- •Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов
- •I. История развития и современное состояние российского законодательства о бюджетном процессе
- •I.1. Общая характеристика бюджетного законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса и альтернативные подходы к его построению
- •I.2. Стадия составления проекта федерального бюджета
- •I.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •I.4. Стадия исполнения бюджета
- •I.5. Бюджетный контроль
- •II. Предложения о совершенствовании законодательства, регламентирующего различные стадии бюджетного процесса
- •II.1. Стадия составления проекта федерального бюджета
- •1) Процедура составления проектов бюджетов
- •2) Структура бюджетной классификации
- •3) Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов
- •II.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •1) Процедура парламентского рассмотрения бюджета
- •2) Роль Совета Федерации в бюджетном процессе
- •3) Процесс санкционирования расходов бюджетов
- •4) Сбалансированность бюджетов
- •5) Проблема стабильности утвержденных проектов бюджетов и бюджетного законодательства
- •6) Ограничения права законодательной инициативы депутатов в бюджетном процессе
- •II.3. Стадия исполнения бюджета
- •1) Взаимодействие Центрального банка и Федерального казначейства в процессе исполнения бюджета
- •2) Проблема ведения счетов бюджетов в коммерческих банках
- •3) Соотношение компетенции Министерства финансов и Федерального казначейства
- •4) Классификация бюджетополучателей
- •5) Порядок учета и расходования средств, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг
- •6) Проблема унификации правового статуса государственных учреждений
- •7) Критерии оценки расходов бюджетных учреждений
- •8) Порядок осуществления государственных закупок
- •9) Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета
- •10) Последствия недофинансирования бюджетополучателей
- •II.4. Бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения
- •1) Контроль за обоснованностью расходов в рамках органов исполнительной власти
- •2) Полномочия Счетной палаты
- •3) Проблемы ответственности за бюджетные правонарушения
- •II.5. Социальные внебюджетные фонды в системе государственных финансов
- •1) Общая характеристика социальных внебюджетных фондов
- •2) Пенсионный фонд Российской Федерации
- •3) Государственный фонд занятости населения
- •4) Фонд социального страхования
- •5) Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования
- •III. Заключение
- •2) Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •3) Стадия исполнения бюджета
- •4) Бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения
3) Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов
Говоря о стадии составления бюджета, нельзя не коснуться проблемы полноты отражения в нем доходов и расходов. Согласно ст.32 БК принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов означает, что все доходы и расходы бюджетов подлежат отражению в бюджетах в обязательном порядке и в полном объеме. В своей первоначальной редакции эта статья содержала важное дополнение: “доходы и расходы должны быть отражены в бюджете в полном объеме без вычитания доходов из расходов (или наоборот) (сальдирования)”. Известно, что сальдирование резко снижает прозрачность бюджета, между тем, в российской бюджетной практике оно применяется весьма широко. Например, в законах о федеральном бюджете всех последних лет предусматривалось направление Правительством на различные цели средств, поступающих от возврата ранее выданных из федерального бюджета ссуд и в качестве платы за пользование ими, без указания конкретной суммы соответствующих поступлений. Типичным примером этого является, например, статья 42 Закона “О федеральном бюджете на 1997 год”:
“Установить, что возврат бюджетных ссуд, предоставленных в 1995 - 1996 годах предприятиям и организациям из федерального бюджета на централизованный завоз продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности, а также суммы, поступающие в виде платы за пользование указанными бюджетными ссудами, аккумулируются в федеральном бюджете и направляются на цели, связанные с обеспечением своевременного завоза продукции (товаров) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности.”
Аналогичные нормы содержат статьи 35, 39, 45, 46, 51 указанного Закона.
С учетом вышеизложенного, представляется необходимым дополнить содержание принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов запретом на сальдирование.
II.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
1) Процедура парламентского рассмотрения бюджета
Как указывалось в обзорной части настоящего доклада, в настоящее время процедуры рассмотрения федерального бюджета оптимизированы, и мы усматриваем только два недостатка рассматриваемых норм Бюджетного кодекса.
Во-первых, по непонятным причинам Кодекс умалчивает о необходимости получения заключения Правительства на поправки, предлагаемые по предмету второго чтения. Между тем, распределение бюджетных ассигнований по разделам функциональной классификации является одним из ключевых вопросов государственной бюджетной политики, и отстранение исполнительной власти от участия в обсуждении этого вопроса недопустимо.
Во-вторых, учитывая, что ст.207 Бюджетного кодекса не допускает внесение поправок в законопроект о бюджете при рассмотрении его в четвертом чтении, эта стадия рассмотрения бюджета представляется излишней. В принципе по регламенту Государственной думы последнее чтение зарезервировано в целях окончательной юридико-технической экспертизы законопроекта. Таким образом, законопроект, утверждаемый в последнем чтении, может отличаться от законопроекта, принятого на предыдущей стадии, с редакционной точки зрения. Но тогда в Бюджетном кодексе следует прямо оговорить, что в четвертом чтении в бюджет могут вноситься поправки, но исключительно стилистического (редакционного) характера. Поправки, предусматривающие перераспределение бюджетных средств даже по самым низким уровням расходных классификаций не допускаются. В противном случае процедура четвертого чтения с неопределенными задачами может быть использована для перекройки бюджетных пропорций, осуществляемой в тайне не только от Правительства, но и от парламентского большинства.