5) Проблема стабильности утвержденных проектов бюджетов и бюджетного законодательства

К регулированию указанной проблемы, прежде всего, имеют отношение нормы Бюджетного кодекса о соотношении закона о бюджете и других законодательных актов, в частности, - налогового законодательства. В соответствии со ст.180 БК составление проекта бюджета осуществляется на основе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта бюджета. Практическое значение этих норм можно проиллюстрировать на примере ситуации, сложившейся при принятии федерального бюджета на 1998 год. Тогда Правительство произвело все расчеты по проекту бюджета на базе внесенного им в Думу проекта Налогового кодекса. Когда Налоговый кодекс был отклонен, пришлось заново пересчитывать все бюджетные проектировки на базе действующего налогового законодательства, что, естественно, привело к нарушению установленных сроков утверждения федерального бюджета (Федеральный Закон “О федеральном бюджете на 1998 год” был принят 26 марта 1998 года).

Однако норма ст.180 БК данной проблемы не снимает, так как изменения в налоговое законодательство могут быть внесены и после составления проекта федерального бюджета, что неизбежно вызовет необходимость его пересмотра. Очевидно, именно для того, чтобы исключить случаи пересмотра проекта бюджета, Правительство предлагало закрепить в Кодексе норму о том, что все изменения налогового законодательства, вступающие в силу с 1 января очередного года, должны быть приняты не позднее 1 июля текущего года. Закон об изменениях в налоговом законодательстве, принятый после 1 июля, может вступить в силу только с 1 января года, следующего за отчетным. Безусловно, пересмотр готового проекта бюджета - явление нежелательное, особенно учитывая, что в этом случае сдвигаются сроки утверждения не только федерального бюджета, но и по цепочке всех нижестоящих бюджетов. Однако негативные последствия от введения нормы, предполагающей автоматическую отсрочку вступления в силу актов налогового законодательства более чем на 1 год, очевидно, перевесят выгоды, приобретаемые за счет стабильности проектов бюджетов. Лучшим аргументом против этой правительственной идеи является тот факт, что в обстановке острого бюджетного кризиса Правительство недавно само вынуждено было добиваться от Думы срочного введения в действие (посреди года!) нового налога с продаж. Поэтому представляется разумным, что Дума эту идею Правительства отклонила.

С другой стороны, норма статьи 180 БК также не представляется оптимальной, если соотнести ее с нормами статей 192 части 2 и 196 БК. Первая из указанных норм устанавливает, что одновременно с проектом закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений в законодательные акты о налогах и сборах. Вторая гласит, что в случае отклонения Государственной Думой федеральных законов о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство Российской Федерации, а также в законодательные акты Российской Федерации о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды до рассмотрения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете расчеты по всем показателям федерального бюджета осуществляются на основе действующего законодательства. Но в соответствии со ст.180 Правительство составляет проект бюджет на базе налогового законодательства, действующего на момент составления проекта. Таким образом, в случае утверждения Думой предлагаемых Правительством одновременно с проектом бюджета законов о внесении изменений в налоговое законодательство, проект закона о бюджете окажется неадекватен ситуации. Поэтому представляется целесообразным изменить формулировку статьи 180 БК, оговорив в ней, что в случае, если одновременно с проектом бюджета Правительство вносит в Думу законопроекты о внесении изменений в налоговое законодательство, расчеты по проекту бюджета должны быть представлены в двух вариантах: исходя из действующего и предлагаемого налогового законодательства. Хотя и такое решение не снимает проблемы, так как помимо Правительства поправки в налоговое законодательство могут предлагать и другие субъекты законодательной инициативы. Для решения этой проблемы можно было бы использовать изложенную выше идею Правительства (об установлении запрета на внесение изменений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу с 1 января очередного года, после 1 июля текущего года), но в скорректированном виде. Этот запрет не должен распространяться на законопроекты, вносимые Правительством или имеющие положительное заключение Правительства. Это обеспечило бы разумный баланс между необходимостью обеспечения стабильности проекта бюджета, с одной стороны, и потребностью в срочных изменениях налогового законодательства, - с другой.

Однако, говоря о стабильности проекта федерального бюджета, не следует забывать, что эта стабильность носит относительный характер - в процессе парламентского рассмотрения проекта бюджета он может быть, подвергнут достаточно радикальным изменениям. Гораздо важнее обеспечить стабильность норм утвержденного закона о бюджете в течение финансового года. Между тем, в БК эта проблема продумана явно недостаточно, хотя Кодекс содержит целый ряд норм, направленных на решение этой проблемы. Например, 131 БК гарантирует нижестоящим бюджетам компенсацию дополнительных расходов или недополученных доходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти. Статья 83 БК предусматривает частный случай действия этой нормы: когда дополнительные расходы у нижестоящих бюджетов возникают вследствие возложения на них вышестоящими органами власти расходных полномочий, ранее не финансировавшихся ни одним бюджетом. Финансирование таких новых видов расходов бюджетов может осуществляться только с начала очередного финансового года при условии их включения в соответствующий бюджет.

Возникает вопрос: а что делать в ситуации, когда дополнительные расходы или недополученные доходы возникают не у нижестоящего бюджета, а у бюджета того уровня государственной власти, который и принял соответствующее решение? Отчасти эта проблема решена в статье 212, посвященной порядку внесения изменений в закон о федеральном бюджете. Эта норма представляет собой радикальную и весьма позитивную новацию в российском бюджетном законодательстве. Согласно ей безусловным правом законодательной инициативы о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете обладает лишь Правительство. Прочие субъекты права законодательной инициативы могут вносить проекты законов о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете в части, изменяющей основные характеристики федерального бюджета и распределение регулирующих доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, а также распределение расходов федерального бюджета по разделам функциональной и ведомственной классификаций расходов бюджетов Российской Федерации лишь в следующих случаях:

- превышения доходов над учтенными федеральным законом о федеральном бюджете более чем на 10 процентов, что подтверждено итогами исполнения федерального бюджета за первое полугодие текущего финансового года, при условии, что Правительство Российской Федерации не внесло в Государственную Думу соответствующий законопроект в течение 10 дней со дня рассмотрения Государственной Думой отчета об исполнении федерального закона о федеральном бюджете за первое полугодие;

- выявления нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета, подтвержденного ревизиями и проверками Счетной палаты Российской Федерации, контрольных органов Правительства Российской Федерации и Министерства финансов Российской Федерации, и внесения предложений о сокращении либо о блокировке расходов по выявленным направлениям неэффективного или нецелевого использования средств федерального бюджета.

С нашей точки зрения, законодателем принято правильное решение о необходимости ограничения оснований для пересмотра параметров утвержденного бюджета. Как показывает практика, предлагаемые депутатами поправки обычно направлены на увеличение ассигнований по отдельным статьям за счет перераспределения бюджетных расходов или за счет “дополнительных доходных поступлений”, которых в действительности не существует. Что касается возможности перераспределения бюджетных ресурсов между различными разделами и функциональной классификации - то вряд ли без крайней необходимости имеет смысл подвергать ревизии достигнутый в процессе первоначального рассмотрения бюджета компромисс. Такой пересмотр всегда угрожает стабильности бюджетной системы.

Несмотря на то, что в целом статья 212 является законодательным достижением, второй из указанных в ней поводов к внесению поправок в закон о федеральном бюджете представляется нам надуманным. В соответствии с Кодексом, осуществление блокировки и (или) бесспорного списания бюджетных средств, используемых нецелевым образом, относится к компетенции органов, исполняющих бюджет и органов финансового контроля. Неприменение указанными органами санкций при выявлении факта бюджетного правонарушения, каким является нецелевое использование бюджетных средств, может служить основанием для постановки вопроса о служебном несоответствии конкретных должностных лиц, но не дает основание парламенту вмешиваться в осуществление несвойственных ему правоприменительных функций. Что касается неэффективного использования бюджетных средств - то такого правонарушения Кодекс не знает, а, следовательно, это обстоятельство не может быть “подтверждено ревизиями и проверками” органов финансового контроля. При этом само по себе понятие “неэффективного использования бюджетных средств” настолько неконкретно и растяжимо, что может быть использовано для обоснования любой инициативы о перераспределении ассигнований утвержденного бюджета. В конце концов, автор любой поправки убежден, что существующее распределение средств неэффективно по сравнению с предлагаемым им. Поэтому представляется необходимым исключить из статьи 212 БК указанное основание для пересмотра основных характеристик бюджета.

Но вернемся к вопросу о стабильности норм закона о бюджете. Казалось бы, статья 212 защищает текст бюджета от необоснованного пересмотра. В действительности, это не совсем так, так как действие этой статьи распространяется только на законопроекты о внесении изменений и дополнений в закон о федеральном бюджете на очередной год. Но ведь доходная база бюджета может быть сокращена путем внесения изменений не только в бюджетное, но также и в налоговое законодательство (например, в результате принятия закона о снижении налоговых ставок, вступающего в силу в текущем финансовом году). Бюджетный кодекс этому не препятствует. С нашей точки зрения, эту проблему следует решить путем включения в Кодекс нормы, аналогичной норме о последствиях принятия вышестоящим органом решений, влекущих снижение доходов или увеличение расходов нижестоящих бюджетов. Следует установить, что любые решения федеральных органов законодательной или исполнительной власти, влекущие снижение расходов или увеличение доходов федерального бюджета, вступают в силу только с начала следующего года при условии их включения в закон о федеральном бюджете. Возможно, и компромиссное решение: такие нормы могут вступать в силу в течение года, при условии согласия Правительства на соответствующее изменение закона о федеральном бюджете на текущий год.