§4. Иные подзаконные акты

Ведомственные акты

К подзаконным актам относятся также приказы, инструкции, правила, наставления и другие нормативные акты, принимаемые

32 • Глава 2

федеральными и региональными органами исполнительной власти в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 де- кабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» и другими федеральными законами.

Согласно требованиям административной реформы, проводи- мой с 2004 г. федеральными законами и указами Президента РФ, министерства, а также федеральные службы, агентства, учрежде- ния принимают ведомственные акты в пределах своей компетен- ции. Эти акты регулируют отношения внутри ведомства, однако почти каждое из ведомств обладает надведомственными, иногда — координационными функциями в области регулирования экологи- ческих отношений, чем и обусловливается значение ведомствен- ных актов как источников права не только для его сотрудников, но и для остальных граждан.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» уста- новлено, что в систему федеральных органов исполнительной вла- сти России входят министерства Российской Федерации (феде- ральные министерства) и иные федеральные органы исполнитель- ной власти: федеральные службы, федеральные агентства.

Для реализации возложенных на них задач федеральные мини- стерства, а также иные органы исполнительной власти принимают нормативные акты, являющиеся элементами и источниками права и условно, по традиции называемые ведомственными. Их прини- мают Министерство природных русерсов РФ (далее — МПР Рос- сии), Министерство сельского хозяйства РФ (далее — Минсельхоз России), Министерство экономического развития РФ, Федераль- ная служба по наДзору в сфере природопользования. Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, иные федеральные службы, Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и иные федеральные агентства, Феде- ральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Регистрация ведомственных актов

С 1992 г. введена государственная регистрация нормативных актов министерств, государственных комитетов и иных ведомств, затрагивающих права и законные интересы граждан или носящих межведомственный характер. Ее цель — упорядочение ведом- ственного правотворчества (создающего значительный массив экологического законодательства), установление законности и устранение дублирования в этой области. Государственная регист- рация ведомственных актов, в том числе экологического законода-

Источники экологического права • 33

тельства, возложена на Министерство юстиции РФ (далее — Мин- юст России).

При государственной регистрации проводится проверка регист- рируемого акта, в ходе которой изучается:

• полномочно ли данное министерство, иное ведомство изда- вать такой акт (обычно указанное полномочие вытекает из функ- ций ведомства, предусмотренных положением о нем, либо из спе- циального постановления Правительства РФ или закона РФ, упол- номочивающих данное ведомство на принятие такого акта);

• не противоречит ли принимаемый акт нормативному право- вому акту большей силы, т. е. вышестоящему по ранжированию акту (здесь вступает в действие упоминаемая выше иерархия, или пирамида, нормативных актов аграрного законодательства);

• не урегулирован ли данный вопрос другим, аналогичным по силе актом (в период отсутствия порядка в ведомственном право- творчестве различными ведомствами в ряде случаев принимались параллельные акты с одной и той же или близкой по значению нор- мой-правилом);

• как будут доводиться до всеобщего сведения акты, затраги- вающие права, свободы и обязанности человека и гражданина (упомянутая ст. 15 Конституции РФ).

После введения государственной регистрации некоторые ве- домственные нормативные акты в области регулирования экологи- ческих отношений не прошли указанного анализа. Они были воз- вращены на доработку и так и не вышли в свет; другие ведомствен- ные нормативные акты, затрагивающие экологические отношения, прошедшие регистрацию, стали элементами и источниками эколо- гического права и опубликованы для всеобщего сведения.

Локальные акты

Нормативные акты принимаются в организациях, учреждениях и на предприятиях и устанавливают обязанности для граждан, предоставляют им права. Они могут быть:

1. рассчитаны на работающих в данной организации, т. е. обра- щены внутрь нее;

2. направлены вовне ее.

И те и другие носят неперсонифицированный, общий характер, ориентированы на неоднократное число применений.

Примером нормативного акта первого вида можно считать план внутреннего землеустройства, утвержденный полномочным орга- ном сельскохозяйственной организации (предприятия, товарище- ства, общества, ассоциации); утвержденный в законном порядке и в соответствии с уставом план должен действовать, исполняться и

34 • Глава 2

применяться всеми гражданами и юридическими лицами, пока он не будет изменен, отменен или выполнен.

Сюда же относятся внутриколхозные акты, например правила вспашки зяби, одобренные на колхозном или ином полномочном собрании. Они носят общий характер, потому что распространяют- ся на всех работников данного хозяйства, кто бы ни проводил пре- дусмотренные ими работы. В случае выбытия (увольнения) одних работников эти нормы действенны и для других работников, засту- пивших на их место.

Ко второму виду нормативных актов организаций можно отнести правила и порядок землеустроительных работ, утвержденный него- сударственной хозрасчетной организацией: они также принимают- ся на основании и во исполнение вышестоящих нормативных актов — законов, указов, постановлений, приказов и т. п. — и обязательны для исполнения обращающимися в организацию гражданами.

Не всегда возможно провести четкую границу между этими ви- дами нормативных актов: правила внутреннего распорядка, на- пример, лесничества обращены вовнутрь организации, однако не могут не учитываться гражданами, обращающимися в лесниче- ство по поводу лесных участков и лесопользования; в то же время обращенные к гражданам правила оформления земельных доку- ментов, конкретизированные в актах организации, обязательны и для работников этой организации.

Хотя нормативные акты организации находятся в иерархии нормативных актов на самой низшей ступени, т. е. обязаны соот- ветствовать всем вышестоящим нормативным актам, они тем не менее являются самыми массовыми источниками и элементами экологического законодательства, регулирующими наибольшее число прав граждан и конкретных экологических отношений.

Вопросы для повторения

1. Какие элементы экологического права и законодательства имеют приоритетное значение в России? Почему?

2. Каковы характерные признаки и черты правового предписа- ния, правовой нормы, правового института, нормативного правово- го акта?

3. Чем отличается нормативный акт от индивидуального в обла- сти регулирования экологических отношений? Почему одни из них могут быть источниками и элементами права и законодательства, а другие — нет?

4. Почему закон считается в России наивысшим источником права и законодательства после Конституции РФ? Какие законы России регулируют экологические отношения?

Источники экологического права • 35

5. К аковы иерархия и соподчиненность российских норматив- ных актов, регулирующих экологические отношения?

6. Какие полномочия Президента РФ и Правительства РФ име- ют отношение к экологическим отношениям? Почему?

7. Каково значение региональных, муниципальных и локальных актов как источников регулирования экологических отношений?

Литература

Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988.

Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда Рос- сии. М., 2003.

Общая теория права / под ред. А. С. Пиголкина. М., 2003.

Проблемы общей теории права и государства: учеб. для вузов / под ред. В. С. Нерсесянца. М., 1999.

Правительство Российской Федерации / под ред. Т. Я. Хабрие- вой. М.: ИЗиСП-Норма, 2005.