Тема 1. Теоретичні основи та правове забезпечення місцевого самоуправління

Ключові терміни: самоврядування, конституційне право, теорія вільної громади, теорія муніципального дуалізму, Європейська хартія місцевого самоврядування, етапи адміністративного менеджменту.

Вивчення теми доцільно розпочати із питань, що стосуються формування Європейської моделі місцевого самоврядування, визначити етапи формування теорії адміністративно-державного управління та вияснити правову основу діяльності місцевого самоврядування.

Кожна європейська держава характеризується специфічними політичними та соціально-економічними ознаками, залежними від конституції та сформованих внутрішніх політичних і соціальних відносин. Відповідно й місцеве самоврядування набуває індивідуального правового вираження.

Місцеве (комунальне) самоврядування, яким ми його уявляємо сьогодні, в науці не є готовим, чітко сформованим поняттям. Воно є результатом довгої історичної еволюції, причому більш-менш чітко викристалізувалося тільки в XIX ст. Хоча, об’єктивні причини для появи самоврядування існували в усі епохи державного життя, але самоврядування як правове поняття з’являється тоді, коли ставлення монархів до підданих в абсолютистських державах почало набирати правових форм, коли громадяни, окрім приватних прав, почали набувати публічних прав, таким чином залучаючи громадські об’єднання в єдиний державний організм.

Поява терміну "самоврядування" (selfgovernment) пов'язана з історією Англії. Починаючи з кінця XVIII ст. цей термін в англійській науці конституційного права використовується для характеристики особливостей організації англійського державного ладу як стану народу, який самоврядується за допомогою парламенту і місцевих представницьких органів, за діяльністю яких немає будь-якої адміністративної опіки зовні.

В середині XIX ст. набула поширення державницька теорія місцевого самоврядування, її основні положення були розроблені німецькими вченими Лоренцом Штейном і Рудольфом Гнейстом. Державницька теорія розглядала місцеве самоврядування як одну із форм організації місцевого управління, тобто як один із способів децентралізації державної влади на місцевому рівні. У XX ст. поширилися теорія муніципального дуалізму (дуалізму місцевого самоврядування), що виходить з подвійного характеру муніципальної діяльності - самостійного вирішення місцевих справ і здійснення на місцевому рівні певних державних функцій, та теорія соціального обслуговування, в якій акцентується на здійсненні органами місцевого самоврядування завдань і функцій, пов'язаних з організацією обслуговування населення, наданням соціальних послуг.

Розкриття змісту терміна «місцеве самоврядування» має за основу нормативне визначення, що міститься в пп. 1-2 ст. 3 Європейської хартії місцевого самоврядування:

1. Місцеве самоврядування означає право і спроможність місцевих властей, у межах закону, здійснювати регулювання і управління суттєвою часткою публічних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення.

2. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.

Особливого значення Хартія набула у зв'язку з процесом демократичних перетворень, який розпочався у східноєвропейських країнах після падіння Берлінської стіни у 1989 році. Рада Європи поставила ратифікацію Хартії країнами Центральної та Східної Європи основною умовою їхнього приєднання до цієї організації.

Крім Європейської Хартії місцевого самоврядування (1985 р.) доцільно опрацювати ще кілька документів, які складають основу сучасної європейської децентралізації і формулюють принципи майбутнього розвитку інституцій місцевого самоврядування. Серед них можемо виокремити такі: Європейська декларація прав міст, прийнята Постійною Конференцією Місцевих і Регіональних органів влади Європи (CLRAE) Ради Європи 18.03.1992 р.; Хартія Конгресу Місцевих і Регіональних влад Європи, ухвалена Комітетом Міністрів 14.01.1994 р.; Стамбульська Декларація з проблем поселень людей від 14 червня 1996 р.; Європейська Хартія міст, прийнята в Страсбурзі 17-19 березня 1992 р.

Розглядаючи формування теорії адміністративно-державного управління доцільно звернути увагу на дослідження В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера, які започаткували перший етап у формуванні теорії адміністративно-державного управління як самостійного наукового напряму. За хронологією цей період починається від 80-х років ХІХ ст. і завершується 1920 роком.

Від 1920 р. державне управління стає складовою частиною навчальних програм у провідних університетах США і Західної Європи. У Вашингтоні 1916 р. Роберт Брукінг заснував перший Інститут урядових досліджень (Institute of Government Research. Такі ж дослідні установи почали створюватися в Європі в 20–30-ті роки ХХ століття.

Наступний, другий етап в історії теорії адміністративно-державного управління тривав від 1920 до 1950 року. У другий період найбільш відомими напрямами в теорії адміністративно-державного управління були «класична школа» та «школа людських стосунків». Представники цих шкіл розробили принципи адміністративно-державного управління, дотримування яких, на їх думку, сприятиме розвитку державного адміністрування та підвищенню продуктивності праці внаслідок поліпшення психологічного клімату в організації й посилення мотивації.

Від 50-х років ХХ ст. розпочався третій етап у розвитку теорії адміністративно-державного управління, який триває дотепер. Найбільш впливові тут поведінковий, системний і ситуаційний підходи. Особливістю цього періоду є те, що розвиток психології, соціології, удосконалення методів теоретичного дослідження після Другої світової війни спричинили осмислення поведінки на робочому місці з чітких наукових позицій. Основною тезою нового підходу стало те, що правильне застосування науки про поведінку сприятиме підвищенню результативності праці не тільки кожного службовця, а й системи адміністративно-державного управління загалом. Взаємозв'язки як у системі адміністративного менеджменту, так і між системою і суспільством розглядаються як єдине ціле. Нині системний підхід посів одне з провідних місць серед методів, застосованих у теорії адміністративного управління.

Логічним продовженням теорії систем став ситуаційний підхід, який виник на початку 70-х років XX століття. Він обґрунтував можливості широкого застосування науки до конкретних ситуацій і умов. Основним положенням цього підходу є аналіз ситуації, тобто конкретного набору обставин, які мають визначальний вплив на певну адміністративну організацію у конкретний час.

Вперше в Україні принцип визнання місцевого самоврядування на конституційному рівні було закріплено в Конституції гетьмана П. Орлика - 1710 р., а пізніше в Конституції УНР 1918 р., положення яких так і не були реалізовані. За радянських часів цей принцип рішуче заперечувався, він суперечив централізованому характеру радянської держави.

Конституція України 1996 р., у повній відповідності до вимог Європейської Хартії (поряд з такими фундаментальними принципами, як народовладдя, суверенітет і незалежність України, поділу державної влади тощо), в окремій статті фіксує принцип визнання та гарантованості місцевого самоврядування.

Визнання місцевого самоврядування як засади конституційного ладу означає встановлення демократичної децентралізованої системи управління, яка базується на самостійності територіальних громад, органів місцевого самоврядування при вирішенні всіх питань місцевого значення. Деталізуються та конкретизуються повноваження місцевого самоврядування в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні», в галузевому законодавстві та в інших правових актах. Повноваження місцевого самоврядування здійснюються через представницькі органи місцевого самоврядування та їх виконавчі органи.

Питання для контролю знань:

1. Дайте поняття і вкажіть особливості науки адміністративного менеджменту і місцевого самоврядування в Україні.

2. Охарактеризуйте законодавче втілення теорії вільної громади у Франції.

3. Розкрийте державницьку теорію місцевого самоврядування Лоренца Штейна і Рудольфа Гнейста.

4. Дайте поняття теорії муніципального дуалізму.

5. Визначте місце і роль наукових досліджень В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера у започаткуванні теорії адміністративно-державного управління.

6. Як обґрунтовував німецький соціолог М. Вебер основи системного аналізу адміністративно-державної бюрократії.

7. Охарактеризуйте «Класичну школу» та «школу людських стосунків» як найбільш відомі напрями в теорії адміністративно-державного управління другого етапу.

8. Розгляньте правову основу діяльності місцевого самоврядування: українське законодавство, міжнародно-правові акти, локальне законодавство.

9. Визначте особливості предмету і методології науки адміністративного менеджменту і місцевого самоврядування в Україні.

Виконайте реферат на одну із вказаних тем:

1. Конституція України як правова основа місцевого самоуправ­ління.

2. Вплив ідей В. Вільсона, Ф. Гуднау, М. Вебера на подальший розвиток теорії адміністративного управління

3. Державницька теорія місцевого самоврядування Лоренца Штейна і Рудольфа Гнейста.

4. «Класична школа» та «школа людських стосунків» у теорії адміністративно-державного управління.

5. Правова основа діяльності місцевого самоврядування

Література: 1, 18, 19, 22, 37, 38, 49, 50, 55, 65, 66.