III. Компетенция верхних палат § 1. Начало равноправия палат

Под двухпалатной системой понимается такая организация законодательной власти, при которой окончательное установление законодательного текста совершается путем соглашения между двумя самостоятельными коллегиальными учреждениями - первой и второй, или верхней и нижней палатой.

Равноправность обеих палат и необходимость соглашения между ними для издания всех, без исключения законов - таковы существенные моменты в понятии двухпалатной системы*(779).

В современных конституционных государствах обе палаты, кроме законодательной, осуществляют ряд других судебных и административных функций. Права палат по осуществлению этих функций могут быть и, действительно, бывают неодинаковыми.

Так, например, поскольку парламент является органом судебной власти, право предания суду принадлежит нижней палате, право суда - верхней. В Англии всякое лицо по обвинению во всяком преступлении может быть нижней палатой предано суду верхней (impeachment); по общему правилу, такая процедура на практике применялась к советникам короны. По обвинению в государственных или тяжких уголовных преступлениях (high treason and felony) пэры Англии имеют право судиться палатой лордов (judicium parium); они предаются суду вердиктом суда присяжных. В некоторых - совершенно исключительных - случаях палата лордов является высшим апелляционным судом по делам уголовной и гражданской юстиции*(780). На континенте Европы институт impeachment'a утрачивает свойственный ему в Англии универсальный характер; он становится специальной судебной процедурой, осуществляющей начало уголовной ответственности министров*(781). Во Франции и в Италии, по декрету главы государства, сенат обращается в верховный уголовный суд для рассмотрения дел о государственной измене и покушении на безопасность государства*(782).

В парламентарных государствах не только направление деятельности правительственной власти, но и сам состав правительства определяются, по общему правилу, нижней палатой. А так как законодательная и правительственная функции находятся в тесной и неразрывной связи, то и в области законодательства нижней палате принадлежит преобладающее значение. Однако формальное равноправие палат в законодательной деятельности отнюдь не отрицается парламентарным режимом: законы издаются не иначе как по соглашению между палатами*(783).

В некоторых государствах на сенат возлагаются функции, имеющие не законодательный, а правительственный характер. Так, например, в Североамериканских Соединенных Штатах сенат санкционирует наиболее важные акты, исходящие от главы исполнительной власти,- заключенные им международные трактаты, а также назначения на высшие должности федерации*(784). Во Франции роспуск палаты депутатов президентом республики обусловлен согласием сената.

Наконец, определяя порядок своей деятельности, сенат и палата депутатов являются вполне автономными учреждениями, независимыми друг от друга: они избирают свое бюро и издают наказы, регулирующие порядок их внутреннего делопроизводства. В России кредиты на содержание Госуд. Совета и Госуд. Думы с их канцеляриями и состоящими при них установлениями включаются в роспись в суммах, определенных Советом и Думой, по принадлежности*(785).

Несмотря на указанные черты различия, основным началом, определяющим правовую природу двухпалатной системы, является совместное участие палат на равном праве в законодательной власти. Согласно этому началу, право законодательной инициативы принадлежит каждой из законодательных палат; законопроекты, возникающие по инициативе правительства, могут быть первоначально вносимы в любую из них; право внесения поправок в обсуждаемые проекты принадлежит одинаковым образом верхней и нижней палате; их соглашением устанавливается окончательный текст закона*(786).