3) Стадия исполнения бюджета

- В целях обеспечения законности при исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ необходимо распространить действие принципа казначейского исполнения на субнациональные бюджеты.

- В целях обеспечения разделения функций разработки и исполнения бюджета и создания предпосылок для объективного контроля над соблюдением законности в процессе казначейского исполнения бюджета со стороны Министерства финансов представляется целесообразным вывести Федеральное казначейство из подчинения Министерству финансов.

- Следует ускорить перевод Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований, государственных органов и сил обеспечения безопасности государства на финансирование через казначейскую систему. Во избежание умышленного затягивания этого процесса представляется необходимым принять специальный закон “О порядке финансирования бюджетных расходов на оборону”, в котором следует определить механизмы защиты государственной тайны в процессе казначейского исполнения военного бюджета.

- Из текста статьи 156 следует исключить оговорку о допустимости открытия счетов бюджета в коммерческих банках в случае “невозможности выполнения учреждениями Центрального банка соответствующих функций”.

- Необходимо ограничить предоставленное Министру финансов право на перемещение бюджетных ассигнований, не связанное с выявлением нарушений со стороны бюджетополучателей. Можно предложить несколько способов решения этой проблемы: либо снизить верхний предел возможного перемещения ассигнований (скажем, до 5 %); либо запретить перемещение ассигнований между главными распорядителями бюджетных средств и по наиболее крупным (раздел, подраздел) группировкам функциональной классификации; либо ограничить право перемещения сроком до 6 месяцев.

- Следует пересмотреть соотношение понятий: распорядитель бюджетных средств, бюджетное учреждение, получатель бюджетных средств. Максимально широким из указанных понятий должно быть понятие “получателя бюджетных средств”, которое должно включать органы государственной власти, бюджетные учреждения, а также негосударственные организации, получающие средства бюджета в качестве кредитных ресурсов или инвестиций. При этом следует определить некий минимум прав и обязанностей, присущих всем бюджетополучателям в указанном смысле слова. Далее следует выделить объем прав и обязанностей, присущих бюджетным учреждениям, а также органам государственной власти в тех случаях, когда последние осуществляют расходование средств по смете на собственное содержание. И наконец, необходимо отдельно оговорить специфические права органов государственной власти, действующих в качестве распорядителей бюджетных средств.

- Следует пересмотреть правовой режим внебюджетных средствах государственных учреждений. Прежде всего, нельзя устанавливать одинаковый правовой режим для поступлений, получаемых от оказания платных услуг собственно государственными учреждениями и органами государственной власти. Недопустимо предоставление органам власти прав по самостоятельному распоряжению средствами, получаемыми от оказания платных услуг. Любые средства, получаемые органами государственной власти от оказания платных услуг, должны полностью перечисляться в доход бюджета.

В отличие от доходов от платных услуг, оказываемых органами государственной власти, аналогичные доходы собственно бюджетных учреждений, не могут учитываться в доходах бюджета и отражаться в утверждаемой для них вышестоящими государственными органами смете. Эти доходы подлежат отдельному учету, хотя государство должно иметь представление об их размере и направлениях использования, для чего внебюджетные счета бюджетных учреждений должны вестись исключительно в органах федерального казначейства. Причем тем бюджетным учреждениям, которые имеют устойчивое многократное превышение доходов от платных услуг над размерами бюджетных ассигнований, следует сокращать размер этих ассигнований. Хотя пропорции сокращения не должны быть линейными, дабы не ликвидировать у бюджетных учреждений стимулы к самостоятельному зарабатыванию средств.

- Следует скорректировать содержащееся в Кодексе определение бюджетного обязательства, изложив его в следующей редакции: “Под бюджетным обязательством понимается обязанность совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающая на основании закона о бюджете, и принятых в соответствии с Бюджетным кодексом и законом о бюджете решений органов, исполняющих бюджет, главных и нижестоящих распорядителей бюджетных средств.”

- В целях предотвращения перерасходования бюджетных средств следует обязать распорядителей бюджетных средств, ответственных за утверждение смет нижестоящих бюджетополучателей, приводить их в соответствие с измененными лимитами бюджетных обязательств. Кроме того, целесообразно установить правило, в соответствии с которым в случае противоречия между сметой и лимитом бюджетных обязательств предпочтение отдается лимиту.

- В целях защиты прав бюджетополучателей необходимо расширить содержащееся в Кодексе определение недофинансирования, предусмотрев, что право на компенсацию недофинансирования возникает у бюджетополучателя и в том случае, когда в результате правонарушения, допущенного органами, исполняющими бюджет, доведенные до бюджетополучателя уведомления о бюджетных ассигнованиях или лимитах бюджетных обязательств не соответствуют утвержденным расходам и бюджетной росписи.

- В статье 255 БК необходимо уточнить, каким органом принимается решение о списании денежных средств со счетов бюджета (лицевых счетов бюджетополучателей) при их недостаточности для удовлетворения всех предъявленных к счету требований. Списание средств с лицевых счетов бюджетополучателей (в отличие от бюджетных средств, не зачисленных на лицевые счета) даже при наличии судебного решения должно осуществляться только по распоряжению Казначейства, так как в функции банковского учреждения, ведущего бюджетные счета, не входит контроль за соблюдением лимитов бюджетных обязательств при расходовании средств со счетов бюджетополучателей. Одновременно следует установить обязанности Казначейства по исполнению судебных актов в пределах утвержденных для бюджетополучателей лимитов бюджетных обязательств. Если же Казначейством неправомерно отказано в осуществлении списания средств с лицевых счетов бюджетополучателей по судебным актам - взыскатель вправе предъявить соответствующий иск уже к органам федерального казначейства.

- Необходимо устранить противоречия, имеющиеся между статьями 158 и 286 БК по вопросу об источнике средств для компенсации убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов или их должностных лиц. Подобная компенсация должна производиться за счет средств, числящихся на лицевых счетах государственных органов, чьими неправомерными действиями причинен ущерб. Бесспорное же списание средств со счетов бюджета, не распределенных по лицевым счетам бюджетополучателей, возможно лишь в случае, если ущерб физическим или юридическим лицам причинен в результате незаконных действий (решений) самих органов федерального казначейства. Кроме того, в статье 286 БК следует указать, что списание бюджетных средств для компенсации убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий государственных органов или их должностных лиц, может производиться по решению не только арбитражных судов, но и судов общей юрисдикции.

- Необходимо ввести процедуру контроля за соответствием смет, утверждаемых главными и нижестоящими распорядителями бюджетных средств, нормативам финансовых затрат. Такой контроль должен осуществляться Минфином или Федеральным казначейством. Причем при установлении несоответствия контрольный орган должен обладать правом требовать внесения изменений в сметы.

- Следует ужесточить порядок государственных закупок. В частности, представляется необходимым зафиксировать в Бюджетном кодексе правило, в соответствии с которым при отклонении отраженной в реестре закупок цены от средней рыночной цены на аналогичные товары более чем на 10-20% государственный орган или бюджетное учреждение, осуществляющие закупки, должны представлять в органы федерального казначейства обоснование принятого решения. В случае, если орган федерального казначейства не считает убедительным представленное обоснование, он должен иметь право запретить осуществление закупок по предлагаемой цене. Кроме того, представляется необходимым существенно развить методическую базу процесса осуществления государственных закупок.