4. Бюджетный федерализм: понятие, сущность, принципы, проблемы формирования эффективной модели бюджетного федерализма в России на современном этапе реформирования организации финансовых отношений.

В связи с тем, что бюджетная система РФ является многоуровневой - возникла необходимость бюджетного регулирования. Система бюджетного устройства, позволяющая проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти получила название бюджетного федерализма.

Бюджетный федерализм – это система управления публичными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств.

Типы бюджетного федерализма: см. конспект

В качестве основных принципов бюджетного федерализма можно выделить следующие:

• Сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• Четкое законодательное разграничение на постоянной (долговременной) основе расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих видов расходов и доходов между бюджетами разных уровней;

• Усиление заинтересованности органов государственной власти в повышении уровня собственных доходов;

• Повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

• Сокращение дотационности территориальных бюджетов;

• Равенство прав субъектов РФ в межбюджетных отношениях с федеральным центром с учетом разных возможностей самообеспечения регионов финансовыми ресурсами;

• Применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

• Распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания доходного потенциала бюджетов территориальных образований;

• Обязательность компенсации бюджетам других уровней уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

• Недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

• Взаимная ответственность органов власти различных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетных отношениям;

• Доступ к достоверной информации, характеризующей социально-экономическое положение и доходный потенциал территорий, в отношении которых осуществляется межбюджетное регулирование;

• Обеспечение возможности контроля за использованием переданных целевых средств;

• Ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

В рамках проводимой бюджетной реформы в БК РФ предусмотрен ряд норм, обеспечивающих стабильность региональных и муниципальных финансов: разграничение поступлений в бюджеты разных уровней от федеральных налогов и сборов; необходимость внесения изменений в законодательство, в случае изменения расходных обязательств в течение года, объем Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год рассчитывается путем индексации объема Фонда в текущем финансовом году на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).

Дополнительно в БК РФ внесены ограничения по срокам принятия федеральных законов о внесении изменений в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах, вступающих в силу с очередного финансового года. Такие федеральные законы должны быть приняты не позднее 1 месяца до даты внесения проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право самостоятельно в рамках единой методологии детализировать бюджетную классификацию в соответствии со спецификой и потребностями каждого бюджета.

В условиях перехода на трехлетнее бюджетное планирование осуществлены расчеты межбюджетных трансфертов, предоставляемых субъектам Российской Федерации на среднесрочный период.

В ходе проведения реформы межбюджетных отношений определена структура межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета. Для этого в федеральном бюджете предусматриваются следующие фонды:

- Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации;

Федеральный фонд компенсаций - для финансового обеспечения федеральных полномочий, делегированных для исполнения на региональный уровень бюджетной системы;

- Фонд софинансирования расходов - для поддержки регионов в сфере предоставления бюджетных услуг.

Межбюджетные трансферты из федерального бюджета (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации бюджетного и налогового законодательства.

Субъекты Российской Федерации, получающие межбюджетные трансферты имеют следующие ограничения:

1. если доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 5 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права заключать соглашения о кассовом обслуживании исполнения бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и бюджетов, входящих в его состав муниципальных образований, с исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (т.е. полномочия по исполнению бюджетов не могут быть переданы от федерального казначейства органам исполнительной власти субъектов РФ).

2. Если доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 20 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, не имеют права:

- устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- превышать установленные Правительством нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих субъекта Российской Федерации и (или) содержание органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

3) В субъектах Российской Федерации, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 процентов объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации, осуществляются следующие дополнительные меры:

- подписание соглашений с Министерством финансов Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

- организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации с открытием и ведением лицевых счетов главным распорядителям, распорядителям, получателям средств бюджета субъекта Российской Федерации и главным администраторам (администраторам) источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации в органах Федерального казначейства;

- представление финансовым органом субъекта Российской Федерации в Министерство финансов Российской Федерации документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства проекта бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год (на очередной финансовый год и плановый период);

- проведение ежегодной внешней проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации Счетной палатой Российской Федерации или Федеральной службой финансово-бюджетного надзора;

- иные меры, установленные федеральными законами.

При несоблюдении органами государственной власти субъектов Российской Федерации условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Министерство финансов Российской Федерации вправе принять решение о приостановлении (сокращении) в предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) до приведения в соответствие с требованиями обуславливающими условия предоставления межбюджетных трансфертов.

На муниципальные образования налагаются следующие ограничения:

- если доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, то они не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих и (или) содержание органов местного самоуправления.

- если доля межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации (за исключением субвенций) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 30 процентов собственных доходов местного бюджета, то они не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.

- если такая доля превышала 70 процентов объема собственных доходов местных бюджетов, то осуществляются следующие дополнительные меры, такие же как и по ФБ.

1) подписание соглашений с финансовым органом субъекта Российской Федерации о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов местного бюджета;

2) представление местной администрацией в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном им порядке документов и материалов, необходимых для подготовки заключения о соответствии требованиям бюджетного законодательства Российской Федерации внесенного в представительный орган муниципального образования проекта местного бюджета на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

3) проведение не реже одного раза в два года внешней проверки годового отчета об исполнении местного бюджета контрольными органами субъекта Российской Федерации;

4) иные меры, установленные федеральными законами.

Согласно Бюджетному посланию Президента на 2010-2012 гг. в области межбюджетных отношений ожидается:

- проведение инвентаризации, анализ финансового обеспечения и оптимизация публичных обязательств;

- обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- обеспечение реструктуризации бюджетной сети при сохранении качества и объемов государственных и муниципальных услуг, разработка критериев качества предоставления услуг, методик расчета финансового обеспечения   государственных и муниципальных заданий, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставления государственных и муниципальных услуг;

- при значительном снижении доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, необходимо усиление механизмов финансового администрирования, предусматривающих  подписание соглашений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации   и  органами   местного    самоуправления   об    объеме   и направлениях расходов бюджетов соответствующих публично-правовых образований, в которых произошло снижение доходов; 

- создание стимулов для повышения качества управления бюджетным процессом на региональном и местном уровнях, включая создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях, разработка показателей оценки качества такого управления;

- выделение субсидий субъектам Российской Федерации исключительно в случаях, когда они  направлены на снижение значительных различий между субъектами Российской Федерации;

- переход в ряде случаев от предоставления субсидий к конкурсной системе выделения грантов из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации на структурные преобразования;

- активное расширение региональных и местных полномочий с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти;

- дальнейшее усиление стимулов для увеличения собственной доходной базы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, прежде всего за счет развития и поддержки малого и среднего предпринимательства.

В случае невыполнения субъектами Российской Федерации или муниципальными образованиями своих обязательств, а также в случае неэффективного использования финансовой помощи следует инициировать введение временной финансовой администрации.