2. Проект Российского движения демократических реформ

Подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета РДДР, в руководстве которого активную роль играли мэр Москвы Г. Х. Попов и мэр Санкт‐Петербурга А. А. Собчак.

· Проект состоял из глав, ряд их делился на разделы. Вначале речь идет о гражданах, затем о государстве; нет отдельной структурной части о гражданском обществе. Понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило то, что раздел первый главы первой посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности: «Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоин‐ ство, неотъемлемые права и свободы» (ст. 1).

· В конструкции статуса граждан авторы проекта отделили «основные права и свободы» от «прав и обязанностей гражданина РФ», разместив их в разных разделах первой главы. В проекте в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях гос-ва в связи с их обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно‐правовое закрепление. Конечно, авторы используют часто свои формулировки и в ряде случаев предлагают собственные решения.

· По форме устройства Россия — федеративное государство, в составе:

o Республики — это государственные образования. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или большей ее части) каждой республикой.

o Губернии – провозглашены в проекте территориальными государственно‐административными образованиями. Они самостоятельно осуществляют государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за РФ. Администрация губернии входит в систему исполнительной власти Федерации (по республикам этого не предусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав.

o Автономные национальные сообщества — автономные округа, национальные районы образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально‐культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении автономных сообществ, входящих в состав республик, также Федеративным договором.

Авторы проекта Конституции отказались от выделения компетенции РФ и вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов. Они называют вопросы ведения Федерации. После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению РФ. Вместе с тем «по Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и РФ по любому кругу государственных дел, относящихся к республике» (ст. 23). Губернии осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению Федерации, а также функции, «вверенные органам власти и управления губерний органами государственной власти и управления Российской Федерации». О вопросах совместного ведения здесь речи нет.

Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.

· В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. Он является главой государства, его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан.

Президент избирается населением страны, срок полномочий — пять лет, возраст — не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены ВС РФ, Председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального Законодательного Собрания. По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями. Более того, в ряде отношений возможности Президента довольно умеренные.

· Высшим представительным органом государства, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент — Федеральное Законодательное Собрание. Оно состоит из двух палат — Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на пять лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, — от каждой по два сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если не откажется от этого.

Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают ГД и после одобрения ею — Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в Думу — для подготовки ко второму чтению. После одобрения Думой во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент. В течение этого срока он вправе возвратить закон в Федеральное Собрание для повторного рассмотрения. Если там закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).

На совместных заседаниях палат Собрание принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает чрезвычайное положение или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии.

Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат: назначает по представлению Президента Председателя Совета Министров (премьер‐министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по представлению Президента судей ВС РФ, председателей палат ВС, прокурора при ВС; по представлению состава ВС — его Председателя; Можно сделать вывод о более сильных полномочиях Сената по сравнению с Государственной Думой.

· Проект предусматривает создание Правительства, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение по этому вопросу принимается Сенатом

· Согласно проекту, Совет Министров образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Госудаственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу.

· В области правосудия проект предложил несколько своеобразных решений:

o создание Магистратуры — независимого от законодательной и исполнительной власти учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача Магистратуры — представлять кандидатуры для назначения судьями);

o предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;

o отказ от КС, возложение его функций на ВС;

o образование прокуратуры при Верховном Суде, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.

· Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них единой системы самоуправления. Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов.