Глава 6. Разработка и принятие крф 1993 года § 1. Вводные пояснения

Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию. Ее Председателем стал Председатель Верховного Совета РСФСР Б. Н. Ельцин, а заместителем — Р. И. Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета (всего 102 члена)

Положение о Конституционной комиссии было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г.

В нем говорилось, что Комиссия является постоянно действующим органом.

Задачи Комиссии были обозначены широко:

• подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в России

• подготовка самостоятельно либо совместно с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия

• предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции

Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции. Одни из них прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта Конституционной комиссии, а позже — на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

§ 2. Проект Конституционной комиссии

Осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант проекта Конституции, подготовленный Конституционной комиссией.

На структуру и содержание проекта влияли, конечно, развитие концепции новой Конституции, противостояние различных политических групп как в обществе, так и на уровне руководства страной, регионами.

В марте 1992 г. он был одобрен почти всеми членами Конституционной комиссии. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем двумя третями голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ, положенную в основу проекта новой Конституции, а также основные положения проекта.

Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции, в основном ориентируясь на последний его вариант (май — июль 1993 г.)

В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ Российской Федерации. В первом разделе проекта — «Основы конституционного строя» в ст. 1 «Государственный суверенитет» Россия провозглашалась суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти назван ее многонациональный народ. В проекте есть ст. 4 «Народовластие», где предусматривалось осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление.

Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявлялись в проекте высшей ценностью в Российской Федерации.

Ст. 3, (раньше статья называлась «Верховенство права» и располагалась она после статьи о народовластии) требовала от всех подчинения праву, говорила о прямом действии Конституции, о необходимости публикации правовых актов, провозглашала составной частью права Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права.

В ст. 6 фиксировался принцип разделения властей.

Экономические основы системы по-разному отражались в проекте. Сначала была статья «Рыночное хозяйство», но в конце концов разработчики остановились на названии «Многообразие экономической деятельности». Первоначально говорилось, что основа экономики — социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в Российской Федерации обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т. д. Кроме того, вначале было записано, что государство «участвует в регулировании хозяйственной жизни», однако после острой критики такой формулировки в окончательной редакции говорилось, что оно «регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества».

Ст. 5 проекта вначале называлась «Политический плюрализм», на последнем этапе — «Политическое и идеологическое многообразие»; она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни.

Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина.

По мысли разработчиков, все связанное с гражданством имеет отношение к статусу личности. Поэтому они включили во второй раздел главу «Гражданство».

В раздел была включена и глава с наименованием (полученным на последнем этапе) «Гарантии и защита прав и свобод», которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов.

Несомненным достоинством проекта Конституционной комиссии многие считают, и справедливо, наличие третьего раздела «Гражданское общество»

Довольно сложным был вопрос о внутреннем устройстве государства.

В первоначальных вариантах применительно к внутренней структуре Российской Федерации говорилось о республиках и федеральных территориях, далее последнее понятие было заменено на «земли» (подразумевались края, области, города республиканского подчинения), затем отказались и от него. По последнему варианту Конституционной комиссии (июль 1993 г.) республики определялись как государства в составе Российской Федерации. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области было сказано как о государственно-территориальных образованиях в составе Российской Федерации, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республики, за изъятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75)

В 1993 г. из соображений получения поддержки субъектов РФ в оба главных проекта — Конституционной комиссии и Президента РФ — были включены отдельной частью все три федеративных договора.

Его пятый раздел именовался сначала «Система государственной власти», потом добавлены слова «и местного самоуправления», далее — «местное самоуправление». На последнем этапе раздел назывался «Система государственной власти. Основы местного самоуправления». На первом месте в разделе стояла глава о федеральной законодательной власти. Здесь определялось, что единственным представительным и законодательным органом Российской Федерации является ее Верховный Совет.

По первому варианту одна палата — Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая — Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом.

По октябрьскому варианту 1991 г. Верховный Совет состоит из Федерального Совета и Государственной Думы.

Наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из депутатов, избираемых по два депутата от каждого субъекта РФ, а в Думу предлагается избирать 450 депутатов.

До самого последнего варианта компетенция Верховного Совета формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что Верховный Совет состоит из двух «равноправных палат» (ст. 86). Причем это не просто слова — изменен характер и самого законодательного процесса.

В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, Верховный Совет, например, вносит изменения в Конституцию РФ, принимает федеральные законы и т. д.

В проекте Конституционной комиссии имеется глава «Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть». В ней прежде всего закрепляется статус Президента. В проектах до конца 1992 г. он назывался высшим должностным лицом Российской Федерации, возглавляющим исполнительную власть.

Проекты Конституционной комиссии 1993 г. уже называют Президента главой государства и высшим должностным лицом в Российской Федерации. Полномочия Президента достаточно весомы по проекту Конституционной комиссии. Отметим основные: подписывает федеральные законы, имеет право вето; назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства и т. д.

Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно также было увидеть.

Проект Конституционной комиссии сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.

Конституционная комиссия по-разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава «Система федеральной исполнительной власти», в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет Министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Государственном совете исключаются, Совет Безопасности определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу, федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством.

Во всех вариантах проекта Конституционной комиссии есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще не было.

В проекте также устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ.

Также сжатым является установление основ местного самоуправления.

Местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности.

Следуя традициям прежних конституций, проект Конституционной комиссии содержит главу «Финансы и бюджет». А новым и нестандартным решением является наличие в проекте глав «Безопасность и оборона», «Чрезвычайное и военное положение».