17. Особенности правового регулирования «естественных монополий»

Говоря в целом о системе регулирования и контроля деятельности субъектов, необходимо вспомнить о таком принципе правового регулирования конкуренции и монополии (конкурентного права), как принцип специального регулирования в сфере естественных и государственных монополий, который мы рассматривали среди других принципов конкурентного права в общей части настоящего курса. Согласно данномупринципув рамках правового регулирования конкуренции и монополии на определенные сферы хозяйственной деятельности не распространяются требования обеспечения конкуренции и запрета монополизма, которые находят основу в принципах конкурентного права. К таким защищенным от конкуренции сферам относятся так называемые легальные монополии, о которых мы уже говорили ранее. Законодательство предусматривает специальные механизмы защиты легальных монополий от конкуренции. В отношении двух видов легальных монополий – естественных и государственных – государство предусматривает также и специальные механизмы прямого регулирования с целью нейтрализации негативных последствий для экономики и социально-экономической жизни общества, которые могут наступить посредством использования субъектами естественных и государственных монополий своего монопольного положения на соответствующих рынках. Кроме того, государственное регулирование в этих сферах необходимо непосредственно для достижения целей создания данных монополий. Как справедливо замечает К.Ю. Тотьев: «…закон констатирует факт существования таких (естественных. – Примеч. авт.) монополий и обеспечивает контроль за деятельностью их субъектов. Аналогичное регулирование должно применяться и в отношении государственных монополий»[1].

Базовые положения о государственном регулировании и контроле деятельности субъектов естественных монополий определены в Законе о естественных монополиях. Кроме того, особенности регулирования и контроля в отдельных отраслевых сферах естественных монополий определены в специальном отраслевом законодательстве федерального уровня. К таким законам относятся, в частности, кодексы Российской Федерации: Торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. № 81-ФЗ, Воздушный от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ, Внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. № 24-ФЗ, Водный от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ; федеральные законы: от 14 апреля 1995 г. № 41-ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации», от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи», от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса» и др. В некоторых отраслевых сферах естественные монополии могут образовываться не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях, например в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В этом случае регламентация деятельности и контроля за деятельностью субъектов естественных монополий осуществляется помимо федерального, также и на региональном и местном уровнях. Однако и в этом случае такая регламентация предусмотрена федеральным законодательством и должна ему соответствовать. Помимо законодательства в сфере регулирования естественных монополий важное значение имеют многочисленные подзаконные нормативные правовые акты, в том числе указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти по регулированию и контролю в сфере естественных монополий, акты региональных и местных администраций и др.

Правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации определяет Закон о естественных монополиях. Закон направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий.

Понятие естественной монополии дано в ст. 3 (глоссарии) Закона о естественных монополиях.

Естественная монополия – это состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров.

Также в ст. 3 дается легальное определение понятия субъекта естественной монополии. Под ним понимается хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Согласно ст. 3 Закона о естественных монополиях понятия «товар», «товарный рынок», «хозяйствующие субъекты», «группа лиц» применяются соответственно с определениями этих понятий, данных в Законе защите о конкуренции.

Среди основных понятий законодательства о естественных монополиях необходимо назвать понятие потребителя товаров, работ, услуг субъектов естественных монополий. Таким потребителем является физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии. Следует помнить, что поскольку понятие товара дается в соответствии с антимонопольным законодательством, то товаром субъекта естественной монополии может быть любой объект гражданских прав, в том числе работы, услуги.

Закон о естественных монополиях указывает следующие сферы деятельности субъектов естественных монополий, подлежащие регулированию данным Законом:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;

• транспортировка газа по трубопроводам;

• железнодорожные перевозки;

• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

• услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи;

• услуги по передаче электрической энергии;

• услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

• услуги по передаче тепловой энергии;

• услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

В правовой литературе встречается критика этого перечня. В частности, отмечается, что в этом перечне нет некоторых сфер естественных монополий, в частности сферы ЖКХ, что препятствует более полноценному регулированию, контролю и защите прав потребителей в данной области.

Закон о естественных монополиях определяет цели и сферы применения данного Закона, основные понятия; сферы деятельности субъектов естественных монополий, порядок государственного регулирования и контроля в сферах естественной монополии, в том числе методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий; обязанности субъектов естественных монополий, а также функции и полномочия федеральных органов регулирования естественных монополий, основания для принятия органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования, порядок принятия решений (предписаний) органами регулирования естественных монополий, а также порядок исполнения и обжалования этих решений, ответственность за нарушения Закона о естественных монополиях и другие вопросы.