- •Совершенствование процедур разработки, утверждения, исполнения и контроля за исполнением государственного бюджета и проблемы статуса внебюджетных фондов в системе государственных финансов
- •I. История развития и современное состояние российского законодательства о бюджетном процессе
- •I.1. Общая характеристика бюджетного законодательства на момент разработки Бюджетного кодекса и альтернативные подходы к его построению
- •I.2. Стадия составления проекта федерального бюджета
- •I.3. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •I.4. Стадия исполнения бюджета
- •I.5. Бюджетный контроль
- •II. Предложения о совершенствовании законодательства, регламентирующего различные стадии бюджетного процесса
- •II.1. Стадия составления проекта федерального бюджета
- •1) Процедура составления проектов бюджетов
- •2) Структура бюджетной классификации
- •3) Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов
- •II.2. Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •1) Процедура парламентского рассмотрения бюджета
- •2) Роль Совета Федерации в бюджетном процессе
- •3) Процесс санкционирования расходов бюджетов
- •4) Сбалансированность бюджетов
- •5) Проблема стабильности утвержденных проектов бюджетов и бюджетного законодательства
- •6) Ограничения права законодательной инициативы депутатов в бюджетном процессе
- •II.3. Стадия исполнения бюджета
- •1) Взаимодействие Центрального банка и Федерального казначейства в процессе исполнения бюджета
- •2) Проблема ведения счетов бюджетов в коммерческих банках
- •3) Соотношение компетенции Министерства финансов и Федерального казначейства
- •4) Классификация бюджетополучателей
- •5) Порядок учета и расходования средств, получаемых бюджетными учреждениями от оказания платных услуг
- •6) Проблема унификации правового статуса государственных учреждений
- •7) Критерии оценки расходов бюджетных учреждений
- •8) Порядок осуществления государственных закупок
- •9) Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета
- •10) Последствия недофинансирования бюджетополучателей
- •II.4. Бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения
- •1) Контроль за обоснованностью расходов в рамках органов исполнительной власти
- •2) Полномочия Счетной палаты
- •3) Проблемы ответственности за бюджетные правонарушения
- •II.5. Социальные внебюджетные фонды в системе государственных финансов
- •1) Общая характеристика социальных внебюджетных фондов
- •2) Пенсионный фонд Российской Федерации
- •3) Государственный фонд занятости населения
- •4) Фонд социального страхования
- •5) Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования
- •III. Заключение
- •2) Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- •3) Стадия исполнения бюджета
- •4) Бюджетный контроль и ответственность за бюджетные правонарушения
III. Заключение
Ниже приводятся основные выводы, вытекающие из проведенного нами исследования российского законодательства о бюджетном процессе, сгруппированные по разделам доклада.
1) Стадия составления проекта бюджета
- Учитывая различную компетенцию органов государственного управления федерального, регионального и местного уровней представляется целесообразным вернуться к структуре бюджетной классификации, предусмотренной законом “О бюджетной классификации Российской Федерации”.
- Необходимо дополнить принцип полноты отражения доходов и расходов бюджета запретом на сальдирование.
- Учитывая значение точности прогнозов социально-экономического развития страны в бюджетном процессе, представляется желательным учредить независимые от исполнительной власти институты, в задачи которых входила бы проверка обоснованности прогнозов, положенных в основу представленного Правительством проекта бюджета.
- Необходимо уточнить перечень материалов, являющихся основой для составления бюджета, устранив противоречия, имеющиеся между статьями 172 и 184 БК. Необходимо дать в Кодексе описание таких документов, используемых в процессе составления бюджета, как: план-прогноз развития экономики, основные направления бюджетной и налоговой политики, адресная инвестиционная программа, федеральные программы развития регионов. Целесообразно определить в Кодексе порядок установления для главных распорядителей бюджетных средств заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг и механизм учета этих заданий и нормативов финансовых затрат на предоставление государственных (муниципальных) услуг при формировании расходной части бюджета. Следует уточнить порядок составления ведомственной классификации расходов бюджета, закрепить координирующую роль Минфина в этом процессе, прописать процедуры согласования спорных бюджетных проектировок между Минфином и главными распорядителями бюджетных средств. Наконец необходимо скорректировать предусмотренные ст.184 Кодекса процедуры составления федерального бюджета с тем, чтобы составлению Минфином проекта бюджета предшествовало определение Правительством целей и задач бюджетной политики на очередной год, концепции структурных и организационных преобразований в государственном аппарате, приоритетов социально-экономической политики РФ.
2) Стадия рассмотрения и утверждения бюджета
- Следует ввести правило о необходимости получения заключения Правительства на поправки к проекту бюджета, предлагаемые по предмету второго чтения.
- Следует исключить как излишнюю стадию рассмотрения бюджета в четвертом чтении.
- В целях демократизации и оптимизации процедур рассмотрения проекта закона о федеральном бюджете в парламенте представляется необходимым существенно расширить полномочия Совета Федерации в этом процессе. Более радикальным вариантом является установление права Думы пренебречь поправками СФ по предмету первого чтения, а также по вопросам размера Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и его распределения между субъектами РФ лишь в случае, если за это проголосует не менее двух третей ее депутатов.
- Необходимо предусмотреть в Кодексе, что в случае выявления фактической неплатежеспособности получателя бюджетного кредита должна происходить блокировка соответствующих бюджетных расходов.
- Необходимо исключить из Бюджетного кодекса норму о возможности предоставления субсидий и субвенций негосударственным юридическим лицам в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами или законами. Кроме того, в целях обеспечения направления государственных инвестиционных ресурсов в наиболее перспективные отрасли экономики мы считаем целесообразным закрепить в Бюджетном кодексе норму о том, что предоставление государственных инвестиционных ресурсов негосударственным юридическим лицам производится исключительно на конкурсной основе.
- Необходимо закрепить в Кодексе как минимум принцип нулевого первичного дефицита применительно к федеральному бюджету, в соответствии с которым расходы федерального бюджета без учета расходов на обслуживание государственного долга не должны превышать его доходов. В условиях острого бюджетного кризиса возможно следовало бы установить требование обеспечения первичного профицита федерального бюджета.
- Необходимо определить в Кодексе правовые последствия нарушения регионами и муниципальными образованиями установленных для них пределов дефицита. В этих целях следует разработать специальные правила взаимоотношений федерального бюджета с регионами, у которых дефицит текущих расходов превышает определенный предел. Эти правила должны предусматривать, с одной стороны, дополнительную поддержку регионов, у которых превышение предельного уровня дефицита минимального бюджета обусловлено объективной недостаточностью собственной налоговой базы, а с другой - сокращение помощи из федерального бюджета регионам, у которых превышение предельного уровня дефицита связано с нарушениями федерального бюджетного законодательства.
- Следует исключить из Кодекса ограничения направлений использования поступлений из источников финансирования дефицита региональных и местных бюджетов.
- Представляется целесообразным изменить формулировку статьи 180 БК, оговорив в ней, что в случае, если одновременно с проектом бюджета Правительство вносит в Думу законопроекты о внесении изменений в налоговое законодательство, расчеты по проекту бюджета должны быть представлены в двух вариантах: исходя из действующего и предлагаемого налогового законодательства.
- В интересах обеспечения стабильности закона о бюджете следует установить запрет на внесение изменений в налоговое законодательство, предполагающих их вступление в силу с 1 января очередного года, после 1 июля текущего года), за исключением законопроектов, вносимых Правительством или имеющих положительное заключение Правительства.
- Представляется необходимым исключить из статьи 212 БК такое основание для пересмотра основных характеристик утвержденного бюджета как выявление нецелевого и неэффективного использования средств федерального бюджета.
- Следует установить, что любые решения федеральных органов законодательной или исполнительной власти, влекущие снижение расходов или увеличение доходов федерального бюджета, вступают в силу только с начала следующего года при условии их включения в закон о федеральном бюджете. Возможно и компромиссное решение: такие нормы могут вступать в силу в течение года, при условии согласия Правительства на соответствующее изменение закона о федеральном бюджете на текущий год.