Прокьюремент – наука о конкурсных закупках. Цели и принципы прокьюремента
Прокьюремент (искусство закупать) берет свое начало со времен Римской империи, когда выполнение важнейшей функции по обеспечению многочисленных легионов всем необходимым обеспечивали прокураторы (от лат. «попечитель», «управитель»). Отсюда и современное название – «прокьюремент».
В России первая официальная информация о публичных торгах относится к XVII веку: сохранился царский указ о подрядной цене на доставку муки и сухарей в г.Смоленск, датированный 7 июля 1654 г. Это не был еще конкурс в современном понимании, но его основные положения – публичный заказ, поиск исполнителей и заранее заданные условия уже присутствовали.
Первые законодательные акты, послужившие прообразом для будущих правил публичных торгов, относятся к правлению Петра I. В это же время появились учреждения, должностные лица, занимающиеся вопросами организации торгов. При ближайших преемниках Петра I поставки и подряды осуществлялись в основном по принятым им законам. Появлявшиеся в это время небольшие документы регулировали лишь отдельные вопросы проведения закупок.
Бурное развитие торгов потребовало формирования, а в дальнейшем и совершенствования нормативного обеспечения. Как отмечают историки, только за первую четверть ХIХ в. было издано 107 правительственных актов, регламентирующих или корректирующих проведение торгов, их обеспечение и последующее исполнение заказа. Если в течение всего предшествующего периода наблюдалось постоянное ужесточение правил и положений, то для законодательства этого периода характерно заметное уменьшение распоряжений репрессивного или устрашающего характера, что свидетельствует о достаточной проработанности системы проведения торгов. В результате в проведении самих торгов произошли значительные изменения.
Вплоть до начала ХХ в. торги оставались важнейшим механизмом, препятствующим нерациональному расходованию государственных средств, мерой пресечения злоупотреблений должностными лицами. После революции потребовалось восстановить конкурсную практику, создать соответствующие структуры и новую нормативную базу. В 1923 г. ВЦИК утвердил Инструкцию о порядке публичных торгов на государственные подряды и поставки, которая вполне соответствовала принципам прокьюремента. С 1928–29 гг. поставки стали заменяться государственным распределением, и количество торгов начало резко сокращаться.
Конкурсные закупки вернулись на государственный уровень в России и Белоруссии только спустя 70 лет. Во второй половине ХХ века в мировой торговле произошли значительные изменения, в результате чего расширились международные закупки на базе торгов. Сегодня – это традиционная форма формирования контрактных отношений в торговле между странами. Эффективность и универсальность торгов привели к их постепенному распространению с внешней сферы на внутриэкономическую деятельность государств.
По мере развития общества и особенно рыночных отношений постепенно формировались принципы, методы закупок, создавалась нормативно-правовая база. Наибольший вклад в процесс регламентации и унификации тендерной деятельности на международном уровне внесли ведущие международные организации, которые разработали принципы и правила осуществления закупок продукции. Среди них ВТО, Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), Всемирный банк (ВБ) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), Международная федерация инженеров-консультантов (ФИДИК). Все перечисленные организации базировались на схожих принципах: обеспечение открытости и справедливости процедур закупок; привлечение максимального количества участников; обеспечение максимальной эффективности и экономичности закупок.
В силу различий сфер регулирования, лишь «Соглашение о правительственных закупках» ВТО и Типовой (модельный) закон о закупках товаров (работ) и услуг, принятый ЮНСИТРАЛ, регламентируют проведение закупок «закупающими организациями», под которыми понимаются госзаказчики или уполномоченные ими юридические лица (МБРР и ЕБРР осуществляют закупки по своим проектам). Именно положения Типового закона ЮНСИТРАЛ использовались при разработке национальных законодательств в области госзакупок. Типовой закон – это не закон прямого действия, он носит рамочный характер и может служить лишь образцом для государств.
Возникнув, как форма поиска соответствия между ценой и величиной стоимости товара, торги и сегодня выступают как важное средство регулирования цен контрактов, элемент госрегулирования торговых и внешнеэкономических связей, механизм, препятствующий нерациональному расходованию средств, контроля государственно-капиталистической контрактации.
Все это способствовало появлению в конце ХХ в. совершенно новой отрасли знаний – прокьюремента.
Прокьюремент – совокупность практических методов и приемов, позволяющих максимально обеспечить интересы покупателя в товарах, работах и услугах при проведении закупочной кампании.
Как любая область знаний прокьюремент имеет свои цели, методы и принципы.
Главной целью прокьюремента является наиболее эффективное удовлетворение объективных потребностей организаций (предприятий) в товарах, работах и услугах.
Эффективное удовлетворение означает, что потребности должны удовлетворяться в максимально полном объеме и в приемлемый срок, с лучшим из возможных соотношений цены и качества. Для этого важно точно определить, какая именно продукция из предлагаемой на рынке наиболее соответствует нуждам организации, и приобрести ее на оптимальных условиях. Решение этой задачи обеспечивается за счет качественных маркетинговых исследований и конкурентных способов закупок.
Объективные потребности. Речь идет не о закупке лучшего товара, из имеющихся на рынке, а о товаре в наибольшей степени удовлетворяющем потребности организации. Поэтому, прежде, чем производить закупку, специалист по прокьюременту, даже не смотря на достаточные обоснования конечных пользователей, должен убедиться в том, что возможности запрашиваемого предмета действительно будут полностью задействованы.
Цели прокьюремента могут быть достигнуты за счет реализации следующих принципов:
открытость и прозрачность;
равенство и справедливость;
эффективность;
экономичность;
подотчетность и ответственность;
конкурентность.
Основным принципом прокьюремента, по мнению большинства специалистов, является открытость и прозрачность. Она заключается в том, что все этапы проведения конкурсных торгов, начиная с установления условий их проведения до объявления победителей, осуществляются публично, и каждый участник имеет возможность с ними ознакомиться. Все реализуемые процедуры и принимаемые решения должны быть прозрачными для контролирующих органов, должны документироваться с четким изложением всех мотивировок выбора и иных действий организатора закупки. Многолетний мировой опыт показывает, что открытость является самым сильнодействующим средством от коррупции.
Принцип равенства и справедливости заключается в том, что условия проведения торгов, принципы, критерии и порядок определения победителя устанавливаются заранее, и для всех участников одинаковые. Кроме того, правила прокьюремента не позволяют менять эти условия в ходе проведения конкурсных торгов. Категорическим требованием процедур прокьюремента является недопущение дискриминационных мер по отношению к кому-либо из участников.
Принцип эффективности нацеливает на максимальный конечный результат проведения конкурсов, чтобы в итоге были осуществлены закупки требуемых ресурсов с максимальной экономической выгодой для покупателя. В госзакупках рост эффективности главным образом ассоциируется с децентрализацией в принятии решений и предполагает рационализацию процедур и высокий профессиональный уровень персонала.
Принцип экономичности означает, что процедуры тендера должны осуществляться с минимально возможными затратами ресурсов. При оценке эффективности следует принимать во внимание как стоимость продукции, так и полные эксплуатационные расходы, а также затраты на проведение закупки. В определенной степени экономичность влияет на конечную эффективность.
Подотчетность и ответственность. При проведении закупок организатор должен четко соблюдать установленные правила и процедуры, неся ответственность за проведение закупки. В случае нарушения правил и порядка проведения закупок сотрудники несут персональную ответственность не только в административном порядке, но и юридически. Все ключевые моменты закупки должны фиксироваться в соответствующих документах (протоколы, отчеты). При необходимости эти документы предоставляются уполномоченным на осуществление проверок и контроля организациям (подразделениям).
Конкурентность. Оптимальный результат закупки возможно получить только в условиях свободной конкуренции. Поэтому выбор контрагента проводится на принципах состязательности – поставщики должны конкурировать за получение заказа. Однако конкуренция не должна быть абсолютной – к участию в закупочных процедурах следует допускать только тех поставщиков, которые отвечают требованиям заказчика в части квалификации и надежности. Количество поставщиков, участвующих в закупке, также следует ограничивать «квалификационным барьером», иначе затраты на оценку большого количества предложений превысят экономию от выбора оптимального.
Применение этих принципов в полной мере способствует достижению общих целей, стоящих перед системой государственных закупок. Традиционные формы не могли в полной мере обеспечить реализацию этих принципов. Необходимы были новые, учитывающие множество требований экономического и технологического характера современного этапа развития.
Наиболее эффективным и приемлемым методом закупки, однозначно рекомендуемым всеми международными организациями, являются открытые торги (конкурсы, тендеры).
В Гражданском кодексе Республики Беларусь о торгах говорится, как о способе заключения договора, а термин «конкурс» используется в качестве одной из разновидностей торгов. При этом указывается, что «торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу – лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организаторами торгов, предложило лучшие условия» (ст.417).
В толковом словаре русского языка слово «конкурс» обозначается как «соревнование, имеющее целью выделить лучших участников, лучшие работы».
Часто употребляемый в литературе термин «тендер» является зарубежным аналогом русского термина «конкурс».
Современные технологии конкурсных торгов как механизмы решения соответствующих проблем позволяют увеличить эффективность, сократить продолжительность периода организации и проведения закупок, более качественно разработать содержание контракта, блокировать рискованные ситуации, как заказчику, так и поставщику и пр.
За счет привлечения большого числа возможных контрагентов резко повышается конкуренция и появляется возможность заключить договор на таких условиях, на которые в обычной ситуации контрагент никогда бы не согласился. Согласно статистике, несмотря на некоторую сложность заключения договоров путем проведения конкурсов, экономическая выгода составляет в среднем 10–15%, но может достигать 30% и более. Участники конкурсов имеют возможность увеличить долю соответствующего рынка и расширить географические рамки своей деятельности.
Кроме того, заключение договора на конкурсной основе может преследовать и иные цели: повышение прозрачности работы с контрагентами, фактическое уменьшение коррупции и т.п.
Иные (неконкурсные) процедуры, согласно принятым правилам, могут применяться лишь в определенных условиях: специфичность предмета закупки, существование срочной потребности, экономическая нецелесообразность привлечения широкого круга участников…
Благодаря этим процедурам покупатель получает возможность повысить эффективность и подконтрольность проводимых закупок. Эффективность в итоге имеет денежное выражение – экономию средств бюджета организации. Подконтрольность также в конечном счете ведет к снижению затрат – закупается только то, что объективно необходимо заказчику.
В современных условиях прокьюремент рассматривается как взаимосвязанная система, включающая: планирование закупок; определение целесообразности предложенной закупки; регламентирование закупок; проведение и контроль закупок (рис. 2).
Совокупность этих элементов определяет состав закупочной деятельности.
В практической деятельности наряду с понятием «прокьюремент» иногда употребляется термин «логистика». Логистика – наука управления материальными потоками от первичного источника до конечного потребителя с минимальными издержками, связанными с товародвижением и относящимся к нему потоком информации. Основной целью закупочной логистики является удовлетворение потребностей производства в материалах с максимально возможной экономической эффективностью.
Выделяют несколько тесно связанных и взаимозависимых видов логистики (функциональных областей): закупочную логистику, производственную, сбытовую и транспортную. Каждая из них имеет свою зону деятельности и свои цели и задачи.
Основу экономической эффективности закупочной логистики составляют поиск и закупка необходимых материалов удовлетворительного качества по минимальным ценам. Данную проблему наиболее эффективно решает прокьюремент.
Таким образом, конкурсные закупки могут рассматриваться составной частью закупочной логистики, инструментом достижения ее целей.