложность системы государственной службы состоит в том, что, во-первых, она включает в себя множество норм из других отраслей права, а во-вторых, состоит из отдельных весьма обособленных подсистем, например принципов государственной службы, правового статуса государственных служащих, административно-правового статуса должностного лица, аттестации работников, прохождения службы.

Принципы государственной службы:

1)федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ (далее – государственные органы);

2)законность;

3)приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты;

4)равный доступ граждан к государственной службе.

5)единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы.

6)взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы.

7)открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

8)профессионализм и компетентность государственных служащих.

9)защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

6.2. Понятие и классификация видов государственной службы

Система государственной службы включает в себя такие виды государственной службы, как:

•государственная гражданская;

•военная;

•правоохранительная.

Государственная гражданская служба – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государ-

44

ственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ.

Федеральная государственная гражданская служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности РФ.

Государственная гражданская служба субъекта РФ – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы субъекта РФ по обеспечению исполнения полномочий субъекта РФ, а также полномочий государственных органов субъекта РФ и лиц, замещающих государственные должности субъекта РФ.

Военная служба – профессиональная служебная деятельность граждан на воинских должностях в Вооруженных силах РФ, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба – профессиональная служебная деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

6.3. Понятие и классификация государственных должностей и государственных служащих

Государственная должность – должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов РФ, а также в иных государственных органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ (далее – государственные органы), с установленными кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Должности государственной службы подразделяются на:

•должности федеральной государственной гражданской службы;

•должности государственной гражданской службы субъекта РФ;

•воинские должности;

•должности правоохранительной службы.

Должности государственных служащих включены в реестры. Реестр должностей федеральной государственной службы образуют:

•перечни должностей федеральной государственной гражданской службы;

•перечни типовых воинских должностей;

•перечни типовых должностей правоохранительной службы. Вышеуказанные перечни утверждаются Президентом РФ.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы. Существуют следующие

категории:

1)руководители – должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

2)помощники (советники) – должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, в реализации их полномочий

èзамещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;

3)специалисты – должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;

4)обеспечивающие специалисты – должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на группы:

1)высшие;

2)главные;

3)ведущие;

45

4)старшие;

5)младшие.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

6.4. Правовой статус государственного гражданского служащего

Государственный гражданский служащий – гражданин РФ, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Основы правового статуса государственного служащего определены и закреплены в гл. 3 Федерального закона «О государственной и гражданской службе в РФ», которая включает в себя:

•основные права гражданского служащего (ст. 14);

•основные обязанности гражданского служащего (ст. 15);

•ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16);

•запреты, связанные с гражданской службой (ст. 17);

•требования к служебному поведению гражданского служащего (ст. 18);

•урегулирование конфликта интересов на гражданской службе (ст. 19).

Контрольные вопросы

1.Дайте определение государственной службы.

2.Назовите виды государственной службы.

3.Охарактеризуйте принципы государственной службы.

4.На какие виды делится государственная гражданская служба?

5.Дайте определение военной службы.

6.Классифицируйте должности гражданской службы.

7.Назовите элементы правового статуса государственного гражданского служащего.

Литература

Основная [1–6]; дополнительная [19, 21, 22, 24, 27, 69, 70, 71]; нормативные акты [1, 2].

Тема 7. ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

7.1. Формы государственного управления

Под формой государственного управления понимается внешне выраженное действие исполнительного органа (должностного лица), осуществляемое в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Формы государственного управления могут быть:

1)правовые, которые влекут за собой юридические последствия и материализуются в издании актов управления – нормативных и индивидуальных – и совершении других юридически значимых действий;

2)не правовые, т.е. не влекущие прямых юридических последствий (осуществление организованных действий и выполнением материально-технических операций).

Такая административно-правовая форма, как издание правовых актов, может быть многообразной

èобразует своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц), а сами акты могут быть классифицированы:

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов и базирующихся на них юридически значимых действиях);

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социальноэкономического развития и т.п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного управления;

46

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по адресату: вся система исполнительной власти (государственного управления) либо упо-

рядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е) по характеру и методам решения вопросов компетенции: процедурные (например подготовка и

принятие управленческого решения) и процессуальные (например в рамках административного производства).

Особенность административного права как отрасли в том, что в ней сосуществуют материальные и процессуальные нормы, благодаря которым управленческие процедуры, реализация исполнительной власти приобретают большую научность и определенность, унифицируются, становятся более демократичными. Иными словами, процессуальное регламентирование способствует повышению эффективности управления;

ж) по субъективному выражению: односторонние либо двух- и многосторонние; з) по инициативности: используемые субъектами исполнительной власти по собственной

инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной власти: отношения с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие. Не правовыми формами управления считаются:

а) организационные действия; б) материально-технические операции.

Чаще всего встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, разработка прогнозов, программ, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений. Выполнение материально-технических операций связано с:

•делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов);

•обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки);

•разнообразными измерениями.

Êматериально-техническим относятся и действия работников милиции, исполняющих постановления об административном аресте, доставляющих в медицинские вытрезвители лиц, находящихся в нетрезвом состоянии, исполняющих постановления об административном аресте.

Необходимо подчеркнуть, что эффективность управленческой деятельности в немалой степени зависит от умелого их сочетания.

7.2. Административно правовой договор

Административно-правовой договор, как форма управленческой деятельности, представляет собой вид сделок, в которых равноправие сторон так или иначе связано с властными полномочиями одной или даже обеих договаривающихся сторон.

По содержанию можно различать договоры: о компетенции (разграничение или делегирование полномочий); о совместной деятельности (нормотворческой, правоприменительной, по обслуживанию

èт.п.); о выполнении государственных заказов и др. Они могут заключаться между:

1)субъектами управленческой деятельности (внутриаппаратные);

2)субъектами исполнительной власти и иными государственными (муниципальными) организациями;

3)государственными и не государственными организациями;

4)государственными органами и гражданами.

47

В зависимости от взаимоотношений субъектов следует различать два типа административных договоров:

1)договоры субъектов, не обладающих властными полномочиями друг к другу;

2)договоры субъектов, наделенных властными полномочиями по отношению к контрагенту. Иными словами, можно говорить о договорах горизонтального и вертикального типа. Вторым

присущи такие особенности:

•у стороны, обладающей властными полномочиями, существуют определенные прерогативы (например, право давать инструкции другой стороне, контролировать их исполнение, изменять условия договора, расторгать его в одностороннем порядке);

•право другой стороны на финансовую стабильность.

7.3. Акты государственного управления

Акты государственного управления – подзаконные официальные решения, принимаемые субъектом исполнительной власти (органом управления) в односторонне-властном порядке и с соблюдением установленной процедуры, по вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченные в предусмотренную законом форму и порождающее юридические значимые последствия.

Êним относятся:

•указы и распоряжения Президента РФ;

•постановления и распоряжения Правительства РФ;

•постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения федеральных органов исполнительной власти;

•постановления и распоряжения правительств республик, областей, администраций субъектов РФ.

Акты государственного управления подразделяются по:

•юридическим свойствам;

•сроку действия;

•территории действия;

•характеру компетенции органов, издающих акт;

•органам, издающим акты;

•форме выражения.

По юридическим свойствам акты государственного управления подразделяются на нормативные (содержащие в себе нормы права) и индивидуальные (административные), не содержащие в себе норм права, а разрешающие конкретный, индивидуальный спор.

По сроку действия акты управления делятся на срочные и бессрочные.

По территории действия акты подразделяются на федеральные (действуют на всей территории России), республиканские, местные (действуют на территории административно-территориальной единицы – области, края, города, района или поселка).

По характеру компетенции органов, издающих акты, различают акты общего, отраслевого и межотраслевого управления.

По органам, издающим акты государственного управления, последние делятся на постановления

èрешения (принимаются в коллегиальном порядке), распоряжения по менее важным вопросам (принимаются, как правило, без коллегиального обсуждения), приказы (издаются руководителями единоначальных органов – министрами, председателями, руководителями, командирами), инструкции (принимаются руководителями в развитие актов вышестоящих государственных органов).

По форме выражения акты государственного управления подразделяются на письменные, устные

èконклюдентные.

Ничтожные акты государственного управления – это неправомерные акты, юридическая несостоятельность которых настолько очевидна, что они не могут подлежать исполнению. Это акты, грубо нарушающие законы и интересы государства.

Наряду с ничтожными могут быть оспоримые акты управления. Это акты, которые подлежат обязательному исполнению, но могут быть оспорены или обжалованы в установленном законом порядке.

Акты управления могут быть отменены до окончания срока их действия либо органом, их издавшим, либо вышестоящим органом, пользующимся правом такой отмены. Отмена производится в случаях: а) устарелости акта; б) его незаконности, в) незаконности акта, положенного в его основу.

48

Приостановление актов управления производится в тех случаях, когда орган, его применяющий, считает изданный акт противоречащим закону либо нецелесообразным, но не пользуется правом на его отмену.

Издание актов управления является средством государственного управления.

7.4.Административная управленческая деятельность

Âзависимости от природы отношений между управляющими и управляемыми можно различать публичное (государственное и муниципальное) и не публичное (частное) управление.

Публичное управление появилось с возникновением государства. Администраторы – это люди, которые служат высшей государственной власти, претворяют ее решения в жизнь. Существенный признак административной власти – наличие в ее непосредственном ведении огромных ресурсов – правовых, информационных, экономических, технических, идеологических, организационных. В ней сконцентрирована фактическая государственная мощь.

Государственная администрация – это совокупность людских и материальных средств, призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение ее решений. Она совершает организующие, координирующие и контролирующие действия, решает задачи постоянного, целенаправленного управления людьми, а через них – имуществом и общественными процессами в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах. Цели администрации никогда не бывают первичными, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, порученных ей основополагающими государственными органами.

Административная власть – это исполнительно-распределительная власть; в процессе исполнения велений вышестоящей власти она издает распоряжения – административные акты (о приеме, призыве, поощрении, наложении взысканий и др.).

Работа государственной администрации по способу осуществления – это властная деятельность. Наличие власти означает, что ее субъект может односторонне определять поведение подчиненных

èпросто зависимых от него, добиваться выполнения заранее определенной цели усилиями других людей, которые подчиняют свою деятельность вышестоящей воле.

Перед государственной администрацией России стоят такие задачи, как:

1)обеспечение безопасности личности, общества, государства;

2)создание условий для развития экономики страны, способствующих благополучию граждан, общества, государства;

3)административное обеспечение конституционных прав и свобод граждан, реализация социальной политики государства.

7.5.Понятие и виды методов государственного управления

Применительно к государственному управлению под методом понимается средство практической реализации стоящих перед соответствующим органом задач, функций исполнительной и распорядительной деятельности. Поскольку управление сводится к целенаправленному управляющему воздействию на объекты управления, его методы есть способы такого воздействия на управляемые объекты.

Управленческие методы можно поделить на научные и не научные, демократические и диктаторские, гибкие и жесткие, творческие и шаблонные, государственные и общественные.

Большое практическое значение имеет выделение методов прямого и косвенного воздействия. Для первых характерны следующие признаки:

а) прямое воздействие на волю; б) директивность, приказной характер;

в) однозначность команд, которые, как правило, не оставляют подчиненным вариантов выбора и обязывают делать, как приказано;

г) поскольку жизнь разнообразна, а приказы однозначны, их приходится издавать много, что обусловливает существование множества норм и указаний, которыми стремятся как можно полнее регулировать деятельность подчиненных;

д) наличие большого управленческого аппарата, контролирующего выполнение команд; е) стимулирование осуществляется по усмотрению руководителя за выполнение команд, а то

и просто за послушание, готовность выполнить приказ; ж) широкое использование внеэкономического принуждения.

49

Методам косвенного воздействия присущи следующие особенности:

а) руководящее воздействие осуществляется косвенно, через создание ситуации, заинтересовывающей в нужном поведении, через интересы, потребности исполнителей;

б) управленческие акты управомочивают на определенные действия; в) у подвластных существует возможность выбора одного из нескольких или даже многих

вариантов поведения; г) юридическими нормами и обычаями закреплен автоматически действующий механизм

стимулирования (получение прибыли, льгот и т.п.); д) наличие развитого механизма правосудия, решения споров, обеспечивающего защиту

законных интересов граждан и их коллективов, цивилизованные процедуры разрешения противоречий.

Определенный интерес представляет классификация методов управления в зависимости от характера (содержания) управляющего воздействия на объект управления. Данный критерий позволяет выделить следующие группы методов:

•организационные (внутренние);

•административные (прямые, распорядительные);

•экономические (косвенные, стимулирующие);

•социально-психологические.

Существует ряд методов властного воздействия, используемых государственной администрацией для достижения поставленных перед ней целей. В их числе:

•нормативное регулирование;

•индивидуальное воздействие;

•разрешение споров;

•принуждение;

•вооруженное подавление.

Первые два – это методы регулятивной, а последние три – юрисдикционной деятельности. Нормы актов государственной администрации информируют о должном поведении, а также о

последствиях неправомерных действий. Способами нормативного воздействия являются запреты, ограничения, обязывание.

Оперативно-распорядительная деятельность государственной администрации – это ее организующая индивидуальная деятельность.

Способами индивидуального воздействия являются: структуризация, правонаделение, распределение ресурсов, легализация, учет, контроль, поощрение, временные ограничения.

Юрисдикционная деятельность проявляется в разрешении споров и принуждении. В условиях агрессии, вооруженного конфликта государственная администрация осуществляет военное подавление насильственных посягательств на суверенитет, территориальную целостность, конституционный строй страны.

При этом можно выделить три группы общественных отношений, требующих различных методов государственного управления. Это управленческие отношения, в которых:

•государство обладает монопольными позициями (армия, транспорт, космос, атомная энергетика и др.);

•сочетается государственное и негосударственное управление (образование, здравоохранение и др.);

•преобладают частные интересы и негосударственное управление (например внутренняя

торговля).

По критерию использования властных полномочий необходимо выделять универсальные методы – убеждение и принуждение, обеспечивающие достижение целей любой государственной организации.

Убеждение включает в себя непосредственное влияние на сознание управляемых путем разъяснения содержания управленческих решений, аргументации необходимости их принятия и реализации, призыва добровольно исполнить волю управляющего.

Принуждение же направлено на то, чтобы заставить управляемых действовать определенным образом вопреки их желанию, оно выражается в пресечении отклоняющегося поведения и наказании.

Убеждение – это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает в себя такие элементы, как овладение вниманием, внушение, разжигание интереса, побуждение к деятельности, стимулирование действий.

50