Глава I

Предмет и система военной администрации.

Военная администрация как военная

И правовая наука*

§ 1.1. Предмет военной администрации как учебной и научной дисциплины. Сущность и особенности военно-административных отношений

Латинское слово administratio – «администрация» – является синонимом слов «управление», «руководство». Под администрацией понимаются: государственные органы, осуществляющие управление; руководящий персонал какого-либо учреждения, предприятия. Администрировать – значит «управлять, заведовать»².

Администрация – это аппарат, органы, совокупность лиц, которые управляют, руководят действиями людей. Администрирование – это то, что делают администрация, администраторы, т. е. управление, руководство людьми. Власть есть специфическое средство, обеспечивающее следование воли управляемых воле управляющих. А административная власть – это средство, которое использует администрация для управления, воздействия на волю управляемых.

Понятие администрации, сущность административной деятельности связываются, прежде всего, с организующей деятельностью государства, с повседневной практической работой по осуществлению государственного управления в той или иной сфере. В этом смысле администрация есть организующая деятельность государства, которая, конечно же, подвержена правовой регламентации, т. е. правовому регулированию.

Составной частью общегосударственной администрации является военная администрация, выступающая в трех основных значениях: 1) как совокупность военно-административных органов государства, функционирующих в системе структур исполнительной власти и осуществляющих деятельность в области военного строительства, строительства Вооруженных Сил и управления ими; 2) как органы военного управления территорией, временно занятой (оккупированной) в ходе военных действий; 3) как отрасль военно-юридических знаний, учебная дисциплина³.

Военная администрация как учебная дисциплина изучает правовые аспекты деятельности государства по военному строительству и правовому регулированию отношений, связанных с устройством и организацией вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, их управлением, комплектованием, организацией прохождения и исполнения обязанностей военной службы, материально-технического снабжения войск (сил), обеспечением их боевой и мобилизационной готовности.

Предметом военной администрации является, таким образом, военное строительство как одна из основных составляющих (отраслей) государственной деятельности в военной области, как часть государственного строительства, урегулированная нормативными правовыми актами, неразрывно связанная с правовой системой государства и обеспечением его военной безопасности.

Военное строительство рассматривается как многогранное явление: с одной стороны, это планомерный и целенаправленный процесс создания и развития военной организации государства, с другой – это комплекс экономических, социально-политических, правовых, собственно военных и других мероприятий по поддержанию военной мощи и укреплению военного потенциала государства.

Основными направлениями военного строительства в Российской Федерации являются:

– выработка принципов военного строительства и военного управления;

– определение функций органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области обороны;

– закрепление системы устройства Вооруженных Сил, их статуса и общей организации; осуществление государственного руководства военным строительством;

– установление системы, статуса органов военного управления, а также полномочий командиров (начальников) и регулирование их деятельности;

– обеспечение законности в военном управлении; определение степени и форм участия населения в военном строительстве;

– комплектование Вооруженных Сил личным составом; организация военной службы, федеральной государственной службы и труда гражданского персонала; укрепление воинской дисциплины;

– организация службы войск и обеспечение безопасности военной службы; регламентация обеспечения (снабжения) войск (сил) материально-техническими средствами и ресурсами, ведения войскового хозяйства;

– обеспечение военнослужащих натуральным и денежным довольствием;

– реализация социальных гарантий и социального обеспечения граждан в связи с исполнением обязанностей военной службы;

– мобилизационная подготовка и мобилизация Вооруженных Сил.

По своему характеру одни направления военного строительства могут быть отнесены к области создания военной организации государства и необходимых условий для ее развития, другие – к области обеспечения деятельности по эффективному руководству ею. Между направлениями военного строительства имеется тесная взаимосвязь.

Военное строительство относится к наиболее централизованным отраслям государственной деятельности.

На военное строительство влияют многие факторы. Определяющими из них являются: характер и степень проявления военных угроз и военных опасностей в отношении государства; проводимая государственная и военная политика; уровень развития экономики, науки и техники; количество людских и иных мобилизационных ресурсов и др.

Военная администрация изучает государственно-правовой аспект военного строительства. Ключевым объектом военного строительства является военная организация государства, которая включает в себя Вооруженные Силы Российской Федерации, составляющие ее ядро и основу обеспечения военной безопасности, другие войска, воинские формирования и органы, предназначенные для выполнения задач военной безопасности военными методами, а также органы управления ими.

Строительство Вооруженных Сил Российской Федерации представляет собой систему взаимосвязанных и взаимообусловленных экономических, социально-политических, правовых, идеологических, военно-технических, научных и других мероприятий, осуществляемых государством, по созданию, подготовке и постоянному развитию ядра военной организации государства – Вооруженных Сил в целях предотвращения войны (вооруженного конфликта) и обеспечения вооруженной защиты государства. Оно должно проводиться в общей системе мероприятий военного строительства на фоне поэтапного комплексного преобразования всей военной организации государства.

Целью строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является придание им такого современного состояния, которое в системе всей военной организации государства в наибольшей степени удовлетворяло бы потребности обеспечения военной безопасности и в то же время соответствовало экономическим возможностям страны.

Под современным состоянием Вооруженных Сил Российской Федерации следует понимать совокупность внешних и внутренних количественно-качественных параметров, характеризующих боевой состав, структуру Вооруженных Сил в целом, их видов, родов войск, специальных войск и служб, организационно-штатную структуру их объединений, соединений, частей и подразделений, оснащенность их современными вооружением и военной техникой, инфраструктуру, систему подготовки и накопления мобилизационных ресурсов, систему прохождения военной службы и подготовки кадров, состояние которых является показателем их боевой и мобилизационной готовности⁴.

Достижение указанной цели осуществляется выполнением ряда мероприятий по совершенствованию всех элементов Вооруженных Сил Российской Федерации. Основными из них являются: организационная структура и состав Вооруженных Сил; системы управления и всех видов обеспечения армии и флота; система технического оснащения армии и флота; система подготовки и накопления мобилизационных резервов; система комплектования Вооруженных Сил; система организации военной службы и подготовки кадров; система расквартирования войск, базирования сил флота; система боевой и мобилизационной готовности Вооруженных Сил.

Строительство Вооруженных Сил Российской Федерации необходимо рассматривать не только как практическую деятельность государственного и военного руководства, но и как теорию, как составную часть военно-правовой науки. В этой связи необходимо опираться на выработанные теорией закономерности и принципы строительства вооруженных сил.

Закономерности строительства Вооруженных Сил Российской Федерации – это объективно происходящие процессы, выражающие существенные связи между их отдельными элементами или тенденции их движения.

Группа закономерностей социально-политического характера отражает связь системы строительства Вооруженных Сил Российской Федерации с системой более высокого уровня – военным строительством государства. Основными из этих закономерностей являются:

1) соответствие структуры Вооруженных Сил характеру и уровню развития политической системы и экономического строя государства;

2) единство руководства государственным и военным строительством;

3) обусловленность оборонной мощи и направлений военного строительства целями внутренней и внешней политики государства, характером военно-политической обстановки в мире;

4) зависимость уровня военной мощи государства от степени развития материальных основ и духовных сил общества.

Группа закономерностей организационно-технического и собственно военного характера в большей степени отражает взаимосвязь процесса строительства Вооруженных Сил Российской Федерации с существующими и перспективными формами и способами их оперативного применения и их взаимозависимость.

При этом, основными закономерностями указанной группы являются:

– зависимость военного потенциала (боевого потенциала Вооруженных Сил Российской Федерации, их боевой готовности и др.) от уровня развития оборонного потенциала страны (мобилизационных возможностей государства, состояния гражданской и территориальной обороны и др.);

– базирование боевой мощи Вооруженных Сил на основе оптимальной системы комплектования;

– зависимость развития структуры Вооруженных Сил, организационно-штатной структуры соединений и частей от решаемых ими задач и качественного уровня вооружения и военной техники;

– соответствие систем и уровня боевой готовности войск (сил), обучения и воспитания военных кадров, подготовки войск требованиям и характеру возможных войн;

– зависимость эффективности управления Вооруженными Силами от степени централизации руководства и реализации принципа единоначалия на всех уровнях.

Группа закономерностей организационно-правового характера в большей степени отражает взаимосвязь и взаимозависимость реализации конституционной обязанности по защите Отечества, которая представляет собой деятельность граждан, государства и его военной организации, направленную на сохранение и упрочение суверенитета, независимости и территориальной целостности страны, обеспечение ее военной безопасности.

К закономерностям указанной группы относятся:

а) опора на централизацию руководства и единоначалие на правовой основе;

б) закрепление основных положений военного строительства и строительства Вооруженных Сил Российской Федерации в федеральных конституционных законах, федеральных законах и других нормативных правовых актах и практическая реализация их в системе определенных правовых отношений;

в) обеспечение законности в области военного управления;

г) зависимость реализации прав и свобод военнослужащих от обеспечения их социальной защищенности, достойного социального статуса и уровня жизни и др.

Центральное место в строительстве Вооруженных Сил Российской Федерации занимает их организационное строительство, теория которого исследует закономерности, разрабатывает принципы, требования и положения по построению Вооруженных Сил в соответствии с конкретными военно-политическими и социально-экономическими условиями развития страны и положениями военной доктрины; определяет оптимальный состав видов Вооруженных Сил, родов войск (сил), специальных войск и служб, соотношение боевых и обеспечивающих частей и подразделений; обосновывает рациональное построение организационно-штатной структуры объединений, соединений, частей (кораблей), подразделений и учреждений, оптимальное соотношение в них личного состава, оружия и боевой техники.

Главной задачей организационного строительства Вооруженных Сил Российской Федерации является обоснование и построение оптимального состава Вооруженных Сил мирного и военного времени. Решение этой задачи базируется на реализации основополагающего принципа теории строительства Вооруженных Сил – принципа соответствия состава Вооруженных Сил возлагаемым на них задачам в мирное и военное время и всестороннего учета экономических возможностей государства. Проблема заключается в научном обосновании их количественно-качественных показателей и оптимального соотношения между ними.

Не менее важной задачей организационного строительства Вооруженных Сил является создание и развитие их рациональной структуры как единого взаимосвязанного общими целями и задачами комплекса видов, родов войск, сил, специальных войск и тыла Вооруженных Сил.

Задача состоит в том, чтобы научно определить оптимальный состав и уровни развития каждого вида Вооруженных Сил Российской Федерации, рода войск (сил) и специальных войск с учетом возможного вклада их в решение задач, стоящих перед Вооруженными Силами. Эта задача носит проблемный характер, ее решение возможно лишь путем объективного анализа перспектив развития вооружения и военной техники, характера современных и будущих вооруженных конфликтов и моделирования оперативного применения в них войск (сил).

Организационная структура Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть гибкой и позволять осуществлять быстрый перевод их на военное положение, реализовывать в короткие сроки необходимую структурную модернизацию видов и родов войск без значительных материальных и временных затрат.

В связи с вышесказанным должны учитываться:

– соответствие организационной структуры и боевых возможностей объединений, соединений и частей характеру современного вооруженного конфликта (войны), способам ведения операций, содержанию и условиям решаемых ими задач в различных видах, формах военных действий, ведущихся разнородными силами;

– оперативно-тактическая самостоятельность воинских формирований при выполнении ими боевых задач с применением различных видов оружия; их высокая маневренность и мобильность;

– стабильность и унификация структуры войск (сил), исключающие необходимость ее частой ломки при изменении степени укомплектованности и оснащения вооружением и военной техникой;

– надежность и непрерывность управления;

– способность ведения боевых действий в различных географических условиях.

Кроме того, организационная структура объединений, соединений и частей видов Вооруженных Сил Российской Федерации должна быть экономически целесообразной, т. е. иметь оптимальное количество личного состава и военной техники на каждую организационную единицу при одновременном обеспечении их максимальных боевых возможностей.

Техническое оснащение Вооруженных Сил Российской Федерации заключается в решении ряда задач, главными из которых являются: определение перспектив развития средств ведения вооруженной борьбы и выработка военно-технической политики; планирование развития и создания современных систем вооружения и военной техники.

Военно-техническая политика, являясь частью экономической политики и стратегии военно-экономической безопасности государства, находит свое выражение в программах развития вооружения и военной техники.

При планировании технического оснащения Вооруженных Сил Российской Федерации большая роль принадлежит прогнозу развития вооружения и военной техники, на основе которого, с учетом географических, природных, климатических, экономических и других условий театра военных действий, сил и средств противостоящего противника, задач войск (сил), характера ведения военных действий в современных условиях, опыта локальных войн и конфликтов, определяется предназначение вооружения и военной техники, которые с большей эффективностью могут применяться на данном театре военных действий.

Не менее сложные проблемы связаны с необходимостью подготовки и накопления людских и мобилизационных ресурсов.

Исторический опыт показывает, что для развертывания вооруженных сил и восполнения потерь требуются огромные мобилизационные резервы. В странах, участвовавших во Второй мировой войне, из 210 млн мужчин призывных возрастов было мобилизовано в армию 110 млн человек. Воевавшие государства были вынуждены поставить под ружье до 12 – 20 % общей численности населения⁵.

Необходимость в заблаговременной подготовке крупных мобилизационных резервов как общая закономерность военного строительства сохраняется и в настоящее время.

Уменьшение количества войск постоянной готовности приводит к увеличению мобилизационных потребностей и в то же время к сокращению базы подготовки военно-обученного запаса (резерва).

Определенные проблемы имеются и в комплектовании Вооруженных Сил Российской Федерации личным составом. В мирное время это обеспечение своевременного пополнения личным составом воинских частей и подразделений до установленных норм и накопление военно-обученного запаса (резерва), требующегося при переходе на военное время; в военное время – разработка системы подготовки резервов в составы действующих фронтов (армий) и обоснование ее параметров.

Следующая проблема связана с быстрым обновлением средств вооруженной борьбы, совершенствованием способов ведения военных действий, глубокой специализацией и разделением труда в Вооруженных Силах Российской Федерации, возникновением новых военных профессий и другими обстоятельствами, характерными для современного этапа. Задача состоит в разработке методики обучения граждан, пребывающих в запасе, которая бы обеспечила соотношение уровня подготовки личного состава запаса организационному и техническому совершенствованию Вооруженных Сил.

Военное строительство, строительство Вооруженных Сил Российской Федерации являются многогранными, многоаспектными и, следовательно, в таком качестве могут выступать объектом изучения различными отраслями научных знаний.

Военное строительство, строительство Вооруженных Сил Российской Федерации как составные части государственной деятельности, наличие которых обусловлено объективными потребностями государства, осуществляются в соответствии с требованиями, закрепленными в юридических нормах, в системе складывающихся правовых отношений между людьми, выступающими носителями конкретных прав и обязанностей. Военно-правовые нормы, военное законодательство закрепляют государственную политику по вопросам военного строительства, принципы этого строительства, формы устройства Вооруженных Сил, а также порядок их комплектования личным составом, правовые основы государственного руководства и управления ими. Изучению закономерностей этой деятельности, ее принципов и форм посвящена военная администрация как наука и как учебная дисциплина.

Понятие «военная администрация» можно рассматривать в трех аспектах:

а) как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права, регулирующей определенную группу общественных отношений⁶;

б) как науку (область правоведения);

в) как учебную дисциплину, связанную с преподаванием военно-административного права (военной администрации).

Перечисленные разновидности понятия «военная администрация» взаимосвязаны, но каждая из них имеет собственное содержание.

Военная администрация как самостоятельное институциональное образование в структуре отрасли военного права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины.

Общим предметом военной администрации являются общественные отношения, складывающиеся в области административных аспектов военной деятельности государства (отдельных его институтов, в том числе военной организации государства). Особенности метода военной администрации как совокупности приемов, способов правового регулирования заключаются в большей по сравнению с другими отраслями права детализации регулирования общественных отношений, связанных с функционированием военной организации государства (Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, органов). Нормы военно-административного права отличаются повышенной категоричностью требований, императивностью, что не исключает в определенной степени диспозитивности⁷ в регулировании отношений между военнослужащими, характерной для условий боевой обстановки, в которой командир должен действовать самостоятельно и проявляя при этом разумную инициативу (ст.ст. 45, 84 УВС ВС РФ). Военнослужащие по сравнению с другими лицами несут более строгую юридическую ответственность за неисполнение тех или иных норм и предписаний.

Военно-административные правовые нормы представляют собой установленные или санкционированные государством правила:

– деятельности органов военного управления;

– поведения военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы (по поводу исполнения воинской обязанности, военной службы, прохождения военных сборов);

– поведения государственных и иных органов и организаций, а также граждан, обязанных законом исполнять предписания органов военного управления (например, военных комиссариатов по вопросам призыва на военную службу, воинского учета).

По своему содержанию военно-административные правовые нормы могут быть сведены в следующие основные группы:

1) нормы, определяющие систему органов военного управления, их правовое положение и воинских должностных лиц, порядок образования, реорганизации и ликвидации органов военного управления (к ним относится, например, Положение о Министерстве обороны Российской Федерации);

2) нормы, устанавливающие порядок комплектования военной организации государства личным составом, которые включены в федеральные законы «Об обороне» и «О воинской обязанности и военной службе» и другие акты;

3) нормы, регулирующие порядок прохождения военной службы, содержащиеся в федеральных законах «О воинской обязанности и военной службе», «О статусе военнослужащих», Положении о порядке прохождения военной службы и др.;

4) нормы, регулирующие деятельность органов военного управления (такие нормы в основном содержатся в общевоинских уставах Вооруженных Сил Российской Федерации);

5) нормы, регламентирующие порядок использования войсковых подразделений в бою и боевой обстановке (в наступлении, обороне и т. п.), содержащиеся в боевых уставах видов и родов войск Вооруженных Сил;

6) нормы, определяющие порядок использования различных видов вооружения и техники.

Особенности военно-административных правовых норм заключаются в следующем:

– большое количество их регулирует порядок использования войск в боевых условиях, что не может иметь место в обычных административных правовых нормах. Данное обстоятельство объясняется тем, что непосредственное применение войск в боевой обстановке возлагается исключительно на органы военного управления;

– военно-административные нормы содержат правила использования вооружения и военной техники, которые объявляются приказами уполномоченных должностных лиц в виде наставлений, инструкций и т. п., что устанавливает режим безусловного их исполнения лицами, в ведении которых находятся соответствующие боевые средства;

– военно-административные нормы отличаются определенностью и категоричностью, что обусловлено необходимостью слаженности в действиях органов военного управления и подчиненных им войск и подразделений (воинских частей, соединений) и однозначного понимания порядка выполнения поставленных перед ними задач. В этих целях в УВС ВС РФ сформулированы следующие правила: «Приказ формулируется ясно, кратко и четко без употребления формулировок, допускающих различные толкования» (ст. 41); «при необходимости убедиться в правильном понимании отданного им приказа командир (начальник) может потребовать его повторения, а военнослужащий, получивший приказ, – обратиться к командиру (начальнику) с просьбой повторить его» (ст. 43);

– отсутствие конкретных санкций за нарушение военно-административных норм, поскольку ответственность военнослужащих за их нарушение предусмотрена специальными актами (гл. 33 УК РФ, федеральными законами «О статусе военнослужащих», «О материальной ответственности военнослужащих», ДУ ВС РФ и др.);

– преобладание императивных норм над диспозитивными, что не исключает наличия уполномочивающих норм, особенно в условиях боевой обстановки, в которой командир обязан действовать самостоятельно и инициативно.

Как было отмечено выше, общим предметом военной администрации являются общественные отношения, складывающиеся в области административных аспектов военной деятельности государства (отдельных его институтов: Президента Российской Федерации, уполномоченных органов государственной власти, государственных военных организаций). Внутри этого предмета выделяются несколько групп относительно однородных общественных отношений, складывающихся в различных сферах военной деятельности государства.

К первой группе относятся общественные отношения, складывающиеся в сфере организационного обеспечения военной безопасности государства, подготовки и применения в этих целях всех элементов военной организации государства; военного строительства; управления военной организацией государства и ее всестороннего обеспечения (эти отношения, имея организационный характер, являются внешними относительно военной организации государства).

Ко второй группе относятся отношения, связанные с исполнением гражданами воинской обязанности, поступлением на военную службу по контракту, прохождением военной службы, а также статусом военнослужащих.

В третью группу включаются отношения, связанные с поддержанием воинской дисциплины, законности и правопорядка, деятельностью органов военной юстиции.

К четвертой группе относятся общественные отношения, складывающиеся в процессе вооруженных конфликтов. Эти отношения касаются оперативно-тактического управления войсками. Традиционно данная сфера отношений выходила за пределы компетенции правовой науки и относилась к военным наукам (тактика, оперативное искусство, стратегия). Однако ранее справедливо отмечалось, что командная деятельность не лишена правовых моментов, она протекает на основе и во исполнение законов и других правовых актов⁸. Мы не можем полностью согласиться с мнением известного немецкого юриста XIX в. Л. фон Штейна, который писал: «Государственное устройство может создать войско и управлять им, но одного только не может оно: это повелевать войску. Закон находит по отношению к войску границу, которой он не имеет ни в какой другой области государственной жизни: когда закон по отношению к войску определяет слишком много, он подвергает опасности силу, а когда определяет слишком мало, то подвергает опасности свободу»⁹. Задача правовой науки, не вторгаясь в компетенцию командира на поле боя в принятии им решения о боевом применении подчиненных войск, не нарушая его самостоятельности как единоначальника, все-таки установить границы, за пределами которых для него может наступить ответственность. Данная область отношений охватывается понятием «оперативное право»¹⁰.

Последние три группы отношений имеют внутриорганизационный характер, т. е. складываются внутри военной организации государства и ее отдельных элементов.

Все перечисленные отношения охватываются понятием «воинские отношения», или «военные отношения». Воинские отношения преимущественно складываются в сфере исполнительной власти. Преобладание административно-правовых аспектов является особенностью правового регулирования военной деятельности в государстве.

Военно-административные правоотношения возникают:

а) между органами военного управления (например, между Минобороны России и Генеральным штабом Вооруженных Сил Российской Федерации, Генеральным штабом Вооруженных Сил и управлениями главнокомандующих видами Вооруженных Сил и т. д.);

б) между органами военного управления и военнослужащими (например, между штабом военного округа и командиром бригады);

в) между органами военного управления и государственными органами и органами местного самоуправления (например, по вопросам организации и проведения призыва на военную службу);

г) между органами военного управления и гражданами-невоеннослужащими (например, по вопросам постановки на воинский учет, назначения пенсии членам семей военнослужащих);

д) между военнослужащими (отношения между старшим и младшим по воинскому званию, начальниками и подчиненными).

Военно-административные правоотношения возникают:

1) в связи с выполнением органами военного управления возложенных на них функций;

2) в связи с реализацией гражданами прав, предоставленных им военным законодательством.

Особенностями военно-административных правоотношений являются:

– построение их на основе субординации и высшей степени централизации управления;

– беспрекословность подчинения нижестоящих вышестоящим, подчиненных начальникам;

– полное единоначалие, основанное на правовых нормах;

– разумная инициативность при выполнении поставленных перед органами военного управления и воинскими должностными лицами задач.

Таким образом, военная администрация – это научная и учебная дисциплина, изучающая устройство, общую организацию и организационно-правовые вопросы деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов.

Контрольные вопросы и задания:

1. Раскройте содержание понятий «управление», «администрация», «военная администрация».

2. В чем состоит содержание понятия «военное строительство» и его основных направлений?

3. Назовите основные закономерности строительства Вооруженных Сил Российской Федерации.

4. В чем состоит предмет военной администрации как науки и учебной дисциплины?

5. Раскройте содержание военно-административных правовых норм и их особенности.

6. Раскройте содержание военно-административных правоотношений и их особенности.