9.3. Планирование расходов бюджета на социальные цели

Эффективность экономических методов управления социальны­ми процессами напрямую зависит от объемов ассигнований, выделя­емых на финансирование отраслей социальной сферы с учетом по­ставленных перед ними задач. В силу этого при планировании бюд­жетных расходов должны учитываться три составляющие:

• политические целевые установки, сформулированные в програм­мах развития страны и ежегодных бюджетных посланиях Президен­та РФ;

• данные о потребителях бюджетных услуг — их количестве, со­циальном составе; перечень проблем, решаемых посредством бюд­жета;

• финансовые возможности государства и применяемые методы бюджетного регулирования (определение объемных показателей го­сударственного социального заказа по видам услуг, социальная стан­дартизация, нормирование расходов, межбюджетное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, программно-целевое и про­граммно-ведомственное финансирование конкретных социальных задач).

Важную роль при бюджетном планировании играет законодатель­ное разграничение расходных обязательств между уровнями бюджет­ной системы. Степень участия бюджета того или иного уровня в финансировании расходов зависит от целого ряда факторов, в том чис­ле от государственного устройства и общей системы государственно­го управления; законодательного распределения ответственности за виды расходов; сложившихся традиций; и т.д. Поскольку в нашей стране сочетаются отраслевые и территориальные принципы управ­ления, это позволяет классифицировать структуру финансовых по­токов на финансирование социальных расходов по уровням бюдже­тов. Средства федерального бюджета направляются:

— на финансирование учреждений и мероприятий федерального ведения. Например, в области образования одним из видов таких расходов является финансирование учреждений профессионально­го образования. Основной документ, по которому осуществляется финансирование конкретных учреждений и мероприятий, — смета доходов и расходов. В ней приводятся свод утвержденных средств по каждой экономической статье расходов и их поквартальное распре­деление;

— реализацию федеральных целевых программ, утверждаемых федеральными нормативными правовыми актами;

— оказание финансовой поддержки субъектам РФ. Зачастую эти средства обезличены, если они выделяются из фонда финансовой поддержки регионов в качестве трансфертов, выравнивающих дохо­ды на душу населения. В последние годы наметилась тенденция к целевому выделению средств, для чего на федеральном уровне созда­ются различные фонды, в том числе на финансирование федеральных мандатов в виде целевых субвенций и субсидий.

В территориальных и местных бюджетах предусматриваются средства на проведение мероприятий и содержание учреждений, на­ходящихся в ведении субъектов РФ, органов местного самоуправле­ния, и реализацию их собственных программ развития.

Несмотря на относительную незавершенность проработки право­вых основ для проведения реструктуризации бюджетного сектора, уже сегодня можно говорить о сложившейся системе экономических отношений между субъектами, обладающими устойчивыми интере­сами и заинтересованными в эффективном развитии социальной сферы. К таким субъектам относятся: государство в лице органов го­сударственного управления; органы местного самоуправления; обще­ство, в лице общественных организаций и институтов; бизнес-струк­туры, предъявляющие спрос на человеческий капитал как базовый фактор развития экономики. Именно потребности и интересы данных субъектов определяют общественный заказ на формирование тех или иных социальных услуг, а следовательно, на формирование объема финансовых ресурсов учреждений и организаций.

Бюджетным финансированием называется предоставление учреж­дениям и организациям бюджетных средств на безвозвратной и безвоз­мездной основах для полного или частичного покрытия их расходов, связанных с выполнением работ и проведением мероприятий, предус­мотренных в утвержденных бюджетах. Принципы бюджетного финан­сирования подразделяются на общие, касающиеся всех бюджетополу­чателей независимо от их организационно-правового статуса, и частные, определяющие порядок предоставления бюджетных средств государ­ственными (муниципальными) учреждениями. К общим принципам бюджетного финансирования обычно относят следующие:

• соблюдение законности при финансировании, т.е. предоставле­ние средств только на основе утвержденного законом бюджета и бюджетной росписи;

• целевой характер направления бюджетных средств;

• полноту учета доходов и расходов;

• движение средств через органы казначейства.

К частным относятся организационные, экономические и право­вые принципы, зависящие от вида расходов и организационно-пра­вового статуса исполнителя социальных услуг. Среди них, например, можно выделить: финансирование в меру выполнения государствен­ного или муниципального заказа на социальные услуги; равные пра­ва государственных и негосударственных субъектов хозяйствования на получение бюджетного финансирования при соблюдении опреде­ленных условий.

Основными моделями финансового обеспечения деятельности со­циальных учреждений являются:

• бюджетная;

• смешанная, когда в качестве источников финансирования высту­пают бюджетные и внебюджетные средства;

• коммерческая, когда оплата социальных услуг осуществляется потребителями без участия средств бюджета.

Ядром новых экономических отношений должна стать широко применяемая в мире разновидность бюджетной модели — модель бюджетирования, ориентированного на результат. Решить эту зада­чу предполагается путем кардинального повышения эффективности работы и оптимизации использования государственных ресурсов в интересах граждан — потребителей услуг, что соответствует принци­пу «деньги следуют за потребителем».

Важно подчеркнуть разницу между моделью финансирования и методом финансирования. Если при бюджетной модели финансиро­вание осуществляется по смете доходов и расходов, то такой поря­док предоставления бюджетных средств называется сметным. Смет­ный метод финансирования предполагает, что расходы планируют­ся, выделяются и контролируются по каждой экономической статье в отдельности. Если финансируется определенный вид расходов, например, расходы негосударственных школ, то средства им выделя­ются целевым образом в виде субвенций или субсидий по определен­ному финансовому нормативу. Этот метод называется методом опла­ты услуг. При таком порядке учреждение самостоятельно принима­ет решение о направлении расходования полученных бюджетных средств, консолидируя их в общий «котел» с собственными дохода­ми путем формирования единого бюджета школы.

Порядок планирования расходов на социальные цели зависит от видов расходов, причем на стадии формирования проекта бюджета применяется более укрупненная система расчетов. Как правило, ис­ходя из бюджетных возможностей, главным распорядителям средств бюджета определяются контрольные цифры, в пределах которых они формируют расходы в разрезе целевых статей, т.е по группе однотип­ных учреждений. В то же время основу бюджетных отношений долж­ны составлять разнообразные финансовые нормативы, в числе кото­рых определенную роль играют расчетные нормативы подушевого финансирования.

Следует подчеркнуть, что сегодня эти нормативы широко исполь­зуются в сфере межбюджетного регулирования, их применение пре­следует две цели. Во-первых, нормативы — это финансовые гарантии населению в получении социальных услуг, что особенно актуально при отсутствии государственных минимальных социальных стандар­тов. Во-вторых, нормативы — это основа для определения объема финансовой помощи или финансовых компенсаций на реализацию делегированных предметов ведения. Положительные и отрицатель­ные последствия внедрения нормативного метода финансирования на примере государственных и муниципальных учреждений общего образования представлены в табл. 9.3.

Таблица 9.3 Последствия внедрения нормативного метода финансирования

Положительные аспекты

Трудности внедрения

1. Позволяет обосновать потреб­ности объема средств, которые должны получить местные бюд­жеты из регионального бюджета на финансирование образова­тельного стандарта 2. Обеспечивает прозрачность межбюджетных отношений 3. Упрощает расчеты плановой потребности в финансировании 4. Позволяет объективно сформировать бюджет школы 5. Дает возможность учреждению рационализировать состав и структуру расходов, стимулирует к снижению затрат 6. Позволяет проводить сравни­тельный анализ расходов на единицу контингента учащихся по видам школ и муниципальным образованиям

1. «Нестыковка» с действующими принципами и порядком финан­сирования школ, где действует сметный порядок 2. Отсутствие единого понятийно­го аппарата (норматива, структуры норматива, затрат) 3. Отсутствие единой методики расчета норматива 4. Отсутствие утвержденного фе­дерального норматива 5. Занижение нормативов исходя из фактического исполнения бюджетов 6. Потенциальный риск снижения объемов финансирования школы из-за разной структуры контин­гента обучающихся по группам классов, наличия классов компен­сирующего обучения, групп продленного дня и других особенностей

Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принци­пах организации законодательных (представительных) и исполни­тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"» установлено, что органы государственной власти субъектов РФ самостоятельно устанавливают региональные мини­мальные социальные стандарты, а следовательно, и нормативы финан­совых затрат на финансовое обеспечение собственных полномочий. Аналогичные правила приняты в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са­моуправления в Российской Федерации» в отношении расходов местных бюджетов, где говорится о том, что органы местного самоуп­равления самостоятельно устанавливают муниципальные минималь­ные социальные стандарты и нормативы расходов местных бюдже­тов на решение вопросов местного значения.

В перечисленных выше законах приведен перечень предметов ве­дения, отнесенных к полномочиям того или иного уровня власти. На­пример, система дошкольного воспитания находится в ведении ор­ганов местного самоуправления, школьный уровень является пред­метом совместного ведения региональных и местных властей, высшее профессиональное образование — это компетенция федерального центра.

В структуре расходов социальных отраслей наибольший удель­ный вес занимают расходы на заработную плату. Ставки заработной платы работников (должностные оклады) в социальной сфере и прин­ципы их определения с 2005 г. перестали быть едиными на всей тер­ритории РФ. В настоящее время на федеральном уровне устанавли­вается система оплаты труда только для работников бюджетных уч­реждений, финансируемых за счет федерального бюджета. В каждом субъекте РФ, не получающем финансовой помощи из федерального бюджета, может быть установлена собственная система оплаты тру­да работников бюджетной сферы регионального ведения. В настоя­щее время данный процесс до конца не упорядочен, что создает про­блемы при формировании расходов бюджета и регулировании меж­бюджетных отношений. Основой для определения суммарных расходов муниципального, регионального и федерального бюджетов служит сеть учреждений и ее предполагаемое развитие в планируе­мом году, а также показатели деятельности, которые называются рас­четными (число детей, учащихся, коек и т.д.).

При изучении рассматриваемого вопроса необходимо иметь в виду, что современные методы планирования бюджетных расходов, формируемых под существующую сеть и количество бюджетных учреждений, подвергаются критике и не отвечают задачам бюджет­ной реформы. В настоящее время бюджеты всех уровней бюджетной системы формируются вне связи с ожидаемыми результатами, поэто­му в рамках бюджетной реформы намечается реализовать систему мероприятий, нацеленную на повышение эффективности управления общественными финансами.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного про­цесса предстоит внедрить в бюджетную практику систему средне­срочного финансового планирования в отраслевом разрезе. Для это­го главные распорядители бюджетных средств одновременно с бюд­жетными заявками обязаны предоставлять доклады о достигнутых в отчетном периоде результатах и планируемых на среднесрочную пер­спективу (на период до трех лет) основных направлениях своей дея­тельности.

Система мероприятий бюджетной реформы включает в себя также реше­ние следующих задач:

— определение (уточнение) границ полномочий органов представитель­ной и исполнительной власти территорий по расходованию средств;

— разработку и внедрение критериев включения тех или иных расходов 'В бюджеты территорий, критериев оценки эффективности расходов от вне­дрения метода бюджетирования по результатам;

— изменение структуры, функций, других существенных условий функ­ционирования бюджетных учреждений, влияющих на повышение эффектив­ности расходов территориальных бюджетов, централизацию выполнения не­которых функций;

— расширение самостоятельности бюджетных учреждений, унификацию и стандартизацию общественных услуг, введение нормативов нагрузки для работников бюджетных учреждений, нормативов численности служащих бюджетных учреждений, выравнивание уровней производительности труда;

— нормирование расходов бюджетных учреждений;

— выявление неиспользуемых или используемых не по назначению ос­новных фондов бюджетных учреждений и их сокращения;

— создание рынков поставщиков общественных услуг;

— изменение структуры оказываемых общественных услуг и приведения се в соответствие со структурой спроса;

— оценку потребности населения в общественных услугах в натуральных показателях;

— коммерциализацию и приватизацию бюджетных учреждений и (или) отдельных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями;

— расширение контрактации;

— отказ от предоставления обезличенных льгот, перевод льгот в режим прямого финансирования;

— сокращение несанкционированного пользования общественными услу­гами; и др.

Таким образом, планирование расходов на социальные цели явля­ется одной из важнейших стадий финансового регулирования, в про­цессе которого определяются бюджетные параметры и условия для развития отраслей социальной сферы.