14. Министерская система управления в Российской Империи.

Переход от коллегиальной к министерской системе управления.

В 1802 Александр I своим Манифестом об образовании министерств заменил коллегиальный принцип принятия решений в органах центрального управления на принцип единоначалия, коллегии были заменены министерствами, точнее сначала коллегии были подчинены соответствующим министрам. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значение и влияние канцелярий и делопроизводства. В соответствии с царским Манифестом 1802 г. было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. К 1917 году существовало 12 министерств. Также в 1802 для координации деятельности министерств был учрежден Комитет министров, чем были значительно урезаны функции Сената.

Завершило оформление министерской системы в России издание, подготовленное М.М. Сперанским, «Общего учреждения министерств» (1810) и Положения о Комитете министров (1812). Данные акты являлись регламентами деятельности соответственно любого из министерств и Комитета министров. На основании «Общего учреждения министерств» власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Учреждалась должность «товарища министра» — помощника министра. Совмещены должности министра юстиции и генерал-прокурора Сената. Министры и товарищи министров (заместители) назначались императором, высшие чиновники министерств - императором по представлению министра, низшие - министром. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Наиболее важные дела рассматривались Советом при министре - совещательным органом, куда входили товарищи министра и директора департаментов. С созданием министерств возникает и орган, координирующий их действия, рассматривающий вопросы, относящиеся к компетенции нескольких министерств, ежегодные отчеты министров, дела о награждении и взысканиях чиновников и другие - Комитет министров, его полномочия вырабатывались постепенно и получили законодательное оформление к 1812 году. Центральное управление приобретало на министерской основе характер централизованной и бюрократической ведомственной системы, представленной к середине XIX в. девятью министерствами и тремя главными управлениями, подчиненными непосредственно императору, который координировал их совместные межведомственные усилия через Комитет министров.

Министерская система управления: 1.подчеркнула преемственность реформы Александра I по отношению к преобразованиям Петра I; 2. учреждение министерств было вызвано необходимостью приведения всех частей государственного управления в стройную систему; 3. министерства должны были помочь утвердить общее социально-экономическое благосостояние империи; 4. государственными делами отныне должны были управлять только восемь министерств, которые при разделении государственных дел ведали определенной сферой, а все министерства обеспечивали единство управления.

Министерской системе присущи такие черты, как: а) четкое функциональное разделение сфер управления; б) конкретность предметов, параметров отраслевого управления; в) единоначалие; г) персональная ответственность, исполнительность; д) линейная вертикаль исполнения, строгая ведомственная подчиненность. Видимо, поэтому министерская система жизнеспособна, сравнительно легко адаптируемая к изменяющимся объективным условиям, потребностям управления, утвердилась в России на длительное время вплоть до XXI века, когда министерства функционируют на уровнях федерального центра, республик, областей и других субъектов Федерации.

Государственный Совет Российской Империи в 1801–1905 гг.

До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из двенадцати членов, который просуществовал до 1810 г.

В 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые Императором, был создан Государственный совет.

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие в заседаниях председательствовал назначенный им член Совета. Численность органа колебалась от сорока до восьмидесяти членов (Государственный Совет просуществовал до 1917 г.). Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры).

Государственный совет рассматривал и готовил различные правовые акты: законы, уставы, учреждения. Основной целью его законотворческой деятельности было приведение всей правовой системы к единообразию.

Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов (в котором проходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского (созданный после восстания в Польше 1830—1831 гг.).

Работа Государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний, либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

При Николае Первом.

В 1826 году появляется еще один законосовещательный орган - Собственная канцелярия его Величества. Она стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

Эпоха Александра Второго.

Высшим совещательным учреждением оставался Государственный совет, на который в ходе реформы легли задачи по рассмотрению большого количества законопроектов.

При Государственном совете образовались различные комитеты (Западный, Кавказский) и комиссии (по охране государственного порядка, Особое совещание для охраны спокойствия). Один из таких комитетов позже превратился в Комитет министров.

Накануне реформ был учрежден государственный орган - Совет министров, в который вошли председатели Государственного совета и Комитета министров, министры, главноуправляющие. Председатель - император.

Николай Второй (1905)

Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину — члены "по высочайшему назначению", председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академий наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего девяносто восемь членов). Такое же число членов ежегодно назначалось императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и то же лицо не могло одновременно быть членом Государственной думы и Государственного совета.

Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы Государственной думы. Государственный совет, например, затормозил распространение закона о земском самоуправлении на окраинные губернии, воспрепятствовал созданию волостных земских учреждений.

Реформы высших государственных органов при Николае I. Собственная Его Императорского Величества канцелярия.

Революция государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходила в течение всего столетия. Определенно наметилась дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления. Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат

С 20-х годов XIX в, за Сенатом закрепилась единственная роль высшего судебного учреждения, он находился на вершине судебной системы.

Высшим законосовещательным органом оставался созданный в 1810 году Государственный Совет, который впоследствии утратил свою монополию на законотворчество. Законодательная власть. с 1826 г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, в специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления.

Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое — в 1828 г., пятое — в 1836 г., шестое — в 1842 г.

1.Первое отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии выполняло канцелярское обслуживание императора, осуществляло контроль над министерствами, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников (с одобрения и утверждения царя).

2.Второе отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии занималось систематизацией законодательства, здесь работал М.М. Сперанский. Начальником Второго отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии занимался проф. Балугьянский, декан Юридического факультета Петербургского университета.

3.Третье отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии к исходу царствования Николая I состояла из пяти экспедиций: I экспедиция ведала всеми политическими делами — «предметами высшей полиции и сведениями о лицах, состоящих под полицейским надзором», революционным движением; II экспедиция занималась раскольниками, сектантами, фальшивомонетчиками, уголовными убийствами, местами заключения и «крестьянским вопросом» (разыскание и дальнейшее производство дел по уголовным преступлениям оставалось за Министерствам внутренних дел; связанные с фальшивомонетчиками — за Министерством финансов); В ее ведении находились политические тюрьмы: Шлиссельбургская и Петропавловская крепости, Алексеевский равелин. III экспедиция занималась специально иностранцами, проживающими в России, и высылкой неблагонадёжных и подозрительных людей; IV экспедиция вела переписку о «всех вообще происшествиях», в частности касательно крестьянских волнений; занималась надзором за периодической печатью; пятая (учрежденная в 1842) занималась цензурой. В состав Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии входил также Корпус жандармов, начальником Третьего отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и шефом жандармов в течение долго времени в николаевскую эпоху был граф Бенкендорф, позже его сменил Дубельт.

4.Четвертое (с 1828) отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии ведало благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями.

5.Пятое (с 1836) отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии готовило проект реформы государственных крестьян.

6.Шестое (существовало в 1842-1845) отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии готовило проект реформы управления Кавказом.

Во второй четверти XIXв. Собственная Его Императорского Величества Канцелярия превратилась в непосредственный аппарат при императоре и рассматривала все важнейшие вопросы жизни страны. Она приобрела особое значение, оттеснив на второй план Государственный совет (не говоря уже о Сенате и Комитете министров). Собственная Его Императорского Величества Канцелярия была органом, связывавшим царя с правительственными учреждениями по всем важнейшим вопросам государственного управления.

В 1826 г. Особая канцелярия Министерства внутренних дел (занимавшаяся вопросами политической и государственной безопасности) включается в структуру Собственной Его Величества канцелярии: именно тогда возникает известное Третье отделение Собственной Его Величество канцелярии..

Вместе с постоянно действующими центральными органами власти и управления в первой половине XIX в. действовал ряд временных комитетов (секретных органов). Они создавались императором для решения важных, неотложных, не нуждающихся в огласке вопросов (например, вопроса об устройстве государственных крестьян в 1828, 1835, 1849 гг., финансов вопросов — 1812, 1840, 1842 гг. Большую работу провели: негласный комитет, подготавливавший реформу органов государственного управления в 1801—1803 годах, комитеты по борьбе с голодом 1840 г., комитеты, управлявшие страной в период отсутствия императора — в 1828 и 1849 гг.).

ПСЗРИ И СЗРИ

Параллельно с работой над Сводом подготавливалось хронологическое собрание законов. Такие попытки предпринимались и ранее, но работа не доводилась до конца. Второе отделение канцелярии составило свой план работы. Весь правовой материал предполагалось разделить на два этапа: первый — от Соборного Уложения 1649 г. до Манифеста Николая I (12 декабря 1825 г.), второй — от 12 декабря 1825 г. до текущего момента. Началом Собрания стало Уложение 1649 г., объединившее весь предшествующий ему правовой материал. Собрание законов должно было вобрать в себя все законодательные акты, изданные верховной властью и правительственными органами (действующие и отмененные). В Собрание включались те судебные решения, которые стали судебным прецедентом или толкованием к принятым законам, а также частные решения,которые «важны в историческом отношении».Создание Полного собрания законов было необходимо для работы над составлением Свода законов и стало подготовительным этапом к его изданию. Кроме того, для работы над каждой частью (отраслью) Свода подготавливалась своя историческая справка. В Собрание вошло более 330 тыс. актов.Для каждой статьи Свода законов составлялся комментарий, носивший значение толкования, но не имевший силы закона. Свод включал только действующие законы, что проверяли специальные ревизионные комитеты при министерствах и главные управления, куда направлялись составленные отдельные части Свода. Ревизия окончилась в мае 1832 г.10 января 1832 г. Государственный совет рассмотрел все подготовленные 15 томов Свода и 56 томов Полного собрания законов. Было принято решение ввести в действие Свод законов Российской империи с 1 января 1835 г. Таким образом, работа, начатая еще Екатериной II, была завершена.Первое издание Свода законов было осуществлено в 1832 г., за ним последовали два полных (1842, 1857) и шесть неполных (1833, 1876, 1885,1886,1887,1889) изданий. Но уже в 1836 г. была начата работа по созданию нового уголовного уложения: меняющаяся ситуация требовала пересмотра старых норм. В 1845 г. было принято Уложение о наказаниях уголовных и исправительных. Однако именно в рассматриваемый период впервые были сформированы основные отрасли отечественного права: государственное, гражданское, административное, уголовное, процессуальное.