ТЕКСТЫ ЛЕКЦИЙ

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Тема 1. ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ И ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1. Общее понятие управления

Управление вообще – это целенаправленное воздействие на сложную систему. Оно необходимо для устранения дезорганизации, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов.

Управление неразрывно связано с информацией. Связь и упорядоченность компонентов целого достигаются путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы в целом с внешней средой. Информация передается в виде сигналов. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий.

Существенным признаком управления является обратная связь, т.е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, что дает возможность вырабатывать новые и корректировать старые команды.

Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой их них можно выделить две подсистемы:

•управляемую (объект управления);

•управляющую (субъект управления).

Исходя из вышеизложенного можно принять следующую формулировку: «Управление – специфи- ческая функция различных организованных систем природы, производственно-технической и социальной сфер, обеспечивающая их жизнедеятельность, целенаправленную динамику их развития, реализацию конкретных программ и практических задач».

Характерные черты управления:

1.Управление есть функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е. решение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.

2.Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту или иную систему элементов, представляющих единое целое с общими для всех элементов задачами. Основными элементами системы являются субъект (управляющий элемент) и объект (управляемый элемент), постоянно взаимодействующие на началах самоуправления.

3.Управление по своей сути сводится к управляющему воздействию субъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы, обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями ее существования и развития. Это целенаправленное упорядо- чивающее воздействие, реализуемое между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственно субъектом управления.

4.Управление предполагает не только внутреннее, но и внешнее взаимодействие составляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующих целостных систем различного иерархического уровня, что предполагает осуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемного характера. В последнем случае система высшего порядка выступает

âроли субъекта управления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамках взаимодействия между ними объектом управления.

5.Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объекта субъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу. Следовательно, управляющее воздействие – прерогатива субъекта управления.

26

1.2. Управление как социальное явление

«Социальное управление – воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качеств, специфики, совершенствования и развития» (Советский энциклопедический словарь. М., 2000).

Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни.

Социальное управление, как особый тип управления, представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации с целью упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивого развития социальных систем. Объекты социального управления – люди, обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано. Субъект управления воздействует на общественные отношения через волю и сознание людей. Способность обеспечить доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью.

Социальное управление, как атрибут общественной жизни, выражается в признаках, предопределенных общими чертами, свойственными управлению, как научной категории, а также особенностям организации общественной жизни. Наиболее существенное значение имеют следующие из них:

а) наличие совместной деятельности людей. Сама по себе такого рода деятельность (производственная и иная) еще не в состоянии обеспечить необходимое взаимодействие ее участников, бесперебойное и эффективное выполнение стоящих перед ними задач, достижение общих целей. Управление организует людей именно для совместной деятельности в определенные коллективы и организационно их оформляет;

б) упорядочивающее воздействие социального управления на участников совместной деятельности, придающее взаимодействию людей организованность. При этом обеспечивается согласованность индивидуальных действий участников совместной деятельности, а также выполняются общие функции, необходимые для регулирования такой деятельности и прямо вытекающие из ее природы (например, планирование, координация, контроль и т.п.);

в) главный объект воздействия – поведение (действия) участников совместной деятельности, их взаимоотношения. Это категории сознательно-волевого характера, в которых опосредствуется руководство поведением людей;

г) роль регулятора поведения людей, достигает этой цели в рамках общественных связей, возникающих между субъектом и объектом в связи с практической реализацией функций социального управления;

д) основа социального управления – определенная соподчиненность воли людей – участников управленческих отношений, так как их отношения имеют социально-волевое опосредствование;

е) необходимость особого механизма реализации социального управления, который олицетворяют субъекты управления. В роли таковых выступают определенные группы людей, организационно оформленные в виде соответствующих органов управления (государственных либо общественных) или же отдельные уполномоченные на это лица.

Управление – это непрерывный информационный процесс (управленческий цикл) воздействия субъектов (управляющих) на объекты (управляемых), обеспечивающий их целенаправленное поведение при изменяющихся внешних и внутренних условиях путем принятия и реализации управленческих решений.

Социальное управление имеет общий и специальный смысл. Его обычно характеризуют как государственное управление, под которым понимается специфический вид государственной деятельности, отличный от ее иных проявлений (например, законодательной, судебной, прокурорской деятельности), а также от управленческой деятельности общественных объединений и других негосударственных формирований (трудовых коллективов, коммерческих структур и т.д.), не обладающих государственно-властными полномочиями.

Государственное управление – разновидность социального управления, с функционированием которой традиционно связано формирование особой правовой отрасли, а именно административного права.

27

1.3. Государственное управление

Государственное управление – форма деятельности государства, обеспечивающая реализацию государственной власти, через соответствующие управленческие органы.

Любая управленческая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнения) и контроля за реализацией.

Государственное управление – это:

1)конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов реализации государственной власти;

2)деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически властных полномочий;

3)исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством;

4)прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распоря- дительные органы государственной власти или же органы государственного управления;

5)подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона», она вторична по отношению к законодательной власти.

1.4. Исполнительная власть, признаки и соотношение с государственным управлением

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Теория «разделения властей» исходит из следующих принципиальных позиций: государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они – ветви единого «дерева». Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти (законодательная, исполнительная и судебная), отличающиеся определенной степенью самостоятельности. Подробно остановимся на понятии «исполнительная власть» и признаках, ее характеризующих.

Признаки исполнительной власти:

1)представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви;

2)самостоятельна, но только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма;

3)является непременным атрибутом государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Исполнительная власть всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятия законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что в указанных уровнях должна осуществляться и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государ- ственно-правовом значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований;

28

4)исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность

èвозможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение: право и возможность подчинять других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении к различным (коллективным и индивидуальным) элементам государственноорганизованного общества. Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как определяет ее особую государственно-правовую природу;

5)являясь ветвью единой государственной власти, исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности – не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть – сущностное выражение такой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, т.е. категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности;

6)имеет определенное субъектное выражение Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государ- ственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти. Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации (территориальные) образуют единую систему власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ). Таковы четко определенные границы, необходимые для понимания субъектной характеристики исполнительной власти;

7)исполнительная власть в соответствии с Конституцией РФ организуется и осуществляется на началах федерализма.

Государственное управление по своему назначению представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение управления.

2.Выделите характерные черты управления.

3.Что такое социальное управление?

4.Назовите признаки государственного управления.

5.Как соотносятся государственное управление и исполнительная власть?

Литература

Основная [1–4, 6].

Тема 2. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

2.1. Предмет административного права

Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России (система правовых норм), которая регулирует общественные отношения в сфере исполнительной власти, реализуемой в процессе государственного управления. Известно, что отрасли права отличаются друг от друга прежде всего по предмету и методу правового регулирования. Предмет административного права – совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти, который включает в себя три составляющих: управленческий аппарат (совокупность органов и служащих), выполняемую им административную деятельность и используемую при этом исполнительно-распорядительную власть.

Административно-правовое регулирование производится путем:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений; б) конструирования новых общественных отношений, соответствующих требованиям объек-

тивных законов развития общества, положениям Конституции РФ; в) правовой защиты урегулированных нормами административного и других отраслей права

общественных отношений.

29

Предметом административного права являются административно-правовые отношения, возникающие в сфере исполнительной власти:

•при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности;

•при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями.

2.2. Метод административного права

Методы правового регулирования общественных отношений в рамках административного права – это определенная совокупность правовых средств и способов регулирующего воздействия норм права на управленческие отношения и на поведение их участников. Вместе с предметом они дают наиболее емкую характеристику любой отрасли российского права, включая и административное.

Действительно, любая отрасль российского права использует в качестве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в своей совокупности составляют содержание средств правового воздействия на общественные отношения. Различия между отраслями права возможно провести по степени или удельному весу практического использования того или иного средства. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского – дозволения и т.п. Но это вовсе не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства.

Запреты и предписания содержатся и в действующем гражданском законодательстве, равно как дозволения можно обнаружить в уголовном законодательстве и т.п.

Главные признаки метода правового регулирования:

1)каково устанавливаемое юридическое положение сторон;

2)с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений;

3)как определяются права и обязанности субъектов правоотношений;

4)как они защищаются.

2.3. Цели и принципы административного права

Основные цели административного права можно определить так:

1)создание условий для эффективной деятельности административной (исполнительной) власти как важного инструмента обеспечения потребностей граждан, общества, государственного аппарата;

2)обеспечение демократической организации исполнительной власти (государственной администрации);

3)создание в сфере управления условий для реализации гражданами, их объединениями прав и свобод;

4)обеспечение защиты граждан и общества от административного произвола, от злоупотреб-

лений, небрежности, некомпетентности, своеволия аппарата государственного управления. Основные принципы административного права:

1)эффективность;

2)законность;

3)демократизм;

4)федерализм;

5)плановость;

6)равенство граждан перед правоприменением;

7)взаимная ответственность государства и личности.

2.4. Источники административного права

Источники административного права – это внешние формы выражения административно-правовых норм, юридические акты различных государственных органов, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права РФ. В их числе нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.

30

Êисточникам административного права относятся:

•Конституция РФ 1993 г.;

•законодательные акты. Наибольшее значение при этом имеют законы РФ, принимаемые Законодательным собранием, а также постановления, принимаемые его палатами (Советом Федерации и Государственной думой);

•указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения;

•нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ);

•нормативные акты министерств, государственных комитетов, служб РФ и др.;

•Конституции республик в составе РФ, их законодательство;

•Уставы субъектов Федерации, а также издаваемые органами власти этих образований нормативные правовые акты;

•международные договоры.

2.5. Нормы административного права

Любая отрасль права состоит из юридических норм, является их организованной совокупностью. Первичными элементами административного права, «клеточками», на базе которых формируется система отрасли, являются административно-правовые нормы. Их можно понимать как установленные или санкционированные государством правила, регулирующие отношения в сфере государственного и муниципального управления, реализация которых при неисполнении обеспечивается государственным принуждением. Норма (структура нормы) содержит характеристику условий, при которых норма реализуется (гипотеза), содержание правил поведения (диспозиция) и последствия за нарушение правил поведения, предусмотренных нормой (санкция), или награждение, признание заслуг в выполнении государственного или общественного долга (поощрение).

Взяв в качестве критерия группировки метод воздействия (характер предписания) на поведение субъектов, можно выделить нормы обязывающие, запрещающие, уполномочивающие, поощрительные.

Критерий предела действия норм (по территории, кругу лиц) позволяет отделить общеобязательные нормы от внутриаппаратных. В числе общеобязательных – федеративные, республик, входящих в РФ, областные, краевые, окружные, городские, районные, поселковые, сельские. А внутриаппаратные нормы бывают общеаппаратными, межведомственными, ведомственными, локальными (действующими в пределах отдельной организации).

В литературе различают несколько форм (способов) реализации норм: исполнение, соблюдение, использование, применение.

Исполнение заключается в активных действиях субъектов права по выполнению предписаний, содержащихся в норме.

Суть соблюдения – в воздержании субъекта от совершения запрещенных действий. Оно отличается от исполнения пассивным поведением субъекта.

Использование – совершение предусмотренных правом действий по реализации субъективных прав, при этом субъект сам принимает решение о том, воспользоваться или нет предоставленным ему субъективным правом (например на обжалование).

Применение состоит в принятии компетентным государственным органом (уполномоченным должностным лицом) индивидуального юридически властного решения (акта) на основе действующей нормы. Применение административно-правовых норм является основной правовой формой исполнительной и распорядительной деятельности государства и осуществляется в особом процессуальном порядке (например, применение административного взыскания; зачисление в вуз).

Контрольные вопросы

1.Дайте определение административного права как отрасли российского права.

2.Что является предметом административного права?

3.Перечислите методы административного права.

4.Выделите основные цели административного права.

5.Охарактеризуйте принципы административного права.

6.Перечислите источники административного права.

7.По каким основаниям можно классифицировать административно-правовые нормы?

Литература

Основная [1–4, 6].

31

Тема 3. АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВЫЕ ОТНОШЕНИЯ. АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОЙ СТАТУС ГРАЖДАН

3.1. Структура и элементы административно правового отношения

Условиями для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений являются предусмотренные административно-правовыми нормами юридические факты, т.е. обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями соответствующей нормы между сторонами должны (или могут) возникнуть конкретные правоотношения. В качестве подобных обстоятельств выступают, как правило, действия или события.

Действия являются результатом активного волеизъявления объекта. Они могут быть правомерными, что означает их полное соответствие требованиям административно-правовых норм, и неправомерные.

Основным видом правомерных действий служат юридические акты и юридически значимые поступки. Юридические акты субъектов исполнительной власти имеют индивидуальный и общий характер, т.е. относятся (адресованы) конкретному лицу или регламентируют какую-то сферу деятельности.

События – это явления, не зависящие от воли людей (например, смерть, стихийное бедствие и пр.). Субъекты административно-правовых отношений могут быть индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства) и коллективные (государственные органы, органы

местного самоуправления и общественные организации).

Объектом административно-правовых отношений являются урегулированные законом общественные отношения (реально существующие обстоятельства, по поводу которых возникают правоотношения: хозяйственные; социально-культурные; административно-политические).

3.2. Понятие и основные черты административно правовых отношений

Административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение в сфере исполнительной власти, стороны которого выступают в качестве носителей взаимных прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами.

Анализируя формулировку, мы видим, что административно-правовые отношения прямо находят свое выражение как в особенностях предмета, так и в методах административного права.

Особенности административно-правовых отношений:

1)построены на началах «власть – подчинение», для них характерно отсутствие юридического равенства сторон. Административно-правовое отношение невозможно без участия в нем соответствующего представителя исполнительной власти (исполнительного органа, должностного лица), обладающего такими полномочиями, которых нет у другой стороны;

2)государственно-управленческая деятельность непременно требует наличия особого субъекта, наделенного властью и возможностями ее практического использования. В административноправовых отношениях прямо и непосредственно выражаются воля и интересы государства, иначе говоря, публично-правовой, т.е. государственный интерес;

3)как и все иные правоотношения, административно-правовые отношения имеют свой объект, которым является воля, сознание и опосредованное ими поведение (действия) управляемых в сфере реализации исполнительной власти;

4)возникают, изменяются либо прекращаются в сфере государственного управления, которая охватывает все основные направления экономической, социально-культурной административнополитической деятельности;

5)выступают в роли одного из элементов общего механизма правового регулирования или юридического опосредования общественных отношений, относящихся к предмету иных отраслей российского права (например, зачисление на работу, т.е. возникновение трудовых правоотношений, оформляется актом администрации и т.п.);

6)возникают при определенных условиях: в связи с практической деятельностью исполнительных органов по реализации возложенных на них исполнительно-распорядительных функций; адми- нистративно-правовые отношения возникают также непосредственно по поводу осуществления исполнительными органами (должностными лицами) не любых функций, а исключительно управленческих;

32

7)по своей сути являются организационными, включающими в себя два компонента: самоорганизацию и соответственно администрирование, т.е. внешнее управление;

8)могут возникать по инициативе любой из сторон исполнительных органов, их должностных лиц, коллективов и т.д., т.е. они «не закрыты» для кого-либо из возможных участников правовых отношений вообще. Особенностью же их является то, что возникать они могут, в отличие, например, от гражданско-правовых отношений, вопреки желанию или согласию второй стороны;

9)между сторонами административно-правовых отношений возможны споры, административные обжалования, для разрешения которых установлен, как правило, административный, т.е. внесудебный порядок. Предусматривается и судебный порядок их разрешения в качестве либо альтернативного, либо самостоятельного;

10)нарушение одной из сторон административного правоотношения требований административноправовой нормы не влечет ответственности одной стороны перед другой и квалифицируется как действие, направленное против публично-правового интереса.

3.3. Виды административно правовых отношений

Административно-правовые отношения, складывающиеся в его пределах, различны по своему характеру, содержанию и направленности. Отсюда – возможность их видовой классификации по определенным критериям, выработанным наукой административного права.

Административно-правовые отношения классифицируются:

•по юридическому характеру: а) материальные; б) процессуальные;

•по характеру порождающих их юридических фактов: а) правомерные; б) неправомерные;

•по способу защиты:

а) в административном порядке; б) в судебном порядке;

• по характеру связей:

а) основные и не основные. Основные административно-правовые отношения непосредственно выражают основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой наиболее отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Не основные административно-правовые отношения – это отношения, складывающиеся за рамками непосредственного управляющего воздействия на тот или иной объект, между несоподчиненными сторонами управленческого процесса. Отсюда – отсутствие свойственной управлению властности, так как участники правоотношения равноправны («субъект – субъект»);

б) внешние и внутриорганизационные. В соответствии с данной классификацией правоотношения подразделяются на возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение ответственности и т.п.) и возникающие в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам;

в) субординационные и координационные. Для первых характерна авторитарность (властность) юридических волеизъявлений субъекта управления. Они как раз являются собственно административными. Что касается вторых, то ими обозначают, как правило, такие управленческие связи, в которых авторитарность отсутствует (например, отношения между не соподчиненными исполнительными органами);

г) вертикальные и горизонтальные. Вертикальные административно-правовые отношения непосредственно характеризуют суть административно-правового регулирования, а в рамках горизонтальных стороны фактически и юридически равноправны.

33

3.4. Основы административно правового статуса человека и гражданина

Гражданство РФ – это устойчивая правовая связь лица с РФ, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Содержание административно-правового статуса человека и гражданина составляют:

1)комплекс их прав и обязанностей, закрепленных нормами административного права;

2)гарантии реализации этих прав и обязанностей, включая их охрану законом и механизм

защиты органами государственной власти.

Права человека и гражданина могут быть общие и специальные. Общие – определяют правовое положение субъекта во всей системе государственного управления; специальные – правовое положение субъекта в конкретной отрасли (сфере) государственного управления.

Административно-правовой статус человека и гражданина складывается из административной правоспособности, административной дееспособности, которые в комплексе образуют административную правосубъектность прав и обязанностей и ответственности.

Административная правоспособность (закрепленная в законодательстве способность субъекта иметь юридические права и юридические обязанности, регламентируемые нормами административного права) возникает с момента рождения человека (право на имя, на медицинскую помощь, на бесплатное обеспечение лекарствами и т.д.). Будучи в принципе равной, административная правоспособность граждан все же не одинакова. Она зависит от возраста, пола, состояния здоровья, образования, национальности и других демографических факторов.

Административная дееспособность – признанная за субъектом способность своими любыми действиями осуществлять, приобретать права и выполнять обязанности административно-правового характера. Она возникает позднее правоспособности. Согласно ст. 2.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее по тексту КоАП) деликтоспособность наступает с 16 лет.

Существует и третья составляющая административно-правового статуса человека и гражданина – административная правосубъектность (права и обязанности субъекта в сфере государственного управления в зависимости от их статуса), которая делится на общую и специальную. Соответственно следует различать общий и специальный административно-правовые статусы. Каждое лицо обладает прежде всего общим статусом, который во многом равен для всех и в то же время может быть носителем одного или нескольких специальных статусов (студента, жителя закрытого города, работника милиции и т.д.). Во многих случаях ролевая правосубъектность просто дополняет общую. Но между ними может быть и более сложное взаимодействие, при котором специальный статус военнослужащего влияет на такие общие права гражданина, как право на образование, участие в управлении, на жалобу, свободу передвижения, выбор места жительства.

Общий административно-правовой статус индивида распространяется на три группы лиц, пребывающих или проживающих в РФ:

1)граждане РФ;

2)иностранные граждане;

3)лица без гражданства.

Административно-правовой статус гражданина РФ представляет собой комплекс прав и обязанностей, которые, в свою очередь, подразделяются на абсолютные и относительные.

К абсолютным правам граждан относятся те, которыми граждане пользуются по своему усмотрению, а субъекты власти обязаны создавать условия и не мешать их реализации, защищать их. Это, например, право на административную жалобу, выбор имени, трудоустройство, пользование публичными библиотеками, получение общего среднего образования. Реализация абсолютных прав зависит, главным образом или даже исключительно, от воли гражданина.

Относительными следует считать такие права, для реализации которых нужен акт государственного органа. Например, приказ о назначении на должность, лицензия на осуществление определенной деятельности. Воля гражданина должна быть опосредована волей субъекта власти, актом применения права.

Среди административно-правовых обязанностей индивидуальных субъектов также можно выделить абсолютные и относительные.

Первые не зависят от каких-то конкретных обстоятельств, они безусловно возлагаются на каждого (соблюдение правил дорожного движения, санитарии и т.п.). Относительные обязанности возникают из правомерных действий, направленных на приобретение прав и пользование ими (обязанности абитуриента, читателя библиотеки, собственника автомобиля и т.д.), и правонарушений (например уплатить штраф).

34

Контрольные вопросы

1.Дайте определение административно-правовых отношений.

2.Назовите условия возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений.

3.Перечислите особенности административно-правовых отношений.

4.Классифицируйте административно-правовые отношения.

5.Что такое гражданство?

6.Дайте определение административной правоспособности, административной дееспособности и административной правосубъектности.

Литература

Основная [1–4, 6]; дополнительная [13, 65, 66, 67, 68]; нормативные акты [2].

Тема 4. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК СУБЪЕКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

4.1. Понятие и виды органов исполнительной власти

Органы исполнительной власти – это часть государственного аппарата, призванная в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять от имени государства представленные данным органам государственно-властные полномочия, непосредственное и повседневное руководство хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Единую систему Федеральных органов исполнительной власти представляют Президент РФ как особый субъект исполнительной власти, Правительство РФ, Федеральные органы исполнительной власти, главы исполнительной власти и правительств республик в составе Российской Федерации, главы администраций и органы управления субъектов Федерации.

Виды органов государственного управления можно классифицировать по ряду признаков и прежде всего в зависимости от:

1)территориального масштаба деятельности;

2)порядка образования;

3)характера и объема компетенции;

4)способа решения подведомственных вопросов;

5)источников финансирования.

1.В соответствии с федеративным государственным устройством различают федеральные органы государственного управления и органы государственного управления субъектов Российской Федерации: республик в составе Федерации, краев, областей, городов республиканского значения (Москва и Санкт-Петербург), автономной области и автономных округов.

2.По порядку образования:

•избираемые – Президент РФ;

•образуемые – Правительство РФ и правительства республик в составе Федерации, советы министров, имеющие статус правительства, федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

3.По характеру и объему компетенции выделяются органы общей, отраслевой, межотраслевой и внутриотраслевой компетенции. Органы общей компетенции руководят на подведомственной территории всеми или большинством отраслей и сфер управления, обеспечивают там экономическое, социально-культурное развитие:

•президенты республик в составе РФ;

•главы администраций иных субъектов РФ;

•советы министров (правительства) субъектов РФ;

•администрации субъектов РФ.

Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, например, Министерство промышленности и энергетики, Министерство транспорта РФ и т.д.

Органы межотраслевой компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления (Министерство финансов РФ).

Органы внутриотраслевой компетенции руководят в рамках отраслей на закрепленных территориях (например, территориальные органы федеральных министерств).

35

4.По способу разрешения ведомственных вопросов различаются органы:

•коллегиальные;

•единоначальные.

Основные признаки органа исполнительной власти:

•является одним из видов государственных органов;

•осуществляет управленческую, исполнительную и распорядительную деятельность;

•наделен государственно-властными полномочиями;

•имеет внутреннюю организационную структуру, определяемую актами государственного управления;

•подконтролен соответствующим органам представительной власти по вопросам исполнения бюджета;

•обладает соответствующей компетенцией.

4.2.Полномочия Президента РФ как особого субъекта исполнительной власти РФ

Президент осуществляет государственную власть в качестве главы государства, имея полномочия во всех ветвях власти. Эти полномочия относятся как к области формирования организационной системы, так и к содержательной части важнейших направлений функционирования исполнительной власти.

Президент Российской Федерации:

1)формирует Правительство РФ;

2)принимает или отклоняет отставку Правительства РФ;

3)председательствует на заседаниях Правительства РФ (пп. а, б, в, д ст. 83 Конституции РФ);

4)отменяет распоряжения и постановления Правительства РФ (п. 3 ст. 115 Конституции РФ);

5)приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 85 Конституции РФ), вправе вынести высшему должностному лицу субъекта РФ преду-

преждение, отрешить, отстранить его от должности.

Указы и распоряжения Президента РФ составляют правовую основу деятельности Правительства РФ.

Администрация Президента РФ:

1)контролирует деятельность исполнительных органов;

2)следит за выполнением указов и распоряжений Президента РФ;

3)осуществляет подготовку проектов, указов и других актов;

4)проводит подготовку различных заседаний, совещаний и т.п.;

5)осуществляет хозяйственное обслуживание и делопроизводство;

6)поддерживает связь с общественными организациями и средствами массовой информации. Статус Полномочного представителя Президента РФ в Федеральном округе определяется

Положением, утвержденным указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N¹ 849.

Âчастности он:

1)представляет Президента РФ в отношениях с органами исполнительной власти и местного самоуправления, государственными и общественными организациями, войсковыми формированиями и гражданами на соответствующей территории;

2)содействует исполнению и контролирует исполнение актов Президента РФ и Правительства РФ;

3)координирует деятельность территориальных служб федеральных органов государственной власти.

4.3.Федеральные органы исполнительной власти как субъекты административного права

Правительство Российской Федерации. Правительство РФ – коллегиальный орган государственной власти, осуществляющий исполнительную власть в РФ. Основы его правого положения, состав, порядок формирования определяются Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве РФ», федеральными законами и указами Президента РФ.

В состав Правительства входят: Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры.

36

Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной думы, заместители Председателя Правительства РФ, а также федеральные министры – Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Правительство РФ в соответствии с законом осуществляет полномочия по:

а) разработке и представлению Государственной думе федерального бюджета и обеспечению его исполнения, а также представление Государственной думе отчета об исполнении федерального бюджета;

б) обеспечению проведения в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики; в) обеспечению проведения в РФ единой государственной политики в области культуры, науки,

образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; г) осуществлению мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собствен-

ности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время в России существует несколько организационно-правовых форм федеральных органов исполнительной власти, утвержденных Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»:

а) Федеральное министерство – федеральный орган исполнительной власти (ФОИВ), осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовое регулирование в установленной законодательством РФ сфере деятельности, координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Âто же время Министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом;

б) Федеральная служба – ФОИВ, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности; в) Федеральное агентство – ФОИВ, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и право-

применительные функции, ведет реестры, регистры и кадастры.

Федеральные органы исполнительной власти подчиняются непосредственно Правительству РФ и действуют на основании законов, актов Президента и Правительства РФ. Необходимо отметить, что руководство отдельными федеральными органами исполнительной власти осуществляет непосредственно Президент РФ (через свой аппарат).

Âзависимости от характера функций и полномочий федеральные органы исполнительной власти могут быть сведены, с известным допуском условности, в следующие группы:

а) органы, осуществляющие руководство отраслями либо их однородными комплексами; б) органы, осуществляющие межотраслевое регулирование и координацию;

в) органы контроля и надзора, осуществляющие в пределах предоставленной им компетенции специализированные функции вневедомственного значения;

г) органы по определенным общегосударственным социально-экономическим и иным проблемам;

д) иные органы, выполняющие специфические по своему характеру функции. Федеральные органы исполнительной власти функционируют в сфере:

а) экономики; б) социально-культурной деятельности;

в) административно-политической деятельности.

4.4.Органы исполнительной власти субъектов России как субъекты административного права (республиканские, краевые, областные администрации)

Âорганизации исполнительной власти в республиках в составе РФ до недавнего прошлого отсутствовало единообразие, которое выражалось в том, что:

1)система исполнительной власти возглавлялась главой республики – Президентом, который одновременно являлся главой правительства (Бурятия, Коми);

2)кабинет министров являлся законодательным и исполнительным органом, а главой республики – Председатель правительства (Карелия, Хакассия);

3)формально существовала и коллегиальная форма правления – государственный совет, который избирал правительство (Удмуртия, Дагестан).

37

В соответствии с Конституцией РФ и ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» в стране осуществлена административная реформа, и законами субъектов РФ установлена единая система государственного управления в субъектах РФ.

К правовой основе деятельности краевой, областной администрации кроме Конституции РФ следует также отнести ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», указы Президента РФ, договоры о разделе полномочий, подписываемые между администрациями субъектов Федерации, с одной стороны, и Правительством РФ – с другой, а также законодательство субъектов РФ.

Администрации краев и областей обеспечивают:

1)осуществление общих для данной территории задач социально-экономического развития;

2)исполнение законов РФ, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ;

3)связь между федеральными органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Руководство деятельностью администрации края, области осуществляет глава соответствующей администрации – губернатор. Глава администрации назначается Президентом РФ и утверждается законодательным собранием. Состав администрации формируется ее главой – губернатором.

4.5.Органы местного самоуправления – как субъекты административного права

Âсовременной юридической науке местное самоуправление рассматривается как:

•форма народовластия;

•одна из основ конституционного строя;

•способ осуществления гражданских прав и свобод;

•организационно и функционально обособленный институт в системе управления обществом и государством.

Административно-правовой статус органов местного самоуправления в самом общем виде характеризуется тем, что:

а) они отделены от государства, не входят в систему органов государственной власти, взаимодействуют с ними на основе права;

б) их общий статус, принципы организации, основные варианты организационных форм, а также важнейшие полномочия установлены правом;

в) реализуя исходные полномочия, закрепленные в Конституции РФ и других правовых актах, они могут вступать в административно-правовые отношения;

г) органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств;

д) Конституция РФ предоставляет органам местного самоуправления право решать самостоятельно вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;

е) общие принципы и гарантии местного самоуправления, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, не могут быть произвольно ограничены каким-либо органом государственной власти.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение органа исполнительной власти.

2.Перечислите основания классификации органов государственного управления.

3.Дайте определение федерального министерства.

Литература

Основная [1–4, 6]; нормативные акты [1, 16, 24, 26].

38

Тема 5. АДМИНИСТРАТИВНО ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРЕДПРИЯТИЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ОРГАНИЗАЦИЙ

5.1. Предприятия, учреждения и организации – субъекты административного права

Предприятие – это хозяйствующий субъект, созданный для производства продукции, выполнения работ и оказания услуг в целях удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Основу этой деятельности составляет его имущество, так как согласно ст. 132 ГК РФ, предприятие – это определенный имущественный комплекс, используемый для осуществления предпринимательской деятельности. Предприятие самостоятельно осуществляет свою деятельность, распоряжается выпускаемой продукцией, полученной прибылью, оставшейся в его распоряжении после уплаты налогов и других обязательных платежей.

Административно-правовой статус предприятия, учреждения и организации определяется: 1) организационно-правовыми формами; 2) объемом и характером полномочий по распоряжению принадлежащим им имуществом; 3) целями их деятельности; 4) взаимоотношениями с органами исполнительной власти.

Предприятия могут создаваться в таких организационно-правовых формах, как полное товарищество, товарищество на вере, общество с ограниченной ответственностью, общество с дополнительной ответственностью, акционерное общество, производственный кооператив, государственные и муниципальные унитарные предприятия и др.

Многообразны виды предприятий по отраслям: промышленные – заводы, фабрики, шахты, рудники и др.; сельскохозяйственные – кооперативы, артели, товарищества и др.; транспортные – железные дороги, пароходства, аэропорты и др.; связи – почтамты, телефонные станции и др.; жилищнокоммунальные – жилищ-но-эксплуатационные конторы, ремонтно-эксплуатационные управления; строительные, торговые и другие предприятия.

Предприятия, существующие в РФ, условно можно объединить в пять групп:

1)государственные предприятия (общефедеральные), в том числе казенные, унитарные;

2)государственные предприятия субъектов Федерации;

3)муниципальные предприятия;

4)негосударственные предприятия, находящиеся в собственности юридических и физических лиц;

5)объединения предприятий: концерны, союзы, ассоциации и др.

Как следует из предложенной классификации, предприятия могут создаваться государственными органами или органами местного самоуправления, учредителями (участниками), собственниками имущества или органами, уполномоченными на то собственниками имущества.

Учредительным документом государственного и муниципального предприятия является устав, который утверждается учредителем предприятия. Негосударственные предприятия действуют на основании устава либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора. В учредительных документах должны содержаться сведения, предусмотренные законом для юридических лиц соответствующего вида.

Предприятие подлежит государственной регистрации в органах ФНС РФ, которая производится на основании Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц». Данные государственной регистрации включаются в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления. Предприятие считается созданным с момента его государственной регистрации и действует на основе учредительных документов.

Административная правосубъектность государственных и негосударственных предприятий различна.

Государственные предприятия функционируют в форме унитарных предприятий на основании Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

Унитарное предприятие – коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней имущество, которое является государственной или муниципальной собственностью.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия подразделяются на:

1. Унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (ст. 114 ГК, ст. 2 ФЗ): федеральные государственные предприятия, государственные предприятия субъектов РФ и муниципальные (государственные).

39

2. Унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (ст. 115 ГК, ст. 2 ФЗ): федеральное казенное предприятие, казенное предприятие субъекта РФ и муниципальное казенное предприятие.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия – это собственность государства. Государственное предприятие, основанное на праве хозяйственного ведения, действует на

основании устава, самостоятельно планирует свою деятельность и перспективы развития. Предприятие, не выполняющее своих обязательств по расчетам, может быть объявлено несостоятельным (банкротом). Банкротом может быть объявлен должник-предприятие, которое не выплачивает платежи в течение трех месяцев на сумму свыше 500 минимальных размеров оплаты труда.

Правовое положение казенных заводов (фабрик, хозяйств) характеризуется меньшей степенью хозяйственной самостоятельности по сравнению с государственными предприятиями, основанными на праве хозяйственного ведения.

Основанием для образования казенного предприятия является нецелевое использование федеральных средств, отсутствие в течение двух лет прибыли, использование недвижимого имущества, закрепленного за предприятием, с нарушением действующих правил. Казенный завод находится в ведении соответствующего федерального органа исполнительной власти, который осуществляет регулирование и координацию в данной сфере управления. Такой орган утверждает индивидуальный устав подведомственного казенного завода, назначает на должность его руководителя, принимает решение об осуществлении заводом самостоятельной хозяйственной деятельности, т.е. определяет конкретные виды товаров (работ, услуг), на производство и реализацию которых распространяется разрешение. Фактически налицо непосредственное управление с использованием директивного планирования (план-заказ). Пользование и распоряжение имуществом казенные заводы осуществляют под контролем и с согласия исполнительных органов.

Положения о ликвидации государственных предприятий вследствие несостоятельности (банкротства) на казенные предприятия не распространяются (ст. 61 ГК), так как их существование определяется необходимостью выпуска продукции (работ, услуг) жизненно важных для государства.

Влияние на негосударственные предприятия со стороны государства ограничено. Роль государства по отношению к этим предприятиям заключается в установлении административно-правового режима, который является общим для всех предприятий независимо от их организационно-правовых форм, и в контроле за соблюдением ими установленного режима.

Органы местного самоуправления вправе создавать предприятия, учреждения и организации для осуществления хозяйственной деятельности, решать вопросы их реорганизации и ликвидации. Они определяют цели, условия и порядок деятельности предприятии, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчеты об их деятельности.

Учреждением признается некоммерческая организация, созданная для осуществления управленческих, административно-политических и социально-культурных функций.

К учреждениям, осуществляющим управленческие функции, относятся, например, законодательные и судебные органы, прокуратура. Социально-культурные функции выполняют учреждения образования, науки, культуры, здравоохранения и др. Различия между предприятиями и учреждениями состоят в их предназначении, содержании их основной деятельности.

Правовое положение учреждений определено рядом правовых актов, регулирующих отношения в отдельных отраслях и сферах управления, например в Федеральных законах «Об образовании», «О науке и государственно-научной политике», «О культуре» и «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и др.

Акционерным обществом признается коммерческая организация открытого или закрытого типа, уставный капитал которой разделен на определенное число акций, удостоверяющих обязательственные права участников общества (акционеров) по отношению к обществу. Акционеры не отвечают по обязательствам общества и несут риск убытков, связанных с его деятельностью, в пределах стоимости принадлежащих им акций.

Федеральный закон «Об акционерных обществах» определяет порядок создания и правовое положение акционерных обществ, права и обязанности акционеров, а также обеспечивает защиту прав и интересов акционеров. Высшим органом управления общества является общее собрание акционеров. На годовом общем собрании акционеров решается вопрос об избрании совета директоров (наблюдательного совета), ревизионной комиссии (ревизора), утверждении аудитора, рассматри-

40

ваются годовой отчет общества и иные документы. Руководство текущей деятельностью общества осуществляется единоличным исполнительным органом (директором, генеральным директором) или им и коллективным исполнительным органом общества (правлением, дирекцией).

Федеральным законом «О приватизации государственного и муниципального имущества» определены полномочия РФ, субъектов Федерации или муниципальных образований в отношении отдельных открытых акционерных обществ. В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан России Правительство РФ, органы государственной власти субъектов Федерации при преобразовании государственных и муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества либо принятии решений о продаже находящихся в государственной собственности акций открытых акционерных обществ могут принимать решения об использовании в отношении указанных обществ специального права «золотой акции» на участие соответственно РФ, субъектов Федерации и муниципальных образований в управлении ими. Специальное право (золотая акция) используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответственного открытого акционерного общества. В таком случае они назначают своих представителей в совет директоров (наблюдательный совет) и ревизионную комиссию открытого акционерного общества. Представители имеют право на участие в общем собрании акционеров, а также право вето при принятии общим собранием акционеров решения о внесении изменений и дополнений в устав или об утверждении его в новой редакции; о ликвидации общества, назначении ликвидационной комиссии и об утверждении ликвидационных балансов; об изменении уставного капитала; о заключении определенных сделок. Так, например, Правительство РФ назначило своих представителей в российские акционерные общества «Газпром» и «ЕЭС России», имеющие особо важное значение для государства. Учредительным документом общества является его устав. Общество подлежит государственной регистрации.

Производственным кооперативом (артелью) признается добровольное объединение граждан на основе членства для совместной производственной и иной хозяйственной деятельности, основанной на их личном трудовом и ином участии в объединении его членами (участниками) имущественных паевых взносов. Кооператив является юридическим лицом – коммерческой организацией. Высшим органом управления кооперативом является общее собрание его членов. В кооперативе с числом членов более пятидесяти может быть создан наблюдательный совет.

Сельскохозяйственный кооператив – организация, созданная сельскохозяйственными товаропроизводителями на основе добровольного членства для совместной производственной или иной хозяйственной деятельности, основанной на объединении их имущественных паевых взносов в целях удовлетворения материальных и иных потребностей членов кооператива. Сельскохозяйственный кооператив может быть создан в форме производственного или потребительского кооператива.

Потребительское общество – это добровольное объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное, как правило, по территориальному признаку, на основе членства путем объединения его членами имущественных паевых взносов для торговой, заготовительной, производственной и иной деятельности в целях удовлетворения материальных и иных потребностей.

Фонд определяется как не имеющая членства некоммерческая организация, учреждаемая гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (ст. 118 ГК). Органы управления фондами, как правило, не являются государственными.

Для урегулирования взаимоотношений органов исполнительной власти с предприятиями, учреждениями и организациями всех видов собственности законодательством установлены: 1) государственная регистрация предприятий как юридических лиц и аккредитация соответствующих учреждений; 2) получение предприятиями и учреждениями разрешений (лицензий) на определенные виды деятельности; 3) запрет на вмешательство государства и его органов в деятельность предприятий; 4) обязательность ведения бухгалтерской и статистической отчетности; 5) представление государственным органам соответствующей информации; 6) обязанность соблюдать законодательство и др.

5.2. Общественные объединения

Правовые основы деятельности общественных объединений составляют: Конституция РФ (ст. 30), Федеральные законы «О политических партиях», «Об общественных объединениях», «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений», «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях».

41

Под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения, что способствует реализации прав и законных интересов граждан.

Формы общественных объединений: 1) общественная организация; 2) общественное движение; 3) общественный фонд; 4) общественное учреждение; 5) орган общественной самодеятельности; 6) национально-культурная автономия (ФЗ «О национально-культурной автономии»); 7) общественная палата. Каждое из этих объединений имеет свои особенности.

Общественной организацией является основанное на членстве общественное объединение, созданное для общественных интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. Среди общественных объединений важную роль играют политические партии (ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»). Под партией подразумевается общественное объединение, цель которого участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах, в организации и деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Общественное движение состоит из его участников и преследует социальные, политические и иные общественно полезные цели.

Общественный фонд – это один из видов некоммерческих объединений, цель которого заключается в формировании имущества на основе добровольных взносов и иных не запрещенных законом поступлений и использовании данного имущества на общественно полезные цели.

Общественное учреждение создается с целью оказания конкретного вида услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих целям этого объединения, например профсоюзы.

Профсоюз – добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях представительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Орган общественной самодеятельности создается с целью совместного решения различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы, для удовлетворения потребностей неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программ органа общественной самодеятельности по месту его создания.

Государство, не вмешиваясь в деятельность общественных объединений, обеспечивает соблюдение их прав и законных интересов, оказывает им поддержку, законодательно регулирует предоставление им налоговых и иных льгот и преимуществ.

Государственная регистрация общероссийских и международных общественных объединений производится Министерством юстиции РФ, межрегиональных общественных объединений – органами юстиции по месту нахождения постоянно действующего руководящего органа общественного объединения, региональных и местных общественных объединений – органами юстиции соответствующих субъектов Федерации.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, включают их в единый государственный реестр юридических лиц, открытый для всеобщего ознакомления.

Для осуществления уставных целей общественное объединение имеет право: 1) участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления в порядке и объеме, предусмотренными законодательством; 2) представлять и защищать свои права и законные интересы своих членов (участников), а также других граждан; 3) выступать с инициативами по различным вопросам общественной жизни и вносить предложения в органы государственной власти.

Общественное объединение обязано: 1) соблюдать законодательство РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся сферы его деятельности, а также нормы, предусмотренные его уставом и иными учредительными документами; 2) ежегодно публиковать отчет об использовании своего имущества или обеспечивать доступность ознакомления с этим отчетом; 3) ежегодно информировать орган, регистрирующий общественные объединения, о продолжении своей деятельности и представлять ему другие необходимые сведения.

Надзор за соблюдением законов общественными объединениями осуществляют органы прокуратуры.

Органы юстиции, регистрирующие общественные объединения, контролируют соответствие их деятельности уставным целям.

На финансовые органы возложен контроль за источниками доходов общественных объединений.

42