18. Правовое регулирование монополий и конкуренции в Европейском союзе

21.5. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Европейском союзе

Антимонопольная политика в ЕС. Основные источники и система реализации антимонопольной политики ЕС.

Создание ЕЭС в 50-х гг. XX в. в целях развития европейской экономики предполагало развитие высокой степени экономической интеграции европейских государств, открытость государственных границ стран Европы для развития международной торговли и более свободного экономического взаимодействия предпринимателей Европы на пространстве Общего рынка. Такая стратегия создавала важные предпосылки для экономического роста, но в то же время порождала опасность чрезмерного усиления крупных хозяйствующих субъектов, действующих в Европе, и монополизации рынков уже не на территории отдельных государств Европы, а на всем общеевропейском рынке. Эта опасность прекрасно осознавалсь отцами-основателями единой Европы, и поэтому проконкурентные, антимонопольные нормы стали неотъемлемым, перманентным элементом европейской торгово-экономической политики с самого начала экономической, политической и правовой интеграции Европы, начала образования Европейских экономических сообществ. Первые нормы, направленные на обеспечение конкуренции, были уже в Договоре о создании первого экономического сообщества Европы – Европейского объединения угля и стали 1951 г.[179] Затем нормы, направленные на обеспечение конкуренции на пространстве Общего европейского рынка, были включены в Римский договор 1957 г. о создании Европейского экономического сообщества. Статьи 85, 86 Римского договора 1957 г. содержали «условия о том, что после отмены национальных защитных мер в торговле стран – членов ЕС частные фирмы не станут воздвигать индивидуальные барьеры на пути развития торговли и оказывать влияние на ограничение или нарушение конкуренции на общем рынке»[180].

В 1992 г. принимается Маастрихстский договор, учреждающий Европейский союз. Данный Договор регулировал наряду с другими вопросами и порядок обеспечения конкуренции в Европейском союзе. Таким образом, в настоящее время антимонопольное законодательство Европейского союза состоит из норм, содержащихся в таких основных источниках, как Договор о создании Европейского объединения угля и стали 1951 г., Римский договор об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г., Договор о Европейском союзе, подписанный в Маастрихте в 1992 г.[181] Следует также помнить, что ряд изменений в Римский договор были внесены Амстердамским договором от 2 октября 1997 г.[182], в том числе в области конкурентного регулирования. С технической стороны изменения коснулись, в частности, нумерации конкурентных статей. Так, одни из основных конкурентных статей Римского договора – ст. 81 и 82 в редакции Амстердамского договора указаны как ст. 85 и 86. В Римском договоре конкурентному регулированию специально посвящена особая глава. Это гл. 1 «Правила конкуренции», включенная в разд. 3 «Общие правила Римского договора». Отдел 1 гл. 1 определяет конкурентные правила, применяемые к предприятиям, отдел 2 посвящен демпингу, отдел 3 – конкурентным вопросам предоставления государственной помощи.

Антимонопольное регулирование в ЕС осуществляется также на основе регламентов Совета ЕС, являющегося «его законодательным органом (наряду с Европарламентом). Правовое регулирование антимонопольной политики посредством принятия Регламентов осуществляется в ЕС с начала 60-х годов, когда Советом ЕС были приняты Регламент от 6 февраля 1962 г. № 17, содержащий предписание по применению антимонопольных статей 85, 86 Римского договора, а также чуть позже Регламент от 2 марта 1965 г. № 19/65 о применении раздела 3 статьи 85 Римского договора. Еще одним регламентом, имеющим важное значение в области конкурентной политики ЕС, исследователи называют также принятый в более поздний период Регламент от 21 декабря 1989 г. № 4064/89 о контроле за объединением предприятий»[183].

Регламенты (regulations) стали главным инструментарием формирования единой наднациональной политики конкуренции в ЕС, они являются актами прямого действия и подлежат обязательному применению в странах-членах. Подчеркивая значение регламентов в реализации конкурентной политики ЕС, Н.И. Ячеистова указывает, что «согласно ст. 189 Римского договора, в ЕС установлены четыре главных инструментария осуществления единой политики: регламент, директива, решения и рекомендация. Регламент подлежит непосредственному применению в странах членах. Директива, при обязательном характере поставленной цели, предполагает свободный выбор форм и средств ее осуществления странами-членами. Решения обязательны лишь для тех, кому они адресованы. Рекомендации не носят обязательного характера»[184]. В связи с этим, «выбор регламента как наиболее действенного средства осуществления единой политики объясняется той особой ролью, которая отводится деятельности по созданию единого конкурентного пространства в рамках ЕС»[185].

В соответствии с правовой основой антимонопольной политики к настоящему времени в ЕС сформировалась следующая система ее реализации. Согласно антимонопольному законодательству ЕС подлежат запрету как несовместимые с Общим рынком все соглашения между предприятиями, решения и согласованные действия предприятий, которые могут прямо или косвенно причинить ущерб торговле между странами ЕС и которые имеют своей целью или потенциальными последствиями предотвращение, ограничение или искажение конкуренции в пределах Общего рынка (ст. 85 Римского договора). Однако если указанные действия способствуют совершенствованию производства и распределению товаров либо экономическому или технологическому прогрессу и не направлены на устранение конкуренции между значительной частью определенных товаров, то запрещение к ним может не применяться. Статья 86 Римского договора предусматривает незаконность злоупотребления предприятиями своим доминирующим положением на рынке хотя бы в одной какой-либо значительной части Общего рынка в том случае, если это затрагивает торговлю между странами ЕС. Государствам – участникам ЕС запрещается принимать меры, которые могут ограничить практическую действенность европейского конкурентного права[186].

Говоря о направлениях конкурентной политики ЕС, следует отметить, что в настоящее время таких основных сфер четыре:

• контроль за антиконкурентными соглашениями и за злоупотреблением доминирующим положением;

• контроль за слиянием фирм;

• либерализация экономических секторов, относящихся к сфере естественных монополий;

• регулирование государственной помощи[187].

В рамках первого направления осуществляется пресечение и применение мер ответственности за монополистическую деятельность, осуществляемую в форме антиконкурентных соглашений или злоупотребления доминирующим положением.

Контроль за слиянием фирм (второе направление) представляет собой контроль экономической концентрации – превентивную, предупредительную меру в борьбе с монополистической деятельностью, направленную на недопущение образования монополистов на рынках в целях предотвращения ограничения конкуренции на данных рынках и монополистической деятельности хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение. Как отмечает И.В. Князева: «Европейская комиссия придерживается выполнения главного принципа: если слияния создают или усиливают доминирующее положение на рынке, они запрещены»[188].

В отношении третьего направления конкурентной политики ЕС – либерализации экономических секторов, относящихся к сфере естественной монополии, следует отметить, что здесь контрольная деятельность ЕС направлена на недопущение ограничения конкуренции в сферах и на рынках, связанных с деятельностью субъектов естественных монополий. Власти стран – членов ЕС «могут предоставлять особые права, в частности монопольное право, государственным или частным предприятиям для выполнения услуг в таких секторах, как электроэнергетика, железнодорожный транспорт. С целью недопущения ограничения конкуренции Европейская комиссия проверяет страны – члены ЕС при предоставлении ими данных прав компаниям»[189].

По поводу четвертого основного направления конкурентного регулирования ЕС, следует сказать, что предоставление государствами-членами агентам рынка и бизнесу государственной помощи попало в объект конкурентного регулирования и контроля не случайно. Дело в том, что посредством предоставления государственной помощи определенным участникам рыночной деятельности оказывается материальная поддержка в форме предоставления финансовых средств, имущества, льгот, иных преференций. В случаях неоправданного, субъективного, коррупционного предоставления государственной помощи могут расходоваться бюджетные средства, нарушаться баланс конкурентов на рынке, усиливаться одни конкуренты и ослабляться или даже вытесняться с рынка другие. Поэтому в ЕС, да и в других странах, включая Россию, действуют специальные правила контроля за предоставлением государственной помощи. Актуальность контроля за предоставлением государственной помощи в рамках Общего рынка ЕС усиливается еще и тем, что предоставление каким-либо государством-членом такой помощи своей национальной компании ставит ее в привилегированное положение по сравнению предприятиями других стран Европейского союза. В Европейском союзе, как пишет И.В. Князева, «действует достаточно эффективное законодательство о государственной помощи. Основы регулирования предоставления государственной помощи в ЕС закреплены ст. 87–89 Римского договора. Комиссия контролирует помощь, которую оказывает государство – член ЕС агентам рынка и бизнесу внутри государства. Видами помощи являются не только гранты и займы, дотации и субвенции, но и налоговые льготы. Комиссия запрещает помощь организациям, которые впоследствии не смогут функционировать самостоятельно. Главный принцип регулирования государственной помощи в ЕС состоит в том, что государственная помощь в целом недопустима, за исключением случаев, когда с позиций «общего интереса» имеется «компенсирующее оправдание» в силу неэффективности рыночного механизма. Такая помощь должна быть разрешена только в том случае, если рыночные силы самостоятельно не могут выполнить надлежащих задач. Разрешаются те виды помощи, которые носят социальный характер, ликвидируют последствия природных катаклизмов, направлены на экономическое развитие отдаленных и неразвитых территорий, на восстановление экономического дисбаланса и ориентированы на культурное развитие. Опыт последних десятилетий показал, что строгий контроль над государственной помощью со стороны Сообщества, осуществляемый под полную ответственность Комиссии (Комиссия европейских сообществ – исполнительный орган ЕС, ответственный в том числе за реализацию конкурентной политики – см. далее. – Примеч. авт.) и обусловленный ясными и справедливыми правилами, необходим для достижения целей реорганизации производства и обеспечения свободной конкуренции»[190]. К настоящему времени в ЕС утвердилось мнение, что жесткий контроль над государственной помощью является существенным элементом эффективной деятельности рынка, при этом нормативные положения по государственной помощи последовательно разрабатываются и конкретизируются.

Говоря о правовой форме регулирования государственной помощи, следует отметить, что в ЕС существует не только общее законодательство по контролю над всеми видами государственной помощи, но также и отраслевое законодательство, в том числе для сталелитейного сектора, автомобильной промышленности и др.

Правовое регулирование конкуренции и монополии в ЕС не дублирует и не заменяет национального конкурентного регулирования и контроля, осуществляемого в странах ЕС. Между странами ЕС и ЕС как самостоятельным субъектом права, самостоятельным надгосударственным образованием существует разграничение компетенции. Сфера наднационального регулирования конкуренции имеет свои строго очерченные рамки. Так, согласно ст. 81 и 82 Римского договора, в сферу наднационального контроля попадают только те операции, которые наносят ущерб торговле между странами-членами. То есть операции локального характера, даже если они являются по своей сути неконкурентными, не подпадают под наднациональную юрисдикцию, а регулируются национальными законодательствами. Такая же ситуация сложилась и в отношении контроля за концентрацией[191]. И.В. Князева по этому поводу замечает, что каждая из стран ЕС имеет собственное антимонопольное законодательство, и до тех пор, пока нарушение не повлияет на общий европейский рынок в целом (на ограничение в масштабе ЕС), Европейская Комиссия не вмешивается в антиконкурентную деятельность стран-членов ЕС. Но как только факт нарушений касается экономической ситуации на Общем рынке в целом, вопросы рассматривает Европейская комиссия[192].

Функции контроля за соблюдением антимонопольного законодательства ЕС осуществляет Комиссия ЕС (Comission of European Communities)[193]. Этот орган наделен исполнительной властью и нормотворческими полномочиями. Она состоит из 20 человек, стоящих во главе 24 Генеральных директоратов (Directorates General). Члены Комиссии назначаются государствами – членами ЕС, однако исполнение членом Комиссии своих обязанностей не означает представление интересов государства, назначившего члена Комиссии. Комиссия реализует политику конкуренции в рамках, определяемых законодательным органом ЕС – Советом министров (Советом ЕС), объединяющим представителей государств-членов[194]. Ответственность за соблюдение правил конкуренции возложена на Европейскую комиссию ст. 89 и 93 Римского договора. «Комиссия наделена полномочиями расследовать случаи нарушения установленных правил конкуренции со стороны предприятий и государств-членов и принимать меры по их пресечению. Помимо исполнительной функции, состоящей в контроле за выполнением принятых решений и принятия мер по индивидуальным случаям, Комиссия выполняет также определенную законодательную функцию в механизме регулирования конкуренции. Согласно общим правилам ЕС по принятию решений, Комиссия выступает с законодательной инициативой по большинству решений в области конкуренции, которые затем принимаются Советом ЕС»[195].

Главными действующими лицами в Комиссии европейских сообществ в части исполнения законодательства и политики конкуренции в Европейском союзе является Генеральная дирекция IV (Directorates General IV). Генеральная дирекция – непосредственный рабочий орган Комиссии, уполномоченный в области проведения конкурентной политики, один из наиболее представительных в Комиссии ЕС, что обуславливается важной ролью, которая отводится политике конкуренции в интеграционном строительстве, а также большими объемами практических дел, подлежащих в рассмотрению в Комиссии. Численность Дирекции постоянно возрастает. Если в 1991 г. в ней насчитывалось около 400 человек, то в начале 2000-х гг. – уже 537. Значительную часть сотрудников составляют юристы, непосредственно занятые рассмотрением текущих операций. Численность входящей в состав Дирекции Службы по слияниям составляло на данный период 53 человека[196]. Постановления Европейской комиссии, или Комиссии ЕС (КЕС), по конкретным делам принимаются в форме решений (decisions).

Еще одним органом ЕС в области конкурентной политики является Консультативный комитет по ограничительной практике и монополиям (Advisory Committeе on Restrictive Practices and Monopolies), состоящий из официальных представителей государств-членов. Однако, в отличие от Комиссии, полномочия данного органа носят не властный, а консультативный характер. Комиссия ЕС и Консультативный комитет взаимодействуют между собой в процессе проведения антимонопольной политики. Решения, принимаемые Комиссией, подлежат обсуждению в Консультативном комитете по ограничительной практике и монополиям. Консультативный комитет комментирует принимаемые Комиссией решения, однако не может их изменять или повлиять на их характер. Решения Комиссии могут быть обжалованы в Европейский суд первой инстанции – один из судебных органов ЕС, осуществляющих рассмотрение дел в области конкуренции и монополии, конкурентного права.

К судебным органам ЕС, рассматривающим дела по вопросам конкурентного права, относятся Суд правосудия ЕС и Суд первой инстанции. Последний непосредственно занимается вопросами защиты конкуренции[197]. Иными словами, Суд первой инстанции является специализированным судебным органом по конкурентным делам, хотя в его компетенцию входят и некоторые иные категории дел. Первоначально дела в сфере конкуренции рассматривались Судом ЕС, который был единственным судебным органом, уполномоченным рассматривать конкурентные дела. Однако сложность и многочисленность поступающих в Суд ЕС апелляций по решениям КЕС на определенном этапе стали взывать серьезные затруднения в оперативном рассмотрении дел и обусловили создание специального органа, занимающегося этими вопросами. Таким органом стал образованный в 1988 г. Суд первой инстанции (Court of First Instance – CFI). (Также к компетенции Суда первой инстанции отнесены дела по проблемам Европейского объединения угля и стали (ЕОУС), демпинга и персональные дела. Суд первой инстанции состоит из 15 человек, имеет постоянное местонахождение в Люксембурге.) Суд первой инстанции является промежуточной ступенью между Комиссией и Судом ЕС: в случае несогласия обвиняемых с решением КЕС и Суда первой инстанции они могут подать апелляцию в Суд ЕС[198].

Решения Комиссии и судебных органов имеют важное прецедентное значение в системе антимонопольного регулирования ЕС. Как отмечает С.А. Паращук: «…решения Европейской комиссии по конкурентным делам являются так называемыми административными прецедентами. Кроме того, важное значение имеют решения по конкретным делам судебных органов ЕС: Суда правосудия ЕС и Суда первой инстанции»[199]. Суд ЕС занимает важное место в институциональном механизме политики конкуренции ЕС. Принимаемые им решения служат дополнительным юридическим основанием для действий Комиссии по регулированию конкуренции. Так, в частности, на основании решений Суда ЕС было идентифицировано понятие «доминирующее положение на рынке», сделаны выводы о применении ст. 86 Римского договора (о злоупотреблениях доминирующим положением на рынке) к операциям концентрационного характера, о распространении этой статьи на сферу услуг, об экстерриториальном характере правил конкуренции. Столь развернутое использование прецедентного права стало неотъемлемой частью политики конкуренции[200].

По мнению И.В. Князевой, антимонопольное законодательство ЕС является «лучшим примером эффективного законодательства о конкуренции… Опыт ЕС, прекрасно иллюстрирует эффективное влияние законов о конкуренции на динамику и рост международной торговли и промышленного развития»[201].

Правовое регулирование противодействия недобросовестной конкуренции в ЕС.

Одним из важнейших источников права о недобросовестной конкуренции Европейского союза является Регламент Совета ЕС № 2641/84, регулирующий отношения «незаконной торговой практики» иностранных государств. Данный документ предусматривает две разновидности процедур, используемых Комиссией ЕС:

• процедура «А», применяемая для рассмотрения жалоб частных лиц. Решения, принятые в ее рамках, могут быть обжалованы в Европейский суд;

• процедура «В», где применяются права ЕС, признаваемые за ним международным правом[202].

Уполномоченным органом ЕС, ответственным в области противодействия недобросовестной конкуренции, так же как и в сфере антимонопольной политики, является Комиссия ЕС.