§ 3. Министерская скрепа

Необходимая принадлежность конституционного строя - институт так называемой министерской скрепы. По общему правилу, официальные акты монарха, каково бы ни было их содержание, для своей юридической действительности нуждаются в контрасигнатуре их министром. Из этого общего правила допускаются исключения, весьма немногочисленные и редкие. В Германии, например, различаются военные приказы (Armeebefehle), т.е. акты военного командования, и военные распоряжения (Armeverordnungen), т.е. акты военного управления; первые не нуждаются, вторые нуждаются в министерской скрепе*(844). Согласно господствующему в доктрине мнению, не нуждаются в министерской скрепе акты, коими монарх отрекается от престола или президент республики отказывается от должности*(845). Во Франции отказ от президентской должности облекается в форму простого письма президента председателям обеих палат; письмо это не контрасигнируется министром. Отставка, по правильному замечанию Эсмена, является личным актом, посредством которого лицо, облеченное саном президента, отрекается от него и слагает с себя связанные с ним полномочия*(846). С наибольшим числом исключений из общего правила о необходимости министерской скрепы мы встречаемся в действующем праве России. Вопреки получившему Высочайшее утверждение всеподданнейшему докладу ст.-секр. графа Витте, от 17 октября 1905 г., в России объединение верховного управления далеко не вполне осуществлено было конституционной реформой. Наряду с советом министров функционируют многочисленные учреждения старого порядка, совершенно оторванные от министерской системы: опекунский совет, департаменты и особые присутствия Государственного Совета и др. Само собой разумеется, что акты верховного управления, проходящие через эти советы, не могут быть скрепляемы министрами, не принимающими в издании их никакого участия. Тем не менее и в России министерская скрепа является, по общему правилу, для актов верховного управления безусловно необходимой (ст. 24 осн. зак.). Подобно тому как законы нуждаются в одобрении их Государственным Советом и Государственной Думой, правительственные акты монарха нуждаются в министерской скрепе.

Институт министерской скрепы известен был государственному праву абсолютных монархий; он лишен был, однако, того юридического значения, какое присуще ему в конституционном праве. Министерская скрепа в абсолютной монархии является формальностью канцелярского обихода: она служит удостоверением аутентичности подписи монарха, ручательством за достоверность содержания правительственного акта*(847).

До тех пор пока власть государя имеет надзаконный характер, вопроса о закономерности его волеизъявлений не может возникнуть; и если, согласно ст. 215 учр. мин. (изд. 1892 г.), министры являлись ответственными за акты, не только подписанные, но и скрепленные (контрасигнированные) ими, то эта ответственность - ответственность перед монархом - имела разумеется в виду не закономерность самого акта, а добросовестность советов, повлекших за собой его издание. С другой стороны, при старом порядке министерская скрепа никогда не рассматривалась как юридически необходимый элемент правительственного акта: согласно ст. 214 учр. мин. ( изд. 1892 г.) не вменяются министрам в ответственность меры, кои по особенным Высочайшим повелениям без скрепы (контрасигнирования) министра будут доставлены к его исполнению.

Совершенно иное значение присуще рассматриваемому институту в конституционном строе. Если в области законодательства монарх ограничен необходимым соучастием народного представительства, то в области управления он так же ограничен необходимым соучастием своих министров. Волеизъявление монарха, лишенное министерской скрепы, неправомерно. Контрасигнируя акты верховного управления, министры принимают на себя перед законодательной властью ответственность не только за закономерность, но и за целесообразность этих актов. Поэтому они имеют неотъемлемое право отказывать монарху в контрасигнировании его незакономерных или нецелесообразных актов; такой отказ является с их стороны исполнением обязанности, лежащей на них в отношении к законодательной власти*(848). Отсюда - независимость конституционного министерства в отношении к монарху,- независимость, являющаяся необходимым предположением не только политической, но и уголовной ответственности министров.