15. Международно-правовое регулирование конкуренции и монополии

Итак, первым правовым актом, установившим международные правила конкуренции, стала Гаванская хартия 1948 г. Таким образом, первые международные правила конкуренции были приняты спустя всего несколько лет после создания Организации Объединенных Наций, что говорит о приоритетном внимании международного сообщества к вопросам организации и регулирования конкурентных отношений участников международной торговли. Гаванская хартия 1948 г. – это иное название Заключительного акта и соответствующих документов, принятых на Конференции ООН по торговле и занятости.

Гаванской хартией 1948 г. предусматривалось, в частности, создание Международной торговой организации (МТО), как специализированного учреждения ООН. В этом документе были закреплены основные принципы межгосударственных экономических отношений, носившие открытый, проконкурентный характер. Эти принципы касались как деятельности предприятий, так и деятельности государств. Правила международной торговли содержались в гл. IV «Торговая политика». Целью разработки этих правил являлось преодоление сохранившейся с начала 30-х гг. тенденции к использованию государственных инструментов внешнеторгового регулирования в качестве протекционистских барьеров, сдерживающих развитие международной торговли. Наряду с правилами международной торговли Гаванская хартия содержала правила конкуренции для предприятий, которые были зафиксированы в гл. V «Ограничительная деловая практика».

Положения Хартии адресовались не непосредственно предприятиям, а государствам, которые должны были обеспечить их выполнение на национальном уровне. Хартия устанавливала основные принципы международного контроля за ограничительной деловой практикой, включая процедуру консультаций, расследований и нотификаций[7]. Страны-члены принимали на себя обязательства осуществлять меры, предотвращающие ограничительную практику частных лиц и государственных компаний в международных сделках, которая приводит к ограничению конкуренции, затрудняет доступ на рынки и усиливает монополистический контроль, оказывая негативное воздействие на расширение производства и торговли. Договаривающимся сторонам вменялось в обязанность обеспечить посредством национального законодательства или других методов неприменение компаниями ограничительной деловой практики и содействовать ее предотвращению. Сопоставляя содержание гл. IV и V Гаванской хартии, можно убедиться в их направленности на либерализацию условий международной торговли, на устранение искусственных барьеров и дискриминационных условий в целях более эффективного развития мировой экономики. И хотя в гл. IV «Торговая политика», в отличие от гл. V «Ограничительная деловая практика», не присутствовало прямого упоминания о конкуренции, по сути эта глава впервые устанавливала правила эффективной конкуренции во внешней торговле для государств, ибо вопросы, освещенные в ней, – дискриминация партнеров, допуск на рынки, ограничение объемов продаж и закупок, контроль за установлением «хищнических цен», субсидирование экспорта – традиционно относятся в большинстве стран к сфере конкурентной политики и конкурентного законодательства. Таким образом, можно констатировать, что Гаванская хартия впервые в истории закладывала основы комплексного подхода к международному регулированию конкуренции, которые должны были обеспечить необходимый контроль за соблюдением конкуренции в международной торговле на двух уровнях: в отношении торговой политики государств и в отношении государственного контроля за ограничительной деловой практикой предприятий[8].

Однако в силу исторических обстоятельств идея организации МТО тогда не была воплощена в жизнь. Хотя устав МТО был согласован на конференции ООН по торговле и занятости в 1948 г., его ратификация национальными законодательными органами в некоторых странах не состоялась. После отказа правительства США обратиться в Конгресс с просьбой ратифицировать Гаванскую хартию, деятельность по созданию МТО была фактически остановлена.

Тем не менее ряд важнейших конкурентных правил, предусмотренных Гаванской хартией, все же был введен в действие, став обязательным для принявших эти правила государств. В том же 1948 г. Глава IV («Торговая политика») Гаванской хартии в несколько измененном виде трансформировалась во временное соглашение ГАТТ – Генеральное соглашение о тарифах и торговле (General Agreement on Tariffs and Trade). С тех пор вплоть до недавнего времени (до создания ВТО в 1995 г.) ГАТТ, несмотря на временный характер соглашения, являлось единственным многосторонним документом в области регулирования международной торговли. А многосторонние обязательные правила конкуренции предприятий не реализованы и по сей день, оставаясь предметом острых дискуссий и «потенциальной сферой международного регулирования»[9].

В 1995 г. на основе ГАТТ была образована Всемирная торговая организация (ВТО), создание которой ознаменовало более высокую степень регулирования международных торговых отношений, более высокую степень экономической интеграции и защиты международной конкуренции. ВТО стала, в частности, основной площадкой по разработке международных правил защитных внешнеэкономических мер государствами в отношении внешнеторговых партнеров, в частности в целях защиты международной конкуренции. В рамках ВТО между государствами-членами происходит согласование взаимных торговых обязательств на основе компромисса между национальным протекционизмом и свободой международной конкуренции. Правовой основой создания ВТО стало «Марракешское соглашение о создании Всемирной торговой организации» (вместе со «Списком приложений»), заключенное в марокканском г. Марракеше 15 апреля 1994 г[10]. ВТО и ГАТТ таким образом имеют генетическое единство и представляют собой единую структуру. Иными словами, ВТО – более тесная торговая интеграция государств, принимающих на себя обязательства по ГАТТ. Правила и принципы ГАТТ и ВТО таким образом неразделимы; они и называются в источниках и литературе – правила и принципы ГАТТ/ВТО.

По состоянию на 16 мая 2008 г. ВТО включает 152 страны-члена. Еще 30 государств, в том числе Россия, имеют статус государств-наблюдателей. Из стран бывшего СССР членами ВТО являются: Армения, Грузия, Латвия, Литва, Киргизия, Молдавия, Украина, Эстония. В январе 1999 г. Киргизия первая из стран СНГ была принята в ВТО[11], с 16 мая 2008 г. членом ВТО стала Украина. Как государство-наблюдатель Россия находится в стадии присоединения к данной организации. Среди стран постсоветского пространства статус государств-наблюдателей имеют также Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Таджикистан, Узбекистан[12]. Организация межведомственного взаимодействия и координация вопросов участия России в ВТО обеспечивается специальной Комиссией Правительства России по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничества и развития, учрежденной постановлением Правительства России от 12 января 1996 г. № 17[13].

Основополагающими принципами и правилами ГАТТ/ВТО являются:

• взаимное предоставление режима наибольшего благоприятствования (РНБ) в торговле;

• взаимное предоставление национального режима (НР) товарам и услугам иностранного происхождения;

• регулирование торговли преимущественно тарифными методами;

• отказ от использования количественных и иных ограничений;

• прозрачность торговой политики;

• разрешение торговых споров путем консультаций и переговоров и т.д.

Важнейшими функциями ВТО являются: контроль за выполнением соглашений и договоренностей (пакета документов) Уругвайского раунда; проведение многосторонних торговых переговоров и консультаций между заинтересованными странами-членами; разрешение торговых споров; мониторинг национальной торговой политики стран-членов; техническое содействие развивающимся государствам по вопросам, касающимся компетенции ВТО; сотрудничество с международными специализированными организациями.

Общие преимущества от членства в ВТО можно суммировать следующим образом:

• получение более благоприятных условий доступа на мировые рынки товаров и услуг на основе предсказуемости и стабильности развития торговых отношений со странами-членами ВТО, включая транспарентность их внешнеэкономической политики;

• устранение дискриминации в торговле путем доступа к механизму ВТО по разрешению споров, обеспечивающему защиту национальных интересов в случае, если они ущемляются партнерами;

• возможность реализации своих текущих и стратегических торгово-экономических интересов путем эффективного участия в МТП при выработке новых правил международной торговли.

Все страны-члены ВТО принимают обязательства по выполнению основных соглашений и юридических документов, объединенных термином «Многосторонние торговые соглашения» (МТС). Таким образом, с правовой точки зрения система ВТО представляет собой своеобразный многосторонний контракт (пакет соглашений), нормами и правилами которого регулируется примерно 97% всей мировой торговли товарами и услугами[14].

Пакет соглашений Уругвайского раунда объединяет по совокупности более 50 МТС и других правовых документов, основными из которых являются Соглашение об учреждении ВТО и прилагаемые к нему международные торговые соглашения:

• Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1994 г. (Определяет основы режима торговли товарами, права и обязательства членов ВТО в этой сфере.)

• Генеральное соглашение о тарифах и торговле 1947 г. (Определяет основы режима торговли товарами, права и обязательства членов ГАТТ/ВТО в этой сфере.)

• Соглашение по сельскому хозяйству. (Определяет особенности регулирования торговли сельскохозяйственными товарами и механизмы применения мер государственной поддержки производства и торговли в этом секторе.)

• Соглашение по текстилю и одежде. (Определяет особенности регулирования торговли текстилем и одеждой.)

• Соглашение по применению санитарных и фитосанитарных норм. (Определяет условия применения мер санитарного и фитосанитарного контроля.)

• Соглашение по техническим барьерам в торговле. (Определяет условия применения стандартов, технических регламентов, процедур сертификации.)

• Соглашение по инвестиционным мерам, связанным с торговлей. (Содержит ограничения применения мер, поощряющих потребление отечественных товаров в связи с капиталовложениями.)

• Соглашение по применению ст. VII ГАТТ 1994 г. (таможенная оценка товаров). (Определяет правила оценки таможенной стоимости товаров.)

• Соглашение по предотгрузочной инспекции. (Определяет условия проведения предотгрузочных инспекций.)

• Соглашение по правилам происхождения. (Определяет принципы происхождения товаров.)

• Соглашение по процедурам импортного лицензирования. (Устанавливает процедуры и формы лицензирования импорта.)

• Соглашение по субсидиям и компенсационным мерам. (Определяет условия и процедуры применения субсидий и мер, направленных на борьбу с субсидированием.)

• Соглашение по применению ст. VI ГАТТ 1994 г. (антидемпинг). (Определяет условия и процедуры применения мер для противодействия демпингу.)

• Соглашение по защитным мерам. (Определяет условия и процедуры применения мер для противодействия растущему импорту.)

• Генеральное соглашение по торговле услугами. (Определяет основы режима торговли услугами, права и обязательства членов ВТО в этой сфере.)

• Соглашение по торговым аспектам прав интеллектуальной собственности. (Определяет права и обязательства членов ВТО в области защиты интеллектуальной собственности и др.[15])

Вхождение в ВТО на выгодных для России условиях может принести России экономические преимущества, в том числе и потребительские выгоды, получаемые в результате ослабления внутренних монополий под воздействием иностранной конкуренции. Вместе с тем вхождение в ВТО ставит перед отечественными предпринимателями новые вызовы, требующие повышения конкурентноспособности продукции по отношению к иностранным партнерам.

Подчеркнем, в рамках ГАТТ/ВТО постепенно все в большей степени определяются параметры введения государствами защитных тарифных и нетарифных мер в отношению иностранных производителей и поставщиков товаров, работ, услуг. После согласования внешнеторговой политики государств в рамках ГАТТ/ВТО, в частности, были существенно понижены таможенные тарифы государств. Отметим, в период после создания ГАТТ в конце 40-х гг. до настоящего времени уровень тарифной защиты в целом заметно снизился, однако отдельные отрасли все еще находятся под защитой высоких импортных пошлин. По ряду товаров, особенно промышленных, уровень тарифной защиты остается весьма значительным[16].

ВТО – универсальная международная организация, поскольку объединяет государства различных регионов мира, принимающие на себя обязательства этой организации.

Еще одна универсальная международная организация, участвующая в международно-правовом регулировании конкуренции и монополии, – ОЭСР – Организация экономического сотрудничества и развития. Уже в 1967 г. ОЭСР году были изданы рекомендации для стран-членов по юридическим и административным правилам контроля за ограничительной деловой практикой. Был также разработан проект Кодекса поведения для ТНК, в котором осуждались такие виды ограничительной деловой практики (ОДП), как нарушение конкуренции в результате слияний и поглощений, злоупотребление правом на промышленную собственность, дискриминация в области цен, участие в монополистических объединениях типа картелей и др.[17] Координация взаимодействия России и ОЭСР обеспечивается специальной Комиссией Правительства Российской Федерации по вопросам Всемирной торговой организации и взаимодействия Российской Федерации с Организацией экономического сотрудничества и развития, учрежденной постановлением Правительства России от 12 января 1996 г. № 17[18].

В 70-е гг. было положено начало активной и масштабной деятельности по разработке правил контроля за ограничительной деловой практикой (ОДП) в рамках ЮНКТАД (Конференции ООН по торговле и развитию),[19] в рамках которой, как отмечалось ранее, было принято в 1948 г. Генеральное соглашение о тарифах и торговле – комплексный международно-правовой акт, содержащий нормы антимонопольной направленности. На III Конференции ЮНКТАД в Сантьяго де Чили было предложено изучить негативный эффект ограничительной деловой практики частных предприятий развивающихся стран. С тех пор вплоть до настоящего времени ЮНКТАД является универсальным форумом по обсуждению проблем ограничительной практики и конкурентной политики[20].

МКС – Международная конкурентная сеть. Среди международных организаций, играющих важную роль в разработке и осуществлении конкурентной политики отдельными государствами, следует назвать организацию (конференцию) МКС (Международная конкурентная сеть). Это универсальная международная площадка взаимодействия конкурентных ведомств, в том числе и по вопросам антимонопольной политики. Она представляет собой объединение антимонопольных органов разных стран мира, ориентированное на реализацию отдельных проектов, действующее на основе консенсуса, нацеленное на усовершенствование правоприменительной практики, а также на выработку предложений по реальной конвергенции в процедурных вопросах для достижения лучших практических результатов. Основными мероприятиями МКС являются ежегодные конференции, проводимые каждый год конкурентными ведомствами в разных государствах-членах. На конференциях подробно рассматривается роль конкурентного законодательства в экономическом росте и развитии, международный опыт антимонопольного регулирования, существующие проблемы и способы повышения результативности правоприменительной практики.

По политическому уровню и статусу МКС ниже межгосударственных и межправительственных организаций. Она представляет собой пространство межведомственного взаимодействия уполномоченных в сфере конкурентной политики органов государств мира. В то же время значение этой организации для развития конкурентного регулирования на национальном уровне стран-членов этой организации весьма велико, поскольку в рамках МКС происходит обмен опытом, совместная разработка методик, принципов, подходов конкурентной политики специалистами для последующей реализации в национальном праве, для совершенствования национального конкурентного регулирования, гармонизации законодательств для более успешной реализации конкурентной политики.

Конференции МКС проходили: в Неаполе – Италия (2002), Мериде – Мексика (2003), Сеуле – Республика Корея (2004), Бонне – Германия (2005 г.), Кейптауне – ЮАР (2006)[21]. В 2007 г. Конференция МКС прошла в Москве. И это не случайно. В Российской Федерации существенно обновилось и усилилось антимонопольное законодательство. В частности, в 2005 г. был принят концептуально новый Закон о размещении заказов, в 2006 г. – новые Закон о рекламе и Закон о защите конкуренции, а в 2007 г. в КоАП РФ были внесены изменения, увеличившие ответственность за наиболее серьезные нарушения антимонопольного законодательства. В частности, были введены так называемые оборотные штрафы, т.е. штрафы в процентном отношении от выручки компании-нарушителя. Выбор России в качестве места проведения Конференции МКС в 2007 г. и успешные результаты работы форума стали знаком высокой оценки достижений отечественной антимонопольной политики международным конкурентным сообществом.

Итогом московской конференции МКС стало то, что представители антимонопольных органов всего мира договорились о совместной работе по созданию нового набора рекомендаций по ключевым практическим вопросам, касающимся слияний, а также руководства по тематике одностороннего поведения с акцентом на сотрудничество в сфере правоприменения антикартельных положений[22]. Местом проведения 7-й ежегодной конференции МКС 14–16 апреля 2008 г. стала древняя столица Японии г. Киото.

Некоторые вопросы конкуренции на международном уровне становились предметом обсуждения в рамках Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ). Так, в 1994 г. на 27-й сессии этой Комиссии был принят Типовой закон ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг»[23], содержащий, в частности, нормы проконкурентного характера в сфере закупок. Типовые или модельные законы не создают непосредственных прав и обязанностей, не имеют обязательной силы, но формируют важные ориентиры и образцы для совершенствования законодательного регулирования на национальном уровне, осуществляемого государствами с учетом собственных потребностей и особенностей, специфики социально-экономических, финансовых и иных проблем.

Как уже отмечалось, наряду с универсальными международными организациями в сфере международного конкурентного регулирования важное значение имеет деятельность региональных (локальных) международных организаций экономического и/или политико-эконо­мического характера. Рассмотрим их.