Контрольные вопросы к теме №2
Дайте определение понятию «система».
Объясните, почему система госзаказов является частью общей экономической системы государства?
Назовите факторы внешней среды, влияющие на систему госзакупок.
Назовите факторы внутренней среды, влияющие на функционирование системы госзакупок.
Какие документы легли в основу формирования национальных систем госзакупок?
Каковы основные цели внедрения системы госзакупок?
Назовите субъекты системы госзакупок.
Охарактеризуйте каждого субъекта и его роль в системе госзакупок.
Охарактеризуйте особенности белорусской системы госзакупок.
Какова роль ГО «Белресурсы» в системе отечественных госзакупок?
Охарактеризуйте место и роль казначейства в системе госзакупок.
С какой целью в системе госзакупок Республики Беларусь создан государственный экспертный совет при Национальной академии наук Беларуси?
Почему приобретение услуг многими финансовыми институтами регулируется специальными правилами и руководствами?
Каковы функции республиканского унитарного предприятия «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен»?
Охарактеризуйте нормативно-правовую базу закупок в Республике Беларусь, ее особенности.
Тема 3. Методы конкурсных закупок Лекция 3. Виды процедур закупок и условия их применения
Основные понятия:
методы закупок; тендер, конкурс, конкурсная процедура, открытый конкурс, закрытый конкурс, двухэтапный конкурс, переговоры, запрос предложений, запрос котировок, оформление конкурентного листа, закупка из одного источника, аукцион, редукцион, выбор процедуры.
Исходя из требований экономного расходования бюджетных средств государственные учреждения, организации, предприятия при осуществлении закупочной кампании должны выбирать экономически наиболее выгодные предложения.
Для этого заказчик должен найти поставщика, который был бы в состоянии не только предоставить свой товар за минимальную цену, но и удовлетворить требования заказчика по качеству товаров, формам и срокам поставки, платежам и т.д. На поиск такого контрагента по торговой сделке и направлены все процедуры, проводимые в рамках закупочной кампании. При этом затраты на организацию поиска должны быть минимальными.
Прокьюремент, международная практика и национальные законодательства предлагают различные способы размещения заказов за общественные средства. Все они могут быть разделены на две группы – конкурсные и внеконкурсные (рис. 5).
Каждому способу соответствуют определенные процедуры, правила и область применения.
Наиболее предпочтительными считаются конкурсные закупки – торги, так как они в наибольшей степени отвечают целям, задачам и принципам профессионального прокьюремента. Торги представляют собой состязание претендентов на приобретение товара или получение контракта. Выделяют две формы торгов: торги по продажам – аукционы и торги по закупкам – конкурсы (тендеры). В большинстве стран при закупке товаров, работ и услуг за счет общественных средств, в основном, используются конкурсы.
Конкурс (тендер) – это особая форма выдачи заказов на поставку товаров, выполнение услуг или производство работ по заранее объявленным в конкурсных документах условиям, предполагающим привлечение к определенному сроку на принципах состязательности предложений от нескольких участников торгов с целью обеспечения наиболее выгодных коммерческих и других условий сделки для их организатора.
Суть конкурсных торгов кратко можно охарактеризовать следующим образом: покупатель (заказчик) объявляет конкурс для продавцов (поставщиков) на товар или услуги с заранее определенными характеристиками, и, после сравнения полученных предложений, подписывается договор (контракт) с тем продавцом или подрядчиком, который предложил наиболее выгодные для покупателя условия.
Важным моментом конкурсных процедур является их публичный (гласный) характер, единство требований организаторов торгов для всех участников и предварительная квалификация претендентов. Конкурсы бывают нескольких видов: открытые, ограниченные, закрытые и двухэтапные.
Открытый (публичный, неограниченный) конкурс - процедура конкурса, при которой предложение организатора конкурса, принять в нем участие, обращено ко всем заинтересованным претендентам.
Открытые конкурсные торги проводятся по следующим правилам:
опубликование в открытой печати приглашения к участию в торгах, а также предоставление достаточного времени для подготовки и подачи конкурсных заявок претендентами;
обеспечение одинаковых условий и равных прав всем участникам торгов;
установление четких и объективных критериев оценки;
выявление победителя торгов и заключение с ним контракта в соответствии с условиями, установленными в конкурсной документации.
Открытому конкурсу может предшествовать предварительный отбор претендентов. В этом случае он носит название «открытый конкурс с предквалификацией».
Открытый конкурс с предквалификацией (ограниченный конкурс) – число участников в таких торгах ограничено конкурсными условиями, в соответствии с которыми не все потенциальные поставщики допускаются к участию в конкурсе.
Дело в том, что процесс оценки конкурсных заявок, как правило, весьма длителен и трудоемок. При увеличении количества предложений возрастают расходы заказчика на их анализ, а, следовательно, – время оценки.
Кроме того, недостаточно квалифицированный поставщик, сделавший формально лучшее предложение, зачастую объективно не в состоянии выполнить условия договора на должном уровне. Поэтому иногда целесообразно провести оценку поставщиков еще до этапа подготовки конкурсных предложений, чтобы, в конечном счете, в конкурсе участвовали предложения только квалифицированных поставщиков. Для этого в процедуру открытого конкурса включают самостоятельную процедуру – «процедуру предквалификации».
В результате ограниченный конкурс включает в себя два этапа:
сбор и отбор заявок на участие в конкурсе всех правомочных поставщиков;
конкурс среди отобранных претендентов.
Публикуемое объявление с приглашением содержит критерии квалификации, которым должен соответствовать участник конкурса. Все поданные в ответ на приглашение заявки составляют так называемый «длинный список». Основываясь на информации, представленной участниками и критериях, заказчик формирует из него список претендентов, соответствующих квалификационным требованиям, так называемый «короткий список». Обычно короткий список ограничивается 5–7 поставщиками. Эти поставщики и допускаются ко второму этапу – подают конкурсные предложения для участия в конкурсе.
Задачей предварительного квалификационного отбора является определение технических, организационных, экономических возможностей потенциальных претендентов выполнить обязательства по контракту. Цель ограничения потенциального числа участников в данном случае не ставится. Предварительный отбор выгоден не только для заказчика, но и для участников конкурса. Претенденты, не соответствующие требованиям заказчика, сберегут силы и деньги.
После проведения предквалификации среди отобранных претендентов проводится тендер по правилам, установленным для «открытых процедур».
Применение открытых тендерных процедур, обеспечивая широкую гласность, позволяет добиться максимальной конкуренции и выбрать наиболее дешевый и в то же время качественный товар, услугу, и, следовательно, в полной мере гарантирует соблюдение принципа эффективного расходования бюджетных средств.
Эти преимущества и способствовали тому, что в международных и национальных законодательствах о госзакупках основными способами закупок продукции признаны открытые конкурсные торги. Вместе с тем, при всей значимости и важности открытых торгов для обеспечения эффективности расходования бюджетных средств нельзя не видеть и определенные недостатки этого способа закупки. К их числу, в первую очередь, можно отнести следующее:
длительность проведения конкурсных торгов;
значительные затраты заказчика по планированию торгов, подготовке конкурсных документов, рассмотрению конкурсных предложений и выявлению победителей;
существенные затраты участников на подготовку конкурсных предложений, их прямые финансовые затраты, связанные с покупкой тендерной документации и получением необходимых гарантий, за которые коммерческие банки часто берут достаточно ощутимую плату.
Путем открытых торгов размещают заказы на стандартное и универсальное оборудование, товары, работы и услуги.
Закрытый конкурс - в отличие от открытого, предполагает ограниченное заказчиком число участников. В случае проведения закрытого конкурса публикация приглашения не производится. Заказчик персонально приглашает к участию в торгах всех известных ему поставщиков и исполнителей, которые, по его мнению, способны справиться с контрактом. В результате составляется список возможных поставщиков, количество которых должно быть достаточно большим, так как только в этом случае может быть обеспечена конкуренция, а, следовательно, выбор наиболее выгодного предложения.
Закрытые торги могут применяться в случаях, если:
специфика товара, работ (услуг), являющихся предметом конкурса, требует специальных знаний или квалификации;
сведения о продукции составляют государственную тайну или закупка носит закрытый (конфиденциальный) характер. Как правило, речь может идти о нуждах обороны или национальной безопасности.
в тех случаях, когда неэкономично и нецелесообразно создавать неограниченную конкуренцию.
Через закрытые торги, как правило, размещаются заказы на уникальное, сложное оборудование, комплектные изделия и т.д.
Закрытые торги – менее затратное по времени мероприятие, но ожидать значительного снижения цены в этом случае маловероятно.
Кроме того, в мировой практике применяются «двухэтапные торги» (двухстадийный тендер) – конкурсная процедура, в соответствии с которой конкурсный процесс разбивается на две стадии.
Первая предусматривает в составе приглашения на участие лишь самое общее описание предмета закупки. В ответ на них потенциальные претенденты подают предложения, содержащие технические, технологические и качественные характеристики предлагаемых товаров (работ или услуг) или возможные условия продажи, но без указания цены. После их поступления и детального анализа заказчик готовит окончательное задание и приглашает участников к подаче предложений, включая уже и финансовую часть.
Вторая подача окончательных технических предложений, составленных с учетом изменений конкурсной документации, отобранных на первом этапе фирмами, с указанием цены и всей требующейся информации; проводится как обычная конкурсная процедура. Ей могут предшествовать переговоры между закупочной организацией и претендентами.
В отличие от рассмотренных выше конкурсов в двухстадийном инициатор может вносить изменения в конкурсные условия (по результатам первого этапа), а претендент может уточнять, дополнять и изменять содержание своих конкурсных документов.
Двухэтапные торги являются наиболее сложными и применяются, как правило, в тех случаях, если:
не представляется возможным четко и точно определить технические и качественные параметры заказываемых товаров, работ и услуг;
существуют различные возможности удовлетворения потребности закупки;
предметом закупки является научное исследование, эксперимент или другие проекты, услуги специфического характера.
Иногда к двухэтапным конкурсам относят конкурсы с предварительным квалификационным отбором, рассматривая предквалификацию в качестве первого этапа. На самом деле это не более чем вариация обычного одноэтапного конкурса.
Масштабы и условия закупок бывают настолько разнообразны, что применение только конкурсных процедур не может обеспечить достижения всех целей, стоящих перед заказчиками, тем более, что конкурсные процедуры не лишены недостатков. Поэтому в ряде случаев более эффективными могут оказаться иные способы закупок. Международная теория и практика предлагают применять различные упрощенные процедуры закупок. Упрощенные процедуры, по сути, являются облегченным вариантом открытых тендерных процедур и применяются в тех случаях, когда использование иных процедур не позволяет достичь большей эффективности. К упрощенным процедурам относятся: переговоры, запрос ценовых предложений, запрос котировок, закупка у единственного источника.
Конкурентные переговоры этот метод рассматривается в зарубежной практике как неформальный и не относится к числу самых эффективных.
При его применении заказчик без предварительного публичного приглашения сообщает выбранным им претендентам условия контракта закупки и обсуждает их с каждым из них. Переговоры могут быть одновременными или последовательными. Во втором случае переговоры между закупающей организацией и поставщиком носят конфиденциальный характер. После их завершения закупающая организация собирает к назначенному сроку предложения всех или нескольких участников переговоров и выбирает лучшее. Обычно международные и национальные законодательства определяют перечень ситуаций, в которых может применяться данный метод. Как правило, переговоры применяются в случаях, когда применение конкурсных методов затруднено какими-либо обстоятельствами, например, отсутствием соревнования. Данный метод может применяться для закупок продукции, реализуемой по индивидуальным заказам потребителей. Как правило, это уникальное оборудование: прокатные станы, автоматические линии, оборудование для научных исследований и разработок. Кроме того, процедуры переговоров используются в случаях, когда при проведении тендеров с использованием открытых или ограниченных процедур число участников составляло менее установленных законодательством; в случаях, когда контракт является продолжением существующего проекта; а также в исключительных случаях, связанных с непредвиденными обстоятельствами.
Вместе с тем, мировая практика рекомендует, применяя данный метод закупок, по возможности приглашать на переговоры такое количество поставщиков, которое позволяет обеспечить эффективную конкуренцию между ними. Выбрать из них 3–4 лучших и только после этого вступать в переговоры.
В процессе проведения переговоров, как правило, снижение цены незначительно.
Запрос ценовых предложений - метод проведения закупок, основанный на сопоставлении цен торговых предложений на однотипную продукцию, полученных от нескольких поставщиков. Данная процедура очень похожа на проведение конкурса, но у организатора не возникает никаких обязанностей перед участниками, и форма представления предложений зачастую существенно менее формализована. Правда, по документированности и сложности процедура «запрос предложений» может быть даже серьезней, чем проведение конкурса. Заказчик не разрабатывает конкурсную документацию, а направляет запрос. В запросе предложений заказчик может ограничиться описанием ожидаемого от поставщика результата или же сформулировать общие спецификации закупаемых товаров. При проведении запроса предложений обеспечивается значительное сокращение сроков проведения закупки по сравнению с конкурсными процедурами. Но область применения данной процедуры обычно ограничивается ценовыми рамками.
Данная процедура применяется и в тех случаях, когда заказчику известна цель закупки, но не вполне понятны способы ее достижения, и он хочет запросить варианты решения своей проблемы у поставщиков. Запрос ценовых предложений является основным способом закупки услуг.
Запрос ценовых котировок (вопрос о цене) – метод проведения закупок, при которых у нескольких поставщиков одновременно запрашиваются цены на ясно и однозначно специфицированную продукцию. Речь идет о приобретении продукции, которая производится для открытой продажи, а не по специальному заказу покупателя. Она имеется в наличии на рынке и, как правило, представлена большим количеством предлагающих ее поставщиков. Поэтому котировки запрашиваются не менее, чем у трех поставщиков. Как правило, это относительно небольшие закупки и закупки при организации срочных поставок, при условии, что контракт закупки имеет цену, не превышающую сумму, установленную законодательством.
Процедура запроса ценовых котировок похожа на упрощенную процедуру закрытого конкурса. После исследования рынка и уточнения перечня поставщиков, предлагающих интересующую заказчика продукцию, составляется запрос. Запросы ценовых котировок в письменном виде направляются конкурсной комиссией претендентам. В ответ каждый претендент представляет в письменном виде только одну ценовую котировку, которая и рассматривается конкурсной комиссией.
В результате заказчик заключает договор с поставщиком или исполнителем, который предложил самую низкую цену.
Основным достоинством данного способа закупок является его оперативность. Обычно срок проведения данной процедуры с учетом всех согласований не превышает 3–5 дней, но при необходимости всю процедуру можно провести и за один день. Для документирования закупки заказчик оформляет протокол, к которому могут прилагаться котировочные заявки.
Как правило, в результате запроса котировок удается достигнуть незначительного уровня экономии средств заказчика.
Прямые закупки (свободный заказ, закупка у единственного источника) – это способ закупки товаров (работ, услуг), при котором заказчик, при наличии условий, предусмотренных законодательством, направляет предложение о заключении контракта только одному поставщику. По сути, этот способ закупки представляет собой прямую выдачу контракта.
Данный метод может применяться:
если продукция может быть получена только у одного поставщика и равноценная замена отсутствует;
если стоимость заказа не превышает указанной в законодательной базе величины;
как продолжение уже действующего контракта, заключенного ранее;
при закупке товаров, для которых существует необходимость обеспечения совместимости с имеющимися;
при чрезвычайных обстоятельствах (например, при ликвидации последствий стихийных бедствий).
Перечень упрощенных процедур, возможности и порядок их применения определяются законодательством.
Кроме рассмотренных способов закупок в ряде стран используются закупки на основе аукциона. Аукционы изначально использовались для продажи дорогостоящих предметов и ценностей, а также ограниченных в числе ресурсов (квоты, лицензии и т.п.). Однако и право на заключение контракта вполне может быть предметом аукциона. Существует несколько разновидностей аукциона, наиболее известны из которых прямой (английский), аукцион первой цены, второй цены, обратный оптовый (голландский), редукцион и др. Среди них только несколько видов аукциона, в которых заказчик не продает, а покупает требуемую ему продукцию (редукцион, голландский аукцион). Редукцион – «аукцион наоборот», при котором продавцы торгуются, кто из них готов уступить свой товар заказчику на более выгодных для последнего условиях. В процессе проведения редукциона в качестве критерия выступает только один критерий – цена.
В практике встречается процедура аукциона, при которой учитываются и другие критерии. Это переторжка (переторг) – «перехват базарных товаров и припасов». Участники торгов могут предложить, например, лучшие условия поставки, дополнительные услуги и т.п. Таким образом, применение процедуры переторжки может еще больше повысить эффективность конкурсной закупки. Процедура должна быть очной, при этом представители поставщиков должны иметь все полномочия для внесения изменений в конкурсную заявку.
Применение аукциона как способа размещения заказов на поставку продукции возможно в случаях, если для нее есть функционирующий рынок и сравнивать ее можно только по цене. Обычно правительство устанавливает перечень товаров, работ, услуг, удовлетворяющих этим требованиям, и заказ на которые размещается только путем проведения аукциона.