5) Порядок учета и расходования средств, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг

Одним из наиболее спорных в бюджетном законодательстве является вопрос о порядке учета и расходования средств, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг.

В соответствии со ст.298 Гражданского кодекса доходы, полученные учреждением от разрешенной ему коммерческой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. На основании этой статьи Гражданского кодекса практически все бюджетные учреждения имеют внебюджетные счета в коммерческих банках. По данным проверки Центробанка и Главного управления Федерального казначейства остатки средств на внебюджетных счетах бюджетных учреждений на 1 января 1998 года составили 15,7 млрд. деноминированных рублей. Сюда относятся, например, средства, получаемые бюджетными учреждениями от сдачи в аренду неиспользуемых площадей, средства, получаемые государственными высшими учебными заведениями от платного обучения в рамках установленных квот коммерческого приема студентов, от договоров на выполнение научно-исследовательских работ и т.д. 17 июня 1998 года Правительство утвердило программу экономии государственных расходов, которой предусмотрена, в частности, консолидация в бюджет средств ряда внебюджетных фондов (например, Фонда по развитию инфраструктуры рынка ценных бумаг при Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, формировавшегося за счет средств, получаемых от выдачи лицензий для деятельности на рынке ценных бумаг; внебюджетного фонда Минтопэнерго; Фонда Роспатента, куда направлялись средства от регистрации вычислительных программ, баз данных и топологий интегральных микросхем и пр.). На втором этапе мобилизации внебюджетных средств в бюджет планируется запретить бюджетным учреждениям открывать более одного внебюджетного счета в банках, передать в бюджет средства от приватизации госпредприятий Минобороны и часть средств вневедомственной охраны, некоторые проценты отчислений страховых компаний в фонды противопожарной безопасности и еще ряд мер. Однако Программа не предполагает полной ликвидации внебюджетных фондов. В частности, продолжат действовать 84 отраслевые и межотраслевые фонда научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, никто не посягает также и на внебюджетные средства учреждений системы Минобразования.

В первоначальных вариантах Бюджетного кодекса (см., например, ст.154 БК, принятого Думой в 1 чт.) предполагалось радикальное решение проблемы внебюджетных средств бюджетных учреждений. Все средства бюджетных учреждений (как передаваемые им из бюджета, так и зарабатываемые самостоятельно) должны были учитываться и расходоваться по смете, утверждаемой вышестоящими органами государственного управления. Однако этот подход явно противоречил Гражданскому кодексу. Кроме того, лишение бюджетных учреждений прав по самостоятельному распоряжению доходами от платных услуг привело бы к сворачиванию их коммерческой деятельности, что в условиях хронического недофинансирования из бюджета повлекло бы гибель этих организаций. В результате в Кодексе был установлен некий странный компромисс. С одной стороны, в соответствии с ч.2 ст.42 БК “доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг”. С другой стороны, в соответствии с ч.6 ст.161 БК бюджетное учреждение при исполнении сметы доходов и расходов самостоятельно в расходовании средств, полученных за счет внебюджетных источников. Мы усматриваем явное противоречие между этими нормами Кодекса, учитывая закрепленный Кодексом принцип общего покрытия расходов. Этот принцип означает, что “доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации”. Таким образом, если доходы бюджетных учреждений от платных услуг объявлены доходными источниками бюджета, они должны зачисляться в доходы бюджета и тем самым обезличиваться. Нам совершенно непонятно, каким образом можно учесть в смете бюджетного учреждения, а тем более - самостоятельно израсходовать эти средства.

Таким образом, в окончательной версии Бюджетного кодекса вопрос о внебюджетных средствах государственных учреждений не столько разрешен, сколько запутан. С нашей точки зрения, масштаб проблемы требует ее решения, исходя из следующих принципов.

Прежде всего, нельзя устанавливать одинаковый правовой режим для поступлений, получаемых от оказания платных услуг собственно государственными учреждениями и органами государственной власти. В соответствии с ч.2 Бюджетного кодекса бюджетными учреждениями могут признаваться организации, наделенные государственным или муниципальным имуществом на праве оперативного управления и не имеющие статуса федерального казенного предприятия. Таким образом, под это определение подпадают органы государственного управления. С нашей точки зрения, органы государственного управления в отличие от бюджетных учреждений в собственном смысле слова в принципе не могут заниматься коммерческой деятельностью. При кажущемся сходстве услуг, оказываемых образовательными учреждениями и, например, судами или органами, осуществляющими лицензирование отдельных видов деятельности, у них принципиально разная правовая природа. Разница состоит в том, что услуги первого вида могут быть оказаны субъектами частного сектора, а услуги вторых - нет. Гражданин, которого не устраивает качество образования в государственном вузе, может обратиться в частный, но он не может отказаться от услуг суда, или лицензионного органа ввиду их неконкурентоспособности. Таким образом, если государственный вуз, чтобы получить дополнительные доходы, должен прилагать к тому усилия, то орган власти получает эти средства исключительно в силу своего правового статуса. Поэтому предоставление органам власти любых прав по самостоятельному распоряжению средствами, получаемыми от оказания платных услуг, приводит к тому, что эти органы злоупотребляют своим монопольным положением в соответствующей области для получения коммерческой выгоды, их коммерческая деятельность слишком легко может служить прикрытием коррупции, а также может оказывать ненадлежащее влияние на их решения.

Поэтому любые средства, получаемые органами государственной власти от оказания платных услуг, в перспективе должны полностью перечисляться в доход бюджета. На переходный период, пока бюджетное финансирование едва покрывает текущие расходы органов государственной власти, можно в виде исключения сохранить их внебюджетные фонды, образуемые за счет средств, получаемых от оказания платных услуг, для финансирования определенных целевых расходов (главным образом, инвестиционного характера), однако эти средства должны подлежать учету на лицевых счетах органов государственной власти в федеральном казначействе и расходоваться строго по целевому назначению, чтобы исключить направление их на потребление.

Но и предоставление собственно бюджетным учреждениям полной свободы в распоряжении внебюджетными средствами также не вполне правильно. Например, статьей 15 закона о федеральном бюджете на 1998 год было закреплено правило, в соответствии с которым доходы от сдачи в аренду находящегося в государственной собственности имущества научных организаций в полном объеме учитываются в доходах федерального бюджета, при этом 70% указанных доходов используется указанными организациями в качестве дополнительного источника финансирования содержания и развития материально-технической базы. Доходы же бюджетных учреждений, получаемые от оказания платных услуг, не могут учитываться в доходах бюджета и отражаться в утверждаемой для них вышестоящими государственными органами смете. Эти доходы подлежат отдельному учету, хотя государство должно иметь представление об их размере и направлениях использования, для чего внебюджетные счета бюджетных учреждений должны вестись исключительно в органах федерального казначейства.

Государственный учет внебюджетных средств бюджетных учреждений нужен для того, чтобы определить необходимый объем государственных субсидий на их содержание. Тем бюджетным учреждениям, которые имеют устойчивое многократное превышение доходов от платных услуг над размерами бюджетных ассигнований, следует сокращать размер этих ассигнований. Хотя, пропорции сокращения не должны быть линейным, дабы не ликвидировать у бюджетных учреждений стимулы к самостоятельному зарабатыванию средств.