Глава 2

ИСТОЧНИКИ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА

Каждой отрасли российского права и законодательства прису- щи свои источники, система, структура и формы, т. е. носители, держатели, кладовые письменных правовых требований, правовых институтов и норм. Формы актов, источников права для большин- ства отраслей законодательства одни и те же, но их количество, со- держание, характер и сочетание неодинаковы, что предполагает не- обходимость их конкретного рассмотрения применительно к эко- логическому праву.

В системе социальных правил (моральных, религиозных, тех- нических) и норм право выделяется общеобязательным, письмен- ным, категорическим характером, влекущим негативные послед- ствия, санкции за несоблюдение, нарушение и неисполнение, т. е. наказание. За добросовестное исполнение предусматриваются стимулирующие, поощрительные воздействия.

§1. Формирование экологического права

Значение системы права

Сложившаяся система права и законодательства играет роль важного стабилизирующего фактора в развитии общества, в пре- одолении кризисных явлений. Устойчивая структура экологиче- ского права и законодательства, упорядочивающая его содержание, в соединении с методами и средствами регулирования образует комплекс и массив права и законодательства. В нем осуществляет- ся интеграция разнородных и разноотраслевых норм права, упот- ребляемых в интересах функционирования и развития экологи- ческих отношений.

Система источников экологического права становится логиче- ским итогом систематизации норм и актов, объединяемых темати- кой для удобства пользования. В этих нормах и правовых актах применяются как публично-правовые, так и частноправовые сред- ства воздействия, которые в совокупности с содержанием образу- ют систему комплексного экологического права, обеспечивающего

22 • Глава 2

управление природоохранными и природоресурсными отношени- ями в соответствии с нормами Конституции РФ. Для экологическо- го права имеет значение, в частности, ее ст. 7, провозглашающая Российскую Федерацию социальным государством, политика ко- торого направлена на создание условий, обеспечивающих достой- ную жизнь и свободное развитие человека.

В рамках правовой системы источники законодательных и иных правовых требований выстраиваются по принципу их соподчинен- ности в иерархическую пирамиду. В многонациональном федера- тивном государстве, претендующем на то, чтобы стать правовым, демократическим, социальным, это особенно важно для налажива- ния надлежащей правотворческой деятельности органов государ- ства и его субъектов, обеспечения режима законности и правопо- рядка.

Не является исключением и экологическое право и законода- тельство, где многочисленные л нередко весьма запутанные пред- писания разбросаны по различным «этажам» правовой системы, находятся на разных уровнях источников права и законодатель- ства, причем не только на федеральном, но и на уровне субъектов РФ, муниципальных образований, учреждений, организаций, пред- приятий.

В выстроенной иерархии источников экологического права, где соподчиненные «этажи» норм и актов дополняют и развивают друг друга, не должно быть места пробелам, противоречиям, коллизиям актов и требований; все нормы, акты и предписания должны увя- зываться в единое целое, обеспечивать единство законодательных и иных правовых требований и единообразие правоприменения.

Виды источников права

В развитом цивилизованном юридическом и экономическом пространстве, где функционируют исторически обусловленные правовые, нравственные и экономические системы, могут сущест- вовать различные формы и виды источников права: правовой обы- чай, нормативный правовой акт федеральной власти, субъекта РФ и муниципального образования, судебный прецедент, договор, об- щие принципы, идеи и доктрины, религиозные тексты.

Большую роль в формировании, применении и разграничении природоохранных и природоресурсных полномочий между орга- нами государственной власти Федерации и органами государ- ственной власти ее субъектов играют правовые акты Конституци- онного Суда РФ.

В Республиках Адыгея и Башкортостан владение, пользование и распоряжение природными ресурсами передавались их народам.

Источники экологического права • 23

П о конституциям Республик Коми и Северная Осетия — Алания природные ресурсы находились в различных формах собственно- сти в порядке и на условиях, установленных их республиканским законодательством.

Конституционный Суд РФ признал 27 июня 2000 г. эти положе- ния не соответствующими Конституции РФ, поскольку они огра- ничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают уста- новленное разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Эти положения как относящиеся не к веде- нию республик, а к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов утрачивают силу и не подлежат применению судами и другими органами¹.

В Конституции Республики Алтай природные ресурсы были объявлены достоянием (собственностью) Республики Алтай на подведомственной территории. Эти положения по аналогичным основаниям постановлением Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. также признаны неконституционными².

Значение общих принципов, договоров и обычаев. К источни- кам права начинают относить общие принципы права, норматив- ные договоры и соглашения, а также некоторые обладающие юри- дической силой обычаи. Признание этих феноменов элементами формирования и источниками права является для России сравни- тельно новым (после забытого за десятилетия старого), хотя на практике они еще не приобрели того значения, которое им прида- ется в теории права и которое они имеют в ряде других стран.

Отправные, исходные начала и принципы правовой системы становятся источником права, если такая их роль закрепляется в законодательном порядке. Например, в ст. 38 Статута Междуна- родного суда предусматривается следующее: суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного пра- ва, применяет общие принципы права, признанные цивилизован- ными нациями.

Большинство юристов считают, что к подобным принципам от- носятся, например, такие положения, как: «специальный закон от- меняет действие общего закона» (например, Федеральный закон от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» заменяет нормы Закона СССР от 26 мая 1988 г. № 8998-XI «О коо- перации в СССР», нормы ЗК РФ об обороте земельных участков уточняют нормы ГК РФ об имущественном обороте) или: «по-

'СЗРФ 2000 №29 Ст 3117 ^гСЗРФ 2000 №25 Ст 2728

24 • Глава 2

зднейшим законом отменяется более ранний» (даже если это не указано в акте о его введении в действие).

Общие принципы права постепенно занимают свое место в рос- сийском законодательстве. Согласно ст. 6 ГК РФ при невозможно- сти использования аналогии закона, т. е. применения законода- тельства, регулирующего сходные отношения, можно определять права и обязанности сторон исходя из общих начал и смысла граж- данского законодательства, из требований добросовестности, ра- зумности и справедливости.

Однако судебная, арбитражная и административная практика постоянно сталкивается с трудностями различного, неоднозначно- го понимания и толкования понятий добросовестности, разумности и справедливости разными лицами, государственными и правовы- ми инстанциями, что обусловливается недостаточными правовыми и моральными традициями, неустойчивостью правоприменения, различием этических позиций судей и иных должностных лиц.

Договоры и соглашения между различными субъектами права могут устанавливать не только права и обязанности сторон, но и общие правила поведения, которым в будущем должны подчи- няться другие участники предусмотренных в них общественных отношений. Примерами таких нормативных договоров являются до- говоры об общих и специальных водных и земельных сервитутах.

К договорам относится также международный договор, преду- смотренный ст. 15 Конституции РФ, в которой устанавливается, что если международным договором Российской Федерации уста- новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то приме- няются правила международного договора. Тем не менее админист- ративная и судебная практика предполагает, как правило, импле- ментацию, т. е. обязательное включение норм международного договора Российской Федерации в российское законодательство, иные нормативные правовые акты, и экологическое право здесь не является исключением.

По этому пути идет и правотворчество Российской Федерации: после подписания и ратификации международных договоров Рос- сийской Федерации, становящихся источниками российского права, составляется и реализуется план принятия российских правовых актов для обеспечения действия указанных договоров, включения их требований и предписаний в российское законодательство.

Правило поведения, сложившееся в течение длительного вре- мени и признаваемое государством в качестве общеобязательного считается правовым обычаем. В экологическом праве правовые обычаи занимают наибольшее место по сравнению с другими от- раслями российского права и законодательства, что можно объяс-

Источники экологического права • 25

н ить наибольшей длительностью, актуальностью и неурегулиро- ванностью природоохранных и природоресурсных общественных отношений.

Обычай был основным источником права на ранних ступенях развития общества. Многие последующие источники права и зако- нодательные акты представляли собой систематизированные запи- си наиболее важных и оправдавших себя обычаев. Таковы, напри- мер, Русская Правда XIII в. (узаконившая наказания за кражу, порчу и нарушение земельных и охотничьих владений), Судебник 1497 г., Соборное Уложение (Алексея Михайловича) 1649 г. (закре- пившее три вида землевладения: государственное — царя; вотчин- ное — передаваемое по наследству; поместья — выдаваемые за службу и по месту службы, на время службы государю).

Обычай делового оборота предусматривается в ст. 5 ГК РФ: им признается сложившееся и широко применяемое в какой-либо об- ласти предпринимательской деятельности правило поведения, не установленное законодательством, независимо от того, зафикси- ровано ли оно в каком-либо документе. Обычай, противоречащий положениям законодательства или договора, не применяется.

Примером включенного в законодательство обычая можно счи- тать правило раздела земельного участка между собственниками расположенного на нем строения не только пропорционально до- лям права собственности на последнее, но и согласно сложившему- ся порядку пользования участком — оправдавшему себя обычаю. Нередко сформировавшиеся и устоявшиеся правила пользования землей включаются в договоры сервитутов, распределение конк- ретных земельных долей при акционировании крестьянских кол- лективных хозяйств, при выделении из них отдельных членов.

Не зафиксированные в законодательстве и праве обычаи ис- пользуются в республиках с населением, исповедующим мусуль- манство. Однако и здесь прослеживаются тенденции к включению обычаев, сложившихся веками, в нормативные акты и договоры: так происходит с законодательством и договорами Республики Да- гестан. Велико значение буддистских традиций и обычаев в Рес- публиках Бурятия и Калмыкия.

Нормативный правовой акт — основной источник экологического права

Наиболее характерным для России приемом формирования отрасли права и распространенным способом правового регули- рования общественных отношений, в том числе экологических от- ношений, всегда был письменный нормативный правовой акт, что обусловливалось масштабами, централизацией и многонациональ-

26 • Глава 2

н остью государства, желанием обеспечить единообразие правопо- нимания и правоприменения, довести понятный текст до сведения исполнителей.

В России нормативный правовой акт имеет определенные пре- имущества перед остальными источниками права:

• он является письменным, публикуемым или оглашаемым иным способом источником права, широко тиражируемым, дово- димым различными методами, в том числе при помощи средств массовой информации, до сведения исполнителей;

• призван отражать сравнительно общий интерес, общую во- лю, волю большинства или властной элиты, добивающейся с его помощью своих целей;

• готовится тщательно, всесторонне, длительное время, разра- батывается с помощью профессионалов, прежде всего квалифици- рованных экономистов, юристов, экологов, землеустроителей, предпринимателей, почвоведов;

• принимается представительным или исполнительным орга- ном квалифицированным или простым большинством голосов либо ответственным должностным лицом, являющимся, как правило, представителем власти.

Нормативные правовые акты составляют иерархическую сис- тему (пирамиду) соподчиненных звеньев, их юридическая сила за- висит от места и компетенции органа, принимающего акт. Среди них выделяются Конституция РФ и предусмотренные ею феде- ральные конституционные законы, федеральные законы, законы Российской Федерации и соответствующие им подзаконные акты (к ним относятся акты как государственных органов, так и органов местного самоуправления), а также законы субъектов РФ.