2.3. Особенности правового регулирования экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в зарубежных странах

Объективной оценке состояния правового регулирования экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в Российской Федерации будет способствовать исследование опыта правового регулирования указанного явления в зарубежных странах. Безусловный интерес для нас представляют наработки коллег из стран Содружества Независимых Государств (СНГ), других государств постсоветского пространства. Это связано с тем, что после распада СССР в этих независимых государствах, как и в Российской Федерации, развернулись процессы, связанные с масштабными изменениями в правовых системах. При обновлении системы законодательства актуализировались проблемы, связанные с необходимостью повышения его качества. Экспертиза нормативных правовых актов стала рассматриваться как необходимое средство преодоления их несовершенства и повышения культуры правотворчества.

13 мая 1995 г. в Санкт-Петербурге Постановлением Межпарламентской ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств был утвержден Рекомендательный законодательный акт «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ». Он принимался в целях упорядочения системы действующих в указанных государствах нормативных правовых актов, создания стандартов подготовки и оформления проектов и повышения культуры правотворчества. В его преамбуле отмечалось, что необходимым условием создания правового государства, развития демократии, повышения эффективности правового регулирования, обеспечения правопорядка, охраны прав и свобод личности являются высокое качество нормативных правовых актов, чёткий порядок их подготовки, издания, толкования и действия¹⁰⁴.

Две статьи (ст.ст. 28, 29) Рекомендательного законодательного акта были непосредственно посвящены экспертизе нормативных правовых актов (проектов).

Экспертиза предусматривалась в отношении законопроектов. По своему характеру она могла быть правовой, финансово-экономической, экологической и т.п.

В качестве экспертов могли привлекаться организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта¹⁰⁵. Следует отметить, что Рекомендательный законодательный акт прямо устанавливал, что в оценке нормативного правового акта эксперты независимы и не связаны позицией правотворческого органа, по поручению которого проводится экспертиза¹⁰⁶.

Положительной оценки заслуживает следующая норма: «Для проведения независимой научной экспертизы могут быть приглашены ведущие учёные и специалисты из других государств и международных организаций. Проект может быть направлен (по согласованию) для научной экспертизы в международную организацию»¹⁰⁷.

Устанавливался перечень законопроектов, подлежащих обязательной научной и иной специализированной (в зависимости от профиля проекта) экспертизе. В этот перечень вошли законопроекты, разрабатываемые по следующим вопросам: обеспечение конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса государственных органов, общественных объединений, средств массовой информации; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями¹⁰⁸. При этом устанавливалось, что проекты законодательных актов, внесённые на рассмотрение законодательного органа и переданные на независимую научную экспертизу, должны рассматриваться на заседании законодательного органа при наличии заключения экспертов¹⁰⁹.

И хотя в качестве инициатора экспертизы выступал сам правотворческий орган, нормативное закрепление необходимости проведения экспертизы законопроекта способствовало укоренению данного средства в правотворческом процессе.

Следует отметить, что ещё до принятия указанного акта Закон «О нормативных правовых актах»¹¹⁰ был принят в Азербайджанской Республике, в котором имелась целая глава, посвященная независимой научной экспертизе нормативных правовых актов.

Из смысла закона вытекало, что научная экспертиза проводится для оценки качества проекта, а понятие «научная экспертиза» проектов нормативных правовых актов является родовым по отношению к отдельным её видам (юридической, экономической, финансовой, технической, экологической и др.)¹¹¹.

В законе были четко определены цели научной экспертизы:

- обеспечение высокого качества, обоснованности, законности и актуальности разрабатываемых проектов;

- создание научно обоснованной системы принимаемых нормативных правовых актов;

- выявление возможных негативных социальных, экономических, правовых, экологических и других последствий принимаемых актов¹¹².

Заслуживает одобрения системный подход к решению проблемы качества законодательства. Проведение экспертизы в отношении отдельного законопроекта не является самоцелью, ведь, осуществляя экспертизу, специалист должен учитывать и то, как впишется принимаемый акт в уже существующую систему нормативных правовых актов.

В Законе был установлен перечень законопроектов, по которым проведение юридической экспертизы является обязательным¹¹³. Отметим, что он полностью совпадает с тем, что был закреплен затем в Рекомендательном законодательном акте, о которым говорилось выше. Можно предположить, что разработчики Рекомендательного законодательного акта были знакомы с опытом азербайджанских коллег. У них они заимствовали и следующий подход: инициатором проведения экспертизы выступает орган, осуществляющий разработку проекта нормативного правового акта. Правда, в отличие от них, они отказались от закрепления в Рекомендательном законодательном акте прав экспертов, хотя, как нам представляется, этот момент может быть отнесён к достоинствам Закона «О нормативных правовых акта». В соответствии со ст. 38 Закона эксперты могли знакомиться в государственных органах, являющихся разработчиками проекта, с материалами и документами, связанными с подготовкой проекта, в том числе с предложениями, заключениями, замечаниями и другими материалами, полученными во время согласования и всенародного обсуждения. За экспертами также было закреплено право на участие при обсуждении соответствующего проекта в работе коллегиальных органов, имеющих право принимать нормативный правовой акт¹¹⁴. Полагаем, что эти меры способствовали повышению эффективности деятельности экспертов, а также учёту наиболее рациональных идей, высказанных общественностью в процессе всенародного обсуждения проекта. Этот опыт, по нашему мнению, вполне мог быть использован и в других странах, в том числе в Российской Федерации.

В настоящее время в Азербайджане проводится и экспертиза законопроектов на коррупциогенность. Эта обязанность возложена на отдел по вопросам законодательства и правовой экспертизы администрации Президента. Допускается возможность привлечения к проведению такой экспертизы специалистов со стороны.

Теперь обратимся к анализу актов, принятых в странах СНГ после одобрения ими Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств – участников СНГ».

Задачам совершенствования правотворческого процесса большое внимание уделяется в Республике Казахстан, где за последние годы для их решения была создана солидная нормативная база¹¹⁵. Что касается вопросов экспертизы нормативных правовых актов (проектов), то они также регулируются Законом № 213 «О нормативных правовых актах», который был принят в 1998 г. В соответствии с ним по проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (правовая, экологическая, финансовая, антикоррупционная и др.), в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых или правоотношений, а также научной антикоррупционной экспертизы обязательно, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента Республики Казахстан, когда научная экспертиза может не проводиться.

Проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, последствия от которых создают угрозу экологической, в том числе радиационной, безопасности, подлежат обязательной экологической экспертизе¹¹⁶.

Постановлением Правительства от 30.05.2002 г. «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» были утверждены Правила проведения научной экспертизы. Она должна была проводиться научными учреждениями и вузами соответствующего профиля, учёными и специалистами.

Перед экспертами ставятся следующие задачи:

1. оценка качества, обоснованности и своевременности принятия проектов нормативного правового акта;

2. проверка на соответствие проектов нормативного акта Конституции Республики Казахстан, нормативным правовым актам вышестоящих уровней, международным обязательствам Республики Казахстан;

3. оценка социальных, экономических, научно-технических, экологических и иных последствий принятия проектов нормативного правового акта;

4. определение возможностей эффективности проектов нормативного правового акта;

5. определение наличия условий для совершения коррупционных правонарушений в связи с принятием проектов нормативного правового акта;

6. определение наличия причин и условий для ущемления права на гендерное равенство в связи с принятием проекта нормативного правового акта;

7. выявление необходимости внесения изменений и дополнений в действующее законодательство при условии принятия данных проектов нормативного правового акта;

8. характеристика научной проработанности норм проекта нормативного правового акта, выработка научно обоснованных предложений по улучшению законодательной базы;

9. выявление возможных противоречий принципам соответствующей отрасли права;

10. выявление явного или скрытого ведомственного или группового интереса, обеспечиваемого проектом нормативного правового акта;

11. получение ответов на иные вопросы, поставленные организатором экспертизы;

12. выявление возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта¹¹⁷.

С 2007 года было предусмотрено проведение антикорупционной экспертизы, которой в обязательном порядке подлежали следующие проекты нормативных правовых актов:

1. нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан;

2. нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые постановления центральных государственных органов и нормативные постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

3. нормативные правовые решения маслихатов, нормативные правовые постановления акаматов, нормативные правовые решения акимов.

Также необходимо отметить, что 17.09.2007 г. Межведомственной комиссией по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции были одобрены Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). В этих Методических рекомендациях был изложен перечень подлежащих устранению коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах (их проектах), указаны возможные коррупциогенные действия при применении актов, их последствия и т.д. Таким образом, правовое регулирование вопросов актикоррупционной экспертизы в Республике Казахстан началось несколько раньше, чем в Российской Федерации. Однако технология антикоррупционной экспертизы была ориентирована в Казахстане на выявление лишь пяти типичных коррупциогенных факторов (правда, Методика не ограничивала экспертов в указании на другие выявленные коррупциогенные факторы), в то время как в России специалисты, занимавшиеся исследованием данного вопроса, выявили их двадцать два. Правда, позднее российский законодатель пошел по иному пути: в официально принятой Методике несколько увеличили перечень типичных коррупциогенных факторов (по сравнению с казахскими коллегами), но фактически исключили возможность указания на другие выявленные коррупциогенные факторы.

Научная антикоррупционная экспертиза не проводится по проектам нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан.

Следует отметить, что сегодня в Республике Казахстан, как и в России, весьма актуально проведение антикоррупционной экспертизы. Её проведение также сталкивается с рядом проблем, например, таких, как недостаточная компетентность экспертов. В связи с этим казахские исследователи резонно отмечают, что неизвестны не только конкретные квалификационные требования к экспертам в области антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, но и неизвестно, должны ли эти эксперты, перед тем как проводить антикоррупционную экспертизу, в обязательном порядке освоить Методику. Кроме того, практика проведения антикоррупционной экспертизы показывает, что среди экспертов нет единого понимания, как применять Методику. И одна из проблем её применения состоит в том, чтобы не допустить упрощения решаемой в ходе антикоррупционной экспертизы задачи – устранения всех признаваемых коррупционными формул (дефектов норм) нормативных правовых актов¹¹⁸. Отметим, что предлагаемое решение проблемы опирается на практику, которая начала сейчас складываться по этому вопросу в Российской Федерации. В Казахстане в целях освоения Методики антикоррупционной экспертизы проводятся курсы повышения квалификации, семинары и тренинги с экспертами (специалистами). В России к участию в тренинге приглашаются специалисты и руководители органов власти, непосредственно осуществляющие разработку нормативных правовых актов или (и) ответственные за их качество, а также специалисты и эксперты неправительственных организаций, которым в интересах этих организаций по их собственной инициативе поручено или может быть поручено проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Полагаем, что, учитывая количество физических и юридических лиц, получивших в Министерстве юстиции Российской Федерации аккредитацию на проведение независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), речь должна идти о создании постоянно действующей системы подготовки экспертных кадров и повышения их квалификации.

14 декабря 2000 г. Президентом Республики Узбекистан был подписан Закон Республики Узбекистан «О нормативно-правовых актах». Также как и в законе Республики Казахстан в нём содержались нормы, регулирующие вопросы организации и проведения экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Однако разработчики акта оказались весьма лаконичными, выделив в структуре закона лишь одну статью (ст. 18. Экспертиза проектов нормативно-правовых актов),¹¹⁹ регламентирующую эти вопросы. Такой подход разработчиков делал неизбежным фрагментарность, а порой и противоречивость правового регулирования экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Так, Закон предусматривал обязательность проведения в отношении проектов нормативных правовых актов лишь юридической экспертизы, которая была направлена на проверку соответствия проекта нормативного правового акта Конституции и законодательству Республики Узбекистан, а также правилам законодательной техники.

Предусматривалось, что юридическая экспертиза должна осуществляться юридической службой органа, подготовившего проект нормативного правового акта, или органа, принимающего нормативный правовой акт, а также Министерством юстиции Республики Узбекистан. Юридическая экспертиза проектов решений органов государственной власти на местах, имеющих нормативный характер, должна осуществляться управлениями юстиции областей и города Ташкента¹²⁰. Таким образом, ставка делалась на проведение внутренней экспертизы, что, по нашему мнению, являлось половинчатой мерой, если иметь в виду, для чего должна проводиться экспертиза нормативных правовых актов.

Вместе с тем, определенное влияние на данный закон Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств – участников Содружества Независимых Государств» прослеживается, хотя и не вполне согласуется с ранее изложенными нормами императивного характера. Речь идет о норме со следующим содержанием: «Для оценки качества внесённого проекта по решению органа, принимающего нормативно-правовой акт, проект нормативно-правового акта может быть подвергнут и иной экспертизе (экономической, финансовой, научно-технической, экологической и другой). В качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие ранее непосредственного участия в подготовке соответствующего проекта. Для проведения экспертизы могут быть приглашены учёные и специалисты из других государств и международных организаций»¹²¹.

К сожалению, в Законе не нашли отражения такие вопросы как принципы организации и проведения экспертизы; правила и методика проведения экспертизы; статус экспертного заключения и др. Не упоминается в законе и возможность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

В 2000 г. закон о нормативных правовых актах был принят в Республике Беларусь. Следует отметить, что его отличает основательный подход к регулированию порядка разработки, оформления и принятия нормативных правовых актов. Закон состоит из пяти разделов, восемнадцати глав и восьмидесяти статей. Однако экспертизе оказались посвящены лишь две статьи¹²² (ст. 49. Экспертиза проекта нормативного правового акта и ст. 49-1. Криминологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов, введенная в действие в 2004 г.)¹²³.

В соответствии с ч.1 ст. 49 Закона в Республике Беларусь все проекты нормативных правовых актов подлежат обязательной юридической экспертиза.

По решению нормотворческого органа (должностного лица) проект нормативного правового акта может быть подвергнут иной экспертизе (финансовой, экономической, экологической, криминологической и т.д.).

Закон отличает четкая регламентация «подведомственности» в осуществлении экспертизы, что, безусловно, способствует рациональному распределению сил экспертов в отношении внушительного массива проектов, подлежащих исследованию.

Вместе с тем, признать состав экспертов оптимальным представляется затруднительным. Так, в соответствии с Законом, экспертизу обязаны проводить следующие субъекты:

1. уполномоченные структурные подразделения Администрации Президента Республики Беларусь – в отношении проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Республики Беларусь;

2. Национальный центр законопроектной деятельности при Президенте Республики Беларусь – в отношении проектов законов, вносимых в Палату представителей Национального собрания Республики Беларусь, а также изменений и (или) дополнений, внесенных в законопроект в Палате представителей;

3. Министерство юстиции Республики Беларусь и уполномоченные структурные подразделения Аппарата Совета Министров Республики Беларусь – в отношении проектов постановлений Совета Министров Республики Беларусь;

4. юридические службы министерств, иных республиканских органов государственного управления, Национального банка Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, других государственных органов – в отношении проектов, которые разрабатываются данными органами и учреждениями;

5. юридические службы местных исполнительных и распорядительных органов – в отношении проектов нормативных правовых актов местных Советов депутатов¹²⁴.

Таким образом, экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится исключительно силами самих разработчиков. Такая проверка необходима, но вряд ли речь может идти именно об экспертизе, то есть независимой (прежде всего от разработчиков) исследовательской деятельности.

Аналогичный подход сохранен и при проведении криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов. Из сложившегося правила имеется одно исключение, но оно, как представляется, не меняет сути ситуации: «Государственные органы (организации) при отсутствии у них специалистов, обладающих необходимыми профессиональными навыками для проведения криминологической экспертизы, могут в установленном порядке привлекать специалистов научных и иных организаций, в первую очередь государственных (выделено авторами)¹²⁵».

Официальная методика ориентирована на выявление и устранение семи коррупциогенных факторов.

В 2003 г. закон о нормативных правовых актах был принять в Республике Таджикистан. Возможность проведения экспертизы нормативных правовых актов была предусмотрена ст. 49 указанного Закона. Следует отметить, что содержание данной статьи фактически полностью заимствовано из Рекомендательного законодательного акта «О нормативных правовых актах государств – участников Содружества Независимых Государств». Самостоятельность законодатель проявил лишь однажды, дополнив текст статьи одним словом, которое, по нашему мнению, превратило проведение экспертизы в отношении важнейших законопроектов из обязательной меры в желательную (имеется в виду желание разработчика проекта), для этого достаточно сравнить тексты анализируемых актов: