9) Процедуры санкционирования расходов федерального бюджета

Как указывалось выше, позитивной новацией правовой регламентации процесса исполнения бюджета является законодательное закрепление понятия бюджетного обязательства и лимита бюджетного обязательства. Под бюджетным обязательством в соответствии со ст.222 БК понимается признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Однако это определение, на наш взгляд, нуждается в уточнении, так как оно извращает правовую природу бюджетного обязательства. Нельзя ставить возникновение бюджетного обязательства в зависимость от его признания органом, исполняющим бюджет. Бюджетное обязательство возникает на основании закона о бюджете, хотя его объем и может корректироваться правомерными решениями исполняющих бюджет органов. Поэтому, с нашей точки зрения, правильнее говорить о бюджетном обязательстве как об обязанности совершить расходование средств бюджета в течение определенного срока, возникающей в соответствии с законом о бюджете, и принятыми в соответствии с Бюджетным кодексом и законом о бюджете решениями органов, исполняющих бюджет, главных и нижестоящих распорядителей бюджетных средств.

К числу недостатков предусмотренной Бюджетным кодексом процедуры подтверждения платежных обязательств бюджета, с нашей точки зрения, следует отнести отсутствие указаний о необходимости корректировки смет распорядителей и получателей бюджетных средств в случае изменения лимитов бюджетных обязательств. В соответствии со ст.221 сметы расходов подведомственных учреждений утверждаются распорядителями бюджетных средств в течение 15 дней с момента доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях, то есть в начале финансового года. В течение года в связи с различными обстоятельствами, возникающими в процессе исполнения бюджета, объемы бюджетных ассигнований могут меняться, однако обязанность соответствующей корректировки смет не предусмотрена. При этом общим для процедур принятия и подтверждения платежных обязательств принципом является требование соответствия платежных обязательств сметам и лимитам бюджетных обязательств. Отсутствие в кодексе четкого ответа на вопрос, какой из этих документов имеет приоритет в случае противоречия между ними, может создать почву для злоупотреблений. С нашей точки зрения, для устранения этой проблемы следует, во-первых, обязать распорядителей бюджетных средств, ответственных за утверждение смет нижестоящих бюджетополучателей, приводить их в соответствие с измененными лимитами бюджетных обязательств, и во-вторых, установить правило, в соответствии с которым в случае противоречия между сметой и лимитом бюджетных обязательств принятие и подтверждение бюджетных обязательств должно производиться в соответствии с лимитом.

10) Последствия недофинансирования бюджетополучателей

Одной из новаций Бюджетного кодекса явились нормы о последствиях недофинансирования бюджетополучателей. Так, в соответствии с ч.1 ст.238 БК получатели бюджетных средств имеют право на компенсацию в размере недофинансирования по утвержденным для них лимитам бюджетных обязательств за исключением случаев сокращения расходов бюджета более чем на 10% и блокировки расходов для данных бюджетополучателей. Буквально из текста статьи следует, что право на компенсацию недофинансирования существует у бюджетополучателей и в случае секвестра расходов бюджета не более чем на 10%. В процессе рассмотрения Бюджетного кодекса Правительство выступало вообще против установления права бюджетополучателей на компенсацию недофинансирования, усматривая в этом опасность значительного роста расходов бюджета. При этом, по мнению Правительства, отражение в бюджете задолженности по финансированию расходов за истекший год может быть осуществлено по отдельным статьям расходов, утвержденных в бюджете на очередной финансовый год (например, погашение кредиторской задолженности в капстроительстве). Нельзя не согласиться с мнением Правительства о недопустимости прямой компенсации бюджетополучателям недофинансирования, вызванного введением режима секвестра. Ведь в случае введения этого режима сокращаются не только лимиты бюджетных обязательств, но и сами бюджетные ассигнования, то есть бюджетополучатель утрачивает право на финансирование в соответствующей части.

Впрочем, если разработчики Бюджетного кодекса действительно имели в виду необходимость компенсации недофинансирования, вызванного введением режима секвестра, им не удалось четко провести эту мысль в формулировках Бюджетного кодекса. Во-первых, Бюджетный кодекс не предусматривает необходимости автоматического включения в состав расходов бюджета на очередной год средств на возмещение бюджетополучателям разницы между изначально утвержденной и секвестрированной расходной частью бюджета прошедшего года. В соответствии с ч.3 ст. 238 компенсация в размере недофинансирования осуществляется по решению суда. Во-вторых, согласно ч.2 той же статьи недофинансирование означает разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на лицевой счет получателя бюджетных средств, либо объемом средств, списанных с единого счета бюджета в пользу получателя бюджетных средств, в период действия лимита бюджетных обязательств за исключением случаев сокращения расходов бюджета более чем на 10% и блокировки расходов для данных бюджетополучателей. Однако в соответствии со ст. 224 БК лимиты бюджетных обязательств подлежат изменению в случае введения режима секвестра. Таким образом, при введении этого режима разница между измененным лимитом бюджетных обязательств и объемом средств, зачисленных на лицевой счет бюджетополучателя, должна быть равна нулю, а следовательно, права на компенсацию недофинансирования не возникнет. Поэтому, с нашей точки зрения, вне зависимости от первоначального замысла авторов БК его формулировки не допускают компенсации недофинансирования в случае введения режима секвестра. Однако в целях исключения двусмысленности норм статьи 238 следует прямо оговорить, что право на компенсацию недофинансирования не действует также в случае сокращения расходов бюджета менее чем на 10% в соответствии со ст.229 БК.

Однако нельзя согласиться и с мнением Правительства о том, что право на компенсацию недофинансирования вообще не должно признаваться. Это право должно возникать всякий раз, когда средства, зачисленные на лицевой счет бюджетополучателя, окажутся меньше ассигнований, предусмотренных для него законом о бюджете, в результате любых неправомерных действий органа, исполняющего бюджет, либо вышестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. В этом смысле представляется слишком узкой формулировка ч.2 ст.238 БК, трактующая недофинансирование как разницу между лимитом бюджетных обязательств, доведенных в уведомлении о лимите бюджетных обязательств до получателя бюджетных средств, и объемом средств, зачисленных на его лицевой счет. Ведь перечень бюджетных правонарушений, содержащийся в ст. 283 БК, предусматривает и такой вид правонарушения как “несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвержденным расходам и бюджетной росписи”. Таким образом, право на компенсацию недофинансирования должно возникать и в тех случаях, когда в результате правонарушения, допущенного органами, исполняющими бюджет, доведенные до бюджетополучателя уведомления о бюджетных ассигнованиях или лимитах бюджетных обязательств не соответствуют утвержденным расходам и бюджетной росписи.