§ 6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Согласно ст. 11 Конституции и Федеральному закону от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации»*, система органов исполнительной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно. Образова­ние, формирование и деятельность этих органов регулируются Консти­туцией РФ, федеральными законами, а также конституцией республи­ки, уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и иными нормативными правовыми ак­тами субъектов Федерации.

* СЗ РФ 1999 №42. Ст. 5005

В субъекте Федерации устанавливается система органов исполни­тельной власти во главе с высшим исполнительным органом, возглав­ляемым его руководителем.

Конституцией (уставом) субъекта Федерации может устанавливать­ся должность высшего должностного лица субъекта Федерации, воз­главляющего высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель выс­шего исполнительного органа) избирается гражданами России, прожи­вающими на территории субъекта Федерации, на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.

Наименование должности высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа) устанав­ливается конституцией (уставом) субъекта Федерации с учетом истори­ческих, национальных и иных традиций данного субъекта Федерации (например, президент республики, губернатор края, мэр города феде­рального значения).

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению ком­плексного социально-экономического развития субъекта Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспе­чения и экологии, в частности он:

осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

разрабатывает для представления высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного орга­на) в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект бюджета, а также проекты социаль­но-экономического развития субъекта Федерации;

обеспечивает исполнение бюджета и готовит отчет об исполнении бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития субъекта Федерации для представления их высшим долж­ностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего испол­нительного органа) в законодательный (представительный) орган госу­дарственной власти субъекта Федерации;

формирует иные органы исполнительной власти субъекта Федера­ции (примерная структура органов краевой, областной администра­ции рекомендована постановлением Правительства РФ от 27 мая 1993 г.*);

* САПП РФ. 1993. №22. Ст. 2068.

управляет и распоряжается собственностью субъекта Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъек­ту Федерации;

вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Кон­ституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, конституции (уставу), законам и иным нормативным право­вым актам субъекта Федерации, а также вправе обратиться в суд;

заключает в соответствии с федеральным законом договоры с феде­ральными органами исполнительной власти о разграничении предме­тов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий;

осуществляет иные полномочия, установленные федеральными за­конами, конституцией (уставом) и законами субъекта Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной влас­ти, предусмотренными ст. 78 Конституции РФ.

Расширение прав и повышение самостоятельности регионов, кото­рое наблюдается в последние годы, является объективным процессом в развитии федеративного государства. В то же время недопустим любой выход за пределы установленной им компетенции, так как это означает незаконное присвоение властных полномочий. В своей прак­тической деятельности органы исполнительной власти субъектов Фе­дерации должны строго руководствоваться ст. 73 Конституции, Феде­ральным законом от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграни­чения предметов ведения и полномочий между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»*.

* СЗ РФ. 1999.№ 26. Cт. 3176.

Юридически органы исполнительной власти субъектов Федерации не находятся в организационном подчинении аналогичных федераль­ных органов. Поэтому последние вправе лишь координировать работу соответствующих их профилю органов исполнительной власти субъек­тов Федерации (министерств, управлений, комитетов, департаментов, отделов).

Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель выс­шего органа исполнительной власти) издает указы (постановления) и распоряжения.

Глава 4 АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

§ 1. Понятие, значение и принципы государственной службы

Государственным служащим как субъектам административного права принадлежит важнейшая роль в решении таких задач, как управ­ление экономической, социально-культурной и административно-по­литической сферами, укрепление российской государственности и ре­формирование общества на основах демократии и права. Происходя­щие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и госу­дарства породили новые требования, предъявляемые к государствен­ным служащим. Поскольку функционирование государственного ап­парата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы.

Цель реформирования состоит в том, чтобы создать государ­ственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высокоп­рофессиональный, компетентный, экономичный и дисциплиниро­ванный. Решение этой задачи включает в себя и установление соответ­ствующего административно-правового статуса государственных слу­жащих.

До последнего времени в законодательстве отсутствовало определе­ние понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие включалось выполнение служащими государственных ор­ганизаций (органов, предприятий, учреждений и т. д.) трудовой дея­тельности в соответствии с занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

Теперь же, согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации»*, в понятия «государственный служащий» и «государственная служба» вкладывает­ся новый смысл. К государственным служащим относятся только лица, замещающие государственные должности в государственных ор­ганах, а не в любых государственных организациях (например, служа­щие государственных вузов не считаются государственными служащи­ми). Государственные должности в государственных органах разделе­ны на категории «А», «Б» и «В» в зависимости от целей их учреждения.

* СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

Государственные должности категории «А» — это должности, уста­навливаемые Конституцией РФ, федеральными законами (государст­венные должности РФ), конституциями, уставами субъектов РФ (го­сударственные должности субъектов Федерации) для непосредствен­ного исполнения полномочий государственных органов (Президент, Председатель Правительства, председатели палат Федерального Со­брания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации, депутаты, министры, судьи и др.).

Государственные должности категории «Б» учреждаются в установ­ленном законодательством РФ порядке, чтобы непосредственно обес­печить исполнение полномочий лицами, замещающими должности категории «А».

Государственные должности категории «В» учреждаются государст­венными органами для исполнения и обеспечения их полномочий.

Исходя из такого деления государственных должностей в назван­ном законе и дается определение понятия «государственная служба».

Государственная служба — это профессиональная деятельность по обес­печению исполнения полномочий государственных органов. К государст­венной службе относится исполнение должностных обязанностей только лицами, замещающими государственные должности категорий «Б» и «В».

Понятие государственной службы на лиц, замещающих государствен­ные должности категории «А», не распространяется, поскольку они не отнесены законом к государственным служащим.

Деятельность государственных служащих, замещающих должности категорий «Б» и «В», как это подчеркнуто в самом определении понятия «государственная служба», носит обслуживающий, вспомогательный характер: она имеет целью обеспечение исполнения полномочий лица­ми, замещающими должности категории «А». Отсюда вытекает и отли­чие в наименовании видов должностей: если должности категории «А» называются просто государственными должностями, то должности ка­тегорий «Б» и «В» — государственными должностями государственной службы.

Конечно, формулировка «обеспечение исполнения полномочий лицами, замещающими должности категории «А», имеет тот недоста­ток, что может вызывать понимание государственной службы как службы «при» высших государственных должностных лицах, а не у общества и государства. В действительности же государственная служ­ба представляет собой вид общественно полезной профессиональной деятельности, которая в конечном итоге заключается в осуществлении части полномочий того государственного органа, в котором государст­венный служащий занимает должность категории «Б» или «В». Иначе говоря, его профессиональная деятельность направлена на осущест­вление государственных функций, являясь выражением публичной власти, а не власти лица, замещающего должность категории «А». При этом, разумеется, объем полномочий лиц, замещающих должности ка­тегорий «Б» и «В», меньше, чем у лиц, замещающих должности катего­рии «А»; первые поставлены в зависимость от вторых.

Кроме того, названным законом установлено, что государственная служба на государственных должностях категории «Б» ограничена сро­ком, на который назначаются или избираются лица, замещающие го­сударственные должности категории «А». По существу, это означает юридическое закрепление института временных служащих. Лица, на­ходящиеся на должностях категории «Б» (помощники, советники, кон­сультанты, референты и др.), призваны непосредственно обеспечивать исполнение полномочий лиц, замещающих должности категории «А», пока те замещают свои должности. Если они сменяются, предполага­ется и возможность замены лиц, замещающих должности категории «Б». Конечно, кто-то может остаться в прежней должности, невозмож­на и их одновременная замена.

Значение государственной службы определяется тем, что среди всех вопросов, решаемых государством, стержневым является вопрос о кад­рах, в первую очередь руководителей. Именно государственный аппа­рат призван претворять в жизнь реформы, новые идеи и законополо­жения, а ведь очевидно, что основная масса недостатков связана с неумением, а порой и неприятием реформаторских программ со сто­роны некоторой части аппаратчиков, хуже того — с их коррумпирован­ностью. Эффективное использование добротного кадрового потенциа­ла государства — приоритетная общенациональная задача. Различные политики приходят и уходят, а машина государственного управления должна при всех обстоятельствах работать безупречно. Проводимое ре­формирование государственной службы должно обеспечить четкую, эффективную и экономную деятельность государственного аппарата, предотвратить возможность использования его в партийных или груп­повых интересах.

Федеральным законом «Об основах государственной службы Рос­сийской Федерации» установлены следующие принципы государствен­ной службы.

1. Принцип верховенства Конституции России и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными ин­струкциями при исполнении государственными служащими долж­ностных обязанностей и обеспечении их прав. Он отражает требование ч. 2 ст. 4 Конституции о том, что Конституция страны и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федера­ции. Конституция предполагает формирование такой системы, в кото­рой высшей юридической силой обладает главный закон государст­ва — его Конституция, а все остальные нормативные правовые акты должны ей соответствовать.

2. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, непо­средственность их действия. Это новое положение в российском зако­нодательстве обязывает государственных служащих признавать, со­блюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Для пра­вового государства, которое предполагается создать в России, должно быть обязательным признание прав личности высшей ценностью и неотвратимость предусмотренной Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» ответственности всех государственных служащих за деяния, ведущие к нарушению прав, свобод и законных интересов граждан.

3. Принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между РФ и ее субъектами. Статьей 5 Конституции закреплено федеративное устройство государства. Это предполагает, с одной стороны, последовательное раскрытие в текущем федеральном законодательстве единства основ организации государственной служ­бы, а с другой — разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами в целях обеспечения эффективности государственной службы. Исходя из Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации», субъекты Федерации вправе издавать свои акты по вопросам государственной службы, учитывающие мест­ные условия, включая национальные особенности. Такими актами ус­танавливаются, например, порядок подбора лиц для замещения госу­дарственных должностей категории «Б», порядок и условия проведения аттестации, конкурса, порядок ведения личных дел.

4. Принцип разделения властей — законодательной, исполнительной и судебной, закрепленный в ст. 10 Конституции, выражает прежде всего самостоятельность каждой из этих ветвей власти, их независимость в установленных пределах при осуществлении своих функций. В то же время из сущности этого принципа вытекает то, что государственный служащий не вправе быть депутатом законодательного (представитель­ного) органа. И наоборот: депутаты не могут находиться на государст­венной службе.

5. Принцип равного доступа граждан к государственной службе за­креплен в ч. 4 ст. 32 Конституции. Его сущность заключается в том, что при приеме на государственную службу не допускаются какие бы то ни было прямые или косвенные ограничения в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должност­ного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Возможность досту­па к государственной службе обусловлена лишь российским граждан­ством, возрастом и другими требованиями, установленными для госу­дарственных служащих.

6. Принцип обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством, явля­ется одним из краеугольных устоев российской государственности. Он вытекает из единства системы государственной власти и верховенства закона, из подчиненности нижестоящих органов вышестоящим. Бла­годаря этому создаются реальные условия для исполнительской дис­циплины во всех звеньях государственного механизма.

7. Принцип единства основных требований, предъявляемых к госу­дарственной службе, означает, что в отношении всех государственных служащих федеральной государственной службы и государственной службы субъектов Федерации должны использоваться общероссийская система государственных должностей и квалификационных разрядов (званий, рангов), единый порядок прохождения государственной службы, общие перечни прав и обязанностей, ограничений и гарантий, общие (с точки зрения организации и методики) системы подготовки кадров и контроля их компетентности.

8. Принцип профессионализма и компетентности — основной крите­рий, который используется при отборе кандидатов на вакантную госу­дарственную должность государственной службы. Предпочтение отда­ется наиболее достойному, имеющему лучшую подготовку, больший стаж работы по специальности, показавшему на деле свои организатор­ские способности.

9. Принцип гласности предполагает открытость законодательства о государственной службе, доступность государственных органов и ре­шение ими вопросов о судьбе, правовом положении государственного служащего с его ведома и согласия. Подлинной подконтрольности го­сударственных служащих не может быть без расширения гласности, учета общественного мнения, открытости и доступности для контроля. Ни один работник государственных органов не может оставаться вне контроля, вне критики.

10. Принцип ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, за исполнение своих должност­ных обязанностей закреплен в законодательстве, что позволяет крепить государственную дисциплину, формировать чувство личной ответст­венности государственных служащих за порученное дело.

11. Принцип внепартийности и внеконфессиональности государствен­ной службы означает, что в государственных органах не образуются структуры политических партий и движений, государственные служа­щие не могут при исполнении должностных полномочий руководство­ваться решениями политических партий и движений, иных обществен­ных, а также религиозных объединений. Задачи и функции, выполняе­мые государственными служащими, требуют от них политической и религиозной беспристрастности.

12. Принцип стабильности кадров в государственных органах означа­ет относительное постоянство кадров, минимизацию их текучести при стабильном штатном составе. Это одно из важных условий качествен­ного функционирования государственных органов.