Розвиток землеустрою як науки

До 1906 р. роботи, пов'язані з перерозподілом земель, називались межуванням. При цьому під межуванням розумівся встановлений законом процес розмежування земельної власності та юридичне оформлення прав на землю. Головною метою межування було:

виявлення кількості землі та її власника (за ким вона закріплена); визначення меж володінь земельних власників, закріплення їх на місцевості межовими знаками (стовпами, каменями тощо) та видача документів на право власності і землекористування; розподіл (перерозподіл) землі та її закріплення за новими власниками з одночасною реєстрацією і оформленням прав земельної власності. Таким чином, шляхом межування держава організувала облік земель, реєструвала землевласників і землекористувачів для обкладання їх податком і контролю за використанням земель, охороняла їх права у випадку порушення і полегшувала перехід права власності від однієї особи до іншої.

Тобто, виходячи з цих цілей, межування містило в собі юридичні та землемірно-технічні дії, які пов'язані з видачею, оформленням і реєстрацією документів, складанням планів землеволодінь і землекористувань, обміром і оцінкою земель, вирахуванням площ тощо.

Термін "землеустрій" вперше застосований у 1906 році і, на відміну від межування, розумівся ширше і переслідував не тільки цілі правового оформлення меж земельних ділянок, але і пристосування землі до найбільш вигідного господарського використання, а саме: як діяльність з економічного впорядкування землеволодінь. Так, І.А. Іверонов у лекціях, які читав студентам Московського сільськогосподарського і Московського комерційного інститутів з "Основ землевпорядної справи" у 1915р., писав: "Разом із закріпленням меж земельної власності на даній визначеній території виникають, питання іншого порядку і значення, а саме: з розміщенням земельних володінь і конфігурацією ділянок, які належать різним власникам, досить тісно пов'язані також різні економічні інтереси останніх".Тому в тих випадках, коли інтереси землевласників задовільнялись не шляхом закріплення існуючих меж, а шляхом нового розподілу земель, так що кожен із них отримував ділянку, еквівалентну попередній, але зведену в зручний для господарства масив і межі, такій операції присвоювали назву землеустрій. Різниця між межуванням і землеустроєм привела до виконання цих робіт в дореволюційній Росії різними міністерствами і відомствами. Так, межове відомство проводило роботи по межуванню, межові суди вирішували земельні спори, а сільськогосподарські і селянські землі впорядковувались землемірами по землевпорядкуванню, спори вирішувались землевпорядними комісіями або за розпорядженням землемірів по землевпорядкуванню . Вже в цей період поряд із юридичною економічна сторона землеустрою ставала на одне із перших місць. В подальшому різниця між термінами "землеустрій" і "межування" знівелювалась, тому що всі масштабні роботи з розмежування (генеральне і спеціальне межування, земельна реформа пов'язана з ліквідацією кріпосного права, Столипінська реформа та ін.) переслідували цілі як юридичного закріплення меж земельної власності, так і економічного впорядкування землеволодінь.Враховуючи, що всі дії з утворення нових землекористувань або реорганізації існуючих землеволодінь і землекористувань, внутрішньої організації їх території здійснювались на основі землевпорядних проектів, які переслідували мету формування об'єктів земельної власності в різних природних і економічних умовах і з різними цілями та завданнями, межування стало складовою частиною землевпорядного процесу.

Уже в післяреволюційний період, згідно Земельного кодексу РСФСР від 30 жовтня 1922р., землеустрій включав:               

а)             відведення земель, які надаються в користування державним організаціям, закладам і підприємствам, містам і селищам міського типу, об'єднанням трудових землеробів, а також на особливих умовах (оргнди, концесії та ін.) іншим закладам, товариствам і особам;

б)            утворення    земельних    фондів    спеціального    призначення (переселенського, концесійного, лугового та ін.) і переведення угідь з одного фонду в інший;

в)             вилучення земель для державних і суспільних потреб;

г)             встановлення міської межі;

ґ) розподіл земель, які знаходяться в користуванні земельних товариств; виділення земель окремим господарствам (дворам) та їх групам; розверстування всіх або деяких угідь земельного товариства на хутірські або відрубні ділянки; розподіл земель відокремлених трудових землеробських господарств (дворів);

д) ліквідація або зменшення черезсмужжя окремих землекористувань, вклинення і вкраплення їх, далекоземелля, неправильності окреслень меж та інших недоліків землекористування; прокладання, переміщення або ліквідація доріг, надання водних джерел для напування і переміщення землекористувань у зв'язку із проведенням корінних поліпшень земельних угідь (меліорація);

є) планування сільських місць поселень;

є) встановлення і зміна меж волостей.

У подальшому, в зв'язку з колективізацією і утворенням крупних сільськогосподарських підприємств, в число землевпорядних дій увійшов внутрігосподарський землеустрій, який представляв собою науково обґрунтовану організацію території конкретного господарства з введенням сівозмін, раціональної організації виробництва, праці й управління, розміщення угідь, сівозмін і влаштування їх території. Таким чином, землеустрій перетворився в цілий комплекс дій, які мають одночасно правовий, технічний, організаційно-господарський та економічний зміст.            Слід-відмітити, що як в процесі розвитку землевпорядної науки, так і сьогодні, окремі сторони землеустрою абсолютизувались, що привело до різного його розуміння.Так, в різний час переважало адміністративно-правове, соціально-технічне і організаційно-господарське розуміння землеустрою, його суті, завдань і змісту. Адміністративно-правова концепція землеустрою була запропонована в дослідженнях професорі» Q.A. Хапке, Н.П. Рудіна, Б.С. Мартинова. На їх думку, суть землеустрою включала в себе правовий зміст, а сам землеустрій визначався як " діяльність державної влади, яка заснована на встановлених в законі засадах і направлена на перетворення існуючих земельних прав окремих власників з метою створення самостійних поземельних володінь". Соціально-технічного напряму землеустрою притримувались проф. Ф.Г. Некрасов, К.М. Сазонов, B.I. Кірко, А.А. Ржаніцин. Вони вважали, що в основі землеустрою лежать технічні дії з пристосування земельних площ (їх розмірів, конфігурації, розміщення) до соціально - виробничих цілей і завдань .Організаційно-господарську точку зору на суть змісту землеустрою висунув проф. І.Є. Герман. Він визначав землеустрій як "переділ маєтків по формі і змісту в стан найбільш придатний і вигідний в цілях сільського господарства" . Дану точку зору потім розвивали багато вчених -землевпорядників - І.В. Мозжунін, Н.П. Огоновський, В.В. Редькін та інші.Таке одностороннє розуміння землеустрою неодноразово критикували проф. П.М. Перший, І.Д. Шулейкін, С.А. Удачін. В поняття землеустрою вони обов'язковр включали його технічну, правову й економічну сторону.       Відомий вчений П.М. Перший ще в 20-х роках протиставляв панувавшим в землевпорядній науці тих років організаційно-правовому і землемірно-технічному напрямкам соціально-економічний. Він, володіючи силою наукового передбачення, звертав увагу на те, що при плановій системі народного господарства землевпорядне пристосування території стає продуктом організуючих дій держави, спрямованих на розвиток продуктивних сил суспільства в формах суспільного колективного господарства. П.М. Перший відмічав;' що " суспільні відносини володіння і користування землею безпосередньо визначають економічну суть землеустрою" .На розвиток землевпорядної науки та землеустрою в Україні вирішальний вплив здійснювала наукова школа Росії, а потім Радянського Союзу впродовж усіх часів, аж до 1991 року, тобто до проголошення незалежної України. В післявоєнний період в Україні формуються чотири наукові центри з проблем землеустрою в м. Києві на чолі з академіком Першином П.М., м. Харкові на чолі з професором Гороховим Г.1. та Кірсановим В.О., м. Одесі на чолі з професором Гендельманом М.А. і м. Львові на чолі з професором Шулейкіним О.О. Вказані наукові центри не були належним чином скоординованими щодо розробки наукового забезпечення землеустрою в Україні. Під керівництвом академіка П.М. Першина в національній академії наук України науковцями відпрацьовувалися наукові засади соціальних і економічних аспектів землеустрою. Відзначаючи великий внесок в розвиток теорії про землеустрій академіка П.М. Першина і його учня д є. н., професора Веденічева П.Ф., необхідно відмітити, що вони землеустрій розглядали "як господарський акт, що виростає соціально в більш або менш складне економічне явище" . Важливим моментом у дослідженнях вказаних авторів є відправним посиланням на загальнодержавну форму власності на землю. Хоча в той період (за радянських часів) існувала теоретично не визначена форма -особисті підсобні господарства (присадибні землі), які приймали участь в обороті через купівлю-продаж нерухомості так званим тіньовим способом Таким чином ця категорія земель була поза увагою землеустрою, хоча з цими землями здійснювались дії: відведення, вилучення, перерозподілу тощо, які відносяться до робіт із землеустрою. Вказані аспекти щодо наукового спрямування розвитку землеустрою були покладені в дослідження усіх центрів: Харкові, Одесі, Львові. В кожному із них були свої пріоритети, які в основному формувались лідерами науково-педагогічних колективів. Під керівництвом професора Горохова ГЛ. в Харківському центрі наукові дослідження здійснювались по двох напрямках:

1) відпрацьовувались види, зміст і способи здійснення геодезичних робіт при землеустрої та розроблялись наукові основи протиерозійної організації території із застосуванням різних елементів захисту і в першу чергу лісових насаджень різних видів і конструкцій (полезахисні, регулюючі, прияружні та інші лісосмуги);

2) під керівництвом професора Кірсанова В.О. здійснювалось наукове обґрунтування системи сільського розселення, розміщення і паніровка сільських населених пунктів в адміністративно-територіальних утвореннях, сільськогосподарських підприємствах, як важливої складової організації території відповідних рівнів та використання земельних ресурсів. Відпрацьовувались також проблеми районної паніровки сільських адміністративних районів: теоретичні та методологічні аспекти.Під керівництвом професора Гендельмана М.А. в Одеському сільськогосподарському інституті відпрацьовувались види і зміст землевпорядних робіт, особливості організації території зони зрошуваного землеробства, а також місце і роль сільського розселення і паніровки сільських населених пунктів в системі землеустрою.Під керівництвом професора Шулейкіна О.О. у Львівському центрі основний акцент був спрямований на обґрунтування основ організації і устрою кормових угідь.

Таким чином, уже в прийнятому 8 липня 1970 р. Земельному кодексі Української РСР було визначено, що "землеустрій" включає систему державних заходів, направлених на здійснення рішень державних органів в сфері користування землею . Зміст землеустрою був визначений таким:

1)             утворення     нових,     а     також     впорядкування     існуючих землекористувань   з   ліквідацією   черезсмужжя   і   інших   недоліків   в розміщенні земель; уточнення і зміст меж землекористувань на основі схем районної планіровки;

внутрігосподарську організацію території колгоспів, радгоспів і інших   сільськогосподарських   підприємств,   організацій   і   закладів   з введенням  економічно обґрунтованих сівозмін і  впорядкуванням усіх інших сільськогосподарських угідь (сінокосів, пасовищ, садів тощо), а також розробку заходів щодо охорони земель;

виявлення нових земель для сільськогосподарського і іншого народногосподарського освоєння;

відведення і вилучення земельних ділянок; встановлення і зміна меж міст, селищ і сільських населених пунктів;

проведення топографо-геодезичних, ґрунтових, геоботанічних та інших обстежень і вишукувань;

відмежування в натурі присадибних земель сільських населених пунктів, віднесених до неперспективних, від громадських земель колгоспів і інших земель;

здійснення робіт, пов'язаних з веденням державного земельного кадастру.

В 70-х роках уперше в Україні було науково обґрунтовано сутність, зміст і  принципи планування  і  прогнозування використання земельного фонду через розробку Генеральної схеми використання земельних ресурсів України. На той час це був прорив у науковій думці щодо рівнів землеустрою, тобто закономірно обумовлювалась потреба нового погляду на сутність і роль землеустрою в розвитку продуктивних сил держави. Крім того, недоліки Схем районного планування у вирішенні питань перспективного розподілу і використання земель, які на той час розроблялись, обумовили необхідність перспективного усвідомлення нових спеціалізованих розробок. Цим було зроблено перший крок в поглиблення теорії землеустрою щодо значного розширення сутності його від господарського рівня до загальнодержавного, а з часом і регіонального. Тобто в основу землеустрою покладено територіальний, а не господарський принцип, враховуючи усі категорії земель держави, в тому числі і сільськогосподарського призначення. В цей період в Україні вперше із союзних республік колишнього Радянського Союзу була розроблена Генеральна схема використання земельних ресурсів України на 1978-1990рр.

В Генеральній схемі були висвітлені пріоритетні напрями використання земельного фонду на відповідну перспективу, науково обгрунтований розподіл земель між галузями економіки України відповідно розвитку продуктивних сил, відповідне організаційно-методичне та фінансове забезпечення реалізації передбачених заходів.

Особливо слід відзначити, що в Україні вперше в колишньому Радянському Союзі у 1989 році інститут "Укрземпроект" перетворено в Український науково-дослідний і проектно-вишукуальний інститут по землеустрою (УкрНДІземпроект). Це була велика подія не тільки у сфері землеустрою, але й в цілому в Україні. З цього часу в м. Києві було створено новий науково-методичний центр з проблем землеустрою, в якому формується під керівництвом доктора економічних наук директора цього Інституту Л.Я. Новаковського національна наукова школа по землеустрою.

Нове визначення землеустрою на сьогоднішньому етапі дано професором В.П. Троїцьким в підручнику "Наукові основи землеустрою". Він відмічає, що "землеустрій - це соціально-економічний процес і система заходів з організації використання й охорони земель, організації і регулювання землеволодінь, землекористувань і спеціальних фондів земель, влаштування території сільськогосподарських підприємств, створення сприятливого екологічного середовища і поліпшення природних ландшафтів" . Враховуючи неоднозначні підходи щодо визначення землеустрою в різні періоди і особливо в сучасний період, період корінних змін в земельних відносинах в Україні, є необхідність наукового обгрунтування поняття сутності, системи землеустрою, його ролі в суспільно-економічних відносинах України та перспектив розвитку хоча б на найближчі 10 років.

Землеустрій, як наука сформувався в Україні на початку 50 років XX століття. Як показує історичний досвід в кожний період у суспільстві відпрацьовується конкретна концепція землеустрою, яка визначає мету, завдання і шляхи його розвитку. В свою чергу напрями розвитку земельних відносин, які пов'язані з розвитком продуктивних сил і виробничих відносин обумовлюють і сутність землеустрою, як механізму їх реалізації. Цей механізм формується державою, бо вона як надбудова над базисом впливає на політику щодо характеру виробництва через встановлення відповідних законів, які визначають форми власності на" землю, правове і організаційне забезпечення землекористування і землеволодіння. Враховуючи те, що продукт землеустрою - землеволодіння і землекористування та властиві їм системи організації виробництва і" території функціонують у загальній системі земельногосподарського устрою країни, багато економічних, організаційних, технологічних і соціальних     взаємозв'язків     між     ними,     а    також     у     зв'язку     з госпрозрахунковим (а в умовах ринку - комерційним) характером економічних взаємовідносин в народному господарстві, землеустрій та його ефективність повинні розглядатись з двох сторін : з точки зору всього суспільного виробництва і по відношенню до конкретного підприємства або громадянина. Тому в широкому розумінні нами (Новаковський Л.Я., Третяк A.M.) було сформульовано таке його поняття : "Землеустрій - це соціально-економічний процес цілеспрямованої організації території і засобів виробництва, що нерозривно пов'язані з землею, який проходить під дією розвитку продуктивних сил і виробничих відносин у суспільстві" Якщо узагальнити теоретичні обгрунтування, які висловлені вченими-землевпорядниками з приводу суті землеустрою, можна погодитись з такими основними висновками :

Поява різних теорій землеустрою, які неоднозначно трактують його суть, була викликана різноманітністю змісту і видів землевпорядних робіт,    які    включають    юридичні,    технічні,    соціально-економічні,організаційно-господарські дії, їх абсолютизацією, а також недостатнім рівнем розвитку землевпорядної науки і практики.Розкриваючи різні сторони землеустрою, слід мати на увазі, що він впливає   на   всі   сторони   суспільного   виробництва.   Тому,   визнаючи адміністративно-правове значення землеустрою, не можна забувати про його економічну, соціальну, екологічну суть, так як правові норми завжди виражають   певні   виробничі   відносини,   які   відповідають   соціаяьно- економічному ладу суспільства.

3.             Не слід абсолютизувати техніко-економічну й організаційно- господарську сторони землеустрою. Це може привести до заперечення народногосподарського його  значення, державного характеру,  ролі  в здійсненні  земельної політики,   необгрунтовано  скоротити  межі   його застосування, знизити соціально-економічну і земельно-регуляторну роль.