Глава II

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ

ПРАВОВЫХ АКТОВ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Формирование и эволюция института

экспертизы нормативных правовых актов (проектов)

в Российской Федерации

Институт экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в современной России находится сегодня в стадии своего активного формирования. Еще несколько лет назад исследователи обсуждали лишь идею внедрения экспертизы в отечественный правотворческий процесс. Сегодня экспертиза становится одним из важнейших его элементов.

В формировании и развитии института экспертизы нормативных правовых актов (проектов) можно выделить несколько этапов.

Начало первого этапа мы связываем с принятием основного закона страны – Конституции Российской Федерации 1993 года, а завершение его приходится на середину 2000-х гг.

Несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации 1993 года буквальное упоминание об экспертной законопроектной деятельности отсутствует, ее отдельные предписания подтверждают возможность, а в случает более расширительного толкования – и необходимость проведения таковой. Так, согласно ч. 3 ст. 104 Конституции РФ законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только лишь при наличии заключения Правительства РФ. Таким образом, давая заключение на указанные законопроекты, Правительство РФ фактически выступало их экспертом.

Косвенное упоминание об экспертизе законопроектов в источнике, обладающем высшей юридической силой в Российской Федерации, указывало не только на необходимость подвергать наиболее значимые законопроекты внешней оценке, проверять их соответствие законодательству на предварительной стадии (до его внесения в Государственную Думу), но и подчеркивало весомость экспертизы как таковой.

О возможности проведения экспертизы законопроектов упоминалось в регламентах палат Федерального Собрания РФ⁷⁰, хотя данные акты и не содержали специальных глав, посвященной экспертизе законопроектов.

Так, согласно Регламенту Государственной Думы в отношении законопроектов могли проводиться следующие виды экспертиз: независимая (ст.ст. 27, 121), общественная (ст.ст. 38, 118, 122), правовая и лингвистическая (ст.ст. 94, 112, 119, 121, 123, 130, 135.1), научная (ст. 112), юридико-техническая (ст. 119). В качестве экспертов выступали сотрудники Правового управления Аппарата Государственной Думы (ст. 112), ответственный комитет (ст. 121).

Вместе с тем, из содержания Регламента Государственной Думы невозможно было установить особенности отдельных видов экспертизы, механизм их инициирования, не были определены структура и юридическая сила итоговых решений.

Количество статей, в которых упоминается об экспертизе законопроектов, в Регламенте Совета Федерации значительно меньше (ст.ст. 18, 27, 93, 132, 141, 141.1). Не совпадает и перечень отдельных видов экспертиз: общественная (ст.ст. 18, 27), проводимая на общественных началах (ст. 93), независимая (ст. 93), правовая и лингвистическая (ст. 141), социально-экономическая (141.1). В числе экспертов, кроме специалистов Правового управления Аппарата Совета Федерации (ст.ст. 70, 76.2), назывались Общественная палата (ст. 18), специалисты (ст. 93).

Таким образом, в рамках деятельности главного законодательного органа страны, возможность проведения экспертизы законопроектов допускалась, но в практическом отношении оставались нерешенными многие вопросы.

Отметим, что принятие Конституции РФ инициировало масштабную правотворческую деятельность в Российской Федерации. Однако, по мере увеличения законодательного массива, возрастало и количество нареканий к его качеству. Серьезные трудности испытывали разработчики нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, которые не имели достаточного нормотворческого опыта, ещё сложнее было разработчикам актов в муниципалитетах. Остро встал вопрос о совершенствовании проектной деятельности, причем это касалось не только органов законодательной, но и исполнительной власти.

В августе 1997 года Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009⁷¹ были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

В Постановлении Правительства РФ предусматривалась возможность «привлекать в случае необходимости высококвалифицированных специалистов и научных работников в качестве внештатных экспертов для подготовки заключений по нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти, представленным на государственную регистрацию»⁷². Причем предусматривалось оплату труда внештатных экспертов производить за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых Министерству юстиции Российской Федерации.

В 1999 г. Правила были дополнены (Постановление Правительства РФ от 11.02.1999 № 154) следующим положением: «По просьбе федеральных органов исполнительной власти и в соответствии с заключенными с ними договорами Министерство юстиции Российской Федерации может осуществлять юридическую экспертизу» (абз. 4 п. 4).

Это были важные шаги, направленные на совершенствование техники разработки нормативных правовых актов в целях повышения их качества. Однако экспертиза проектов нормативных правовых актов все еще рассматривалась в качестве возможной, но не обязательной меры. Представляется, что в указанный период практическое осуществление экспертной деятельности сдерживалось недостаточностью соответствующих теоретических разработок в области юридической техники, где нашли бы отражение такие вопросы, как «качество нормативного правового акта», «критерии качества законодательства», «понятие и классификация правотворческих ошибок» и многие другие. В указанном направлении в эти годы делалось многое. Мы уже упоминали о том, что в Нижнем Новгороде начинают ежегодно проводиться научно-практические конференции, посвященные юридико-технической проблематике, начались защиты кандидатских диссертаций, издание монографий и учебной литературы.

Другой проблемой являлся недостаток подготовленных кадров. Но отдельные шаги были сделаны и в этом направлении. В некоторых юридических вузах⁷³ началось преподавание дисциплин «Юридическая техника», «Юридическая техника и правовые документы», «Техника правотворчества» и т.п.

Весьма своевременным было издание Указа Президента РФ от 8 мая 2001 г. № 528 «О некоторых мерах по укреплению юридических служб государственных органов»⁷⁴. Он был принят с целью повышения уровня правового обеспечения деятельности федеральных органов государственной власти (иных государственных органов, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации) и улучшения качества подготовки проектов нормативных правовых актов, в том числе, законопроектов. Согласно названному документу Президент Российской Федерации рекомендовал руководителям федеральных органов государственной власти (и иных, образованных в соответствии с Конституцией Российской Федерации) или руководителям их аппаратов включать в состав указанных органов самостоятельные подразделения – юридические службы, в компетенцию которых наряду с прочими полномочиями будет входить проведение правовой экспертизы. Таким образом, был расширен круг субъектов, уполномоченных осуществлять экспертизу нормативных правовых актов: в их число вошли специализированные подразделения федеральных органов исполнительной власти.

В августе 2001 г. было принято Постановление Правительства РФ № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов»⁷⁵. В соответствие с ним проведение правовой экспертизы концепций законопроектов поручалось Министерству юстиции РФ и Институту законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Данное Постановление Правительства РФ не только расширило круг субъектов, уполномоченных на проведение экспертизы законопроектов, но и включило в него самых подготовленных в научном и практическом отношениях специалистов.

Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 февраля 2002 г. № 59 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» призван был активизировать экспертную деятельность в регионах.

На совершенствование экспертной деятельности были направлены также положения Постановления Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2002 г. № 207 «Об утверждении Типового положения о юридической службе федерального органа исполнительной власти»⁷⁶, которые впервые установили персональную ответственность руководителей юридических служб федеральных органов исполнительной власти за несоответствие визируемых ими проектов законодательству Российской Федерации.

Положительной оценки, на наш взгляд, заслуживают меры, предусмотренные Приказом Минюста России от 29 октября 2003 г. № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»⁷⁷. До этого времени действовал Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 февраля 2002 г. № 59 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

Рекомендации по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации были разработаны с целью использования при организации работы Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В данном документе была четко определена цель проведения юридической экспертизы – обеспечить соответствие конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Были конкретизированы структурные подразделения Минюста, обеспечивающие проведение юридической (правовой) экспертизы. В документе были конкретизированы сроки проведения экспертизы и предельные сроки их продления (30 дней, с продлением на один месяц); раскрывался предмет экспертизы; была выделена в качестве самостоятельного вида повторная экспертиза, определены основания к ее проведению; сформулированы рекомендации по подготовке экспертного заключения и даны образцы к его составлению. При этом устанавливалось, что «в отдельных наиболее сложных случаях в установленном порядке либо по согласованию к проведению юридической экспертизы могут привлекаться научные и иные организации» (п. 4 в ред. Приказа Минюста РФ от 06.05.2005 г. № 59).

Несмотря на то, что названный Приказ распространял своё действие лишь на субъекты Российской Федерации, его положения объективно выступали ориентиром для работы федеральных экспертов, а также учитывались при внесении изменений в экспертное законодательство.

Рекомендации имели большое значение для совершенствования методики проведения юридической (правовой) экспертизы.

Отметим, что в соответствии с Рекомендациями при выявлении в нормативном правовом акте положений, не соответствующих Конституции Российской Федерации и (или) федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направлялось в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт (п. 32). При этом, для принятия мер прокурорского реагирования, копия экспертного заключения на акт могла направляться в органы прокуратуры (абз. 3 п. 32). Таким образом, в повестку дня был поставлен вопрос о том, чтобы выводы экспертов в большей степени учитывались разработчиками актов.

В Рекомендации неоднократно вносились изменения и дополнения, что свидетельствует о наработке определенной практики в связи с их применением, обобщением опыта и, следовательно, о развитии и совершенствовании экспертной деятельности.

13 октября 2004 г. был принят Указ Президента Российской Федерации № 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации». Им было утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации. Положение среди прочих закрепило за Минюстом следующие полномочия:

…«8) проводит юридическую экспертизу проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

9) проводит в установленном порядке правовую экспертизу проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

12) обобщает практику подготовки федеральными министерствами проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, осуществляет методическое обеспечение их подготовки;

13) координирует работу федеральных органов исполнительной власти по подготовке предложений к проектам планов законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации и при необходимости дает правовые заключения о целесообразности разработки законопроектов;

17) проводит юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

С принятием данного Указа Президента Российской Федерации завершается первый и очень важный этап в формировании и развитии института экспертизы нормативных правовых актов в современной России. Его характерные черты:

- идея о необходимости проведения экспертизы нормативных правовых актов (проектов) активно обсуждается среди представителей юридической науки и общественности;

- экспертиза нормативных правовых актов начинает рассматриваться в качестве одного из условий и средств повышения качества нормативных правовых актов (проектов) в Российской Федерации;

- укореняется идея о том, что в экспертизе нуждаются не только нормативные правовые акты (проекты) федерального уровня, но и региональные; не только законодательные, но и имеющие подзаконный характер; на практике большее внимание уделяется все-таки экспертизе законопроектов; не ставится вопрос об экспертизе нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления;

- в основном экспертная деятельность предусматривалась в отношении проектов нормативных правовых актов;

- допускалось проведение экспертизы не только внутренней (при этом принимались меры, направленные на повышение ответственности лиц, ее осуществляющих), но и внешней. На данном этапе «внешними» экспертами выступают представители других государственных органов, привлечение к экспертной деятельности институтов гражданского общества широко не практикуется, хотя в целом ряде федеральных законов упоминалось о возможности проведения общественной экспертизы законопроекта;

- признано, что в отношении проектов нормативных правовых актов могут проводиться различные виды экспертизы: юридическая, лингвистическая, общественная и т.д.;

- закрепление за Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальными подразделениями в субъектах полномочий по проведению юридической экспертизы имело огромное значение для формирования специалистов в области экспертизы и разработки соответствующих методик; именно юридическая экспертиза получает большую научную, организационную, методическую, практическую разработку;

- идёт процесс формирования системы нормативных правовых актов, регламентирующих проведение экспертных работ; заложены правовые, организационные и методические основы экспертной деятельности в Российской Федерации;

- однако экспертная деятельность в основном регулируется актами подзаконного характера; их отличает фрагментарность.

В указанный период проявились следующие проблемы: недостаточная теоретическая разработанность, терминологическая неопределенность понятия «экспертиза», несформированность системы принципов организации и проведения, несовершенство методики (особенно применительно к отдельным видам экспертизы), недостаток кадров, неопределенность статуса экспертной деятельности и экспертов, а также результатов экспертизы.

Основные процессы следующего этапа развития института экспертизы нормативных правовых актов (проектов) разворачиваются в 2004 – 2008 гг.

Предпринимаемые в эти годы меры были связаны с тем, что, несмотря на осуществленные в предшествующий период усилия, принципиального повышения в России качества нормативных правовых актов не произошло.

Возможности «внутренней» экспертизы оказались ограниченными. Расширение круга субъектов экспертной деятельности на новом этапе ее развития происходит за счет привлечения к ней элементов гражданского общества. Отметим, что закрепление их статуса проводится в законодательном порядке. В ранее принятые законодательные акты, вносятся соответствующие изменения.

Проанализируем важнейшие из них.

Среди законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе законопроектов и ее элементам, особо следует выделить Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации»⁷⁸, который был принят в 2005 г. С принятием закона были урегулированы, хотя и фрагментарно, правоотношения, возникающие по поводу проведения общественной экспертизы, которая на тот момент оказалась единственной урегулированной федеральным законом. В Законе был очерчен круг субъектов, уполномоченных ее осуществлять, отчасти определена процедура проведения, установлена юридическая сила экспертного итогового решения (заключения). На наш взгляд, все эти новеллы положительно отразились на развитии института экспертной законопроектной деятельности. Вместе с тем анализ Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» позволил выявить и отдельные недостатки в нем. В частности, не было формализовано понятие общественной экспертизы, не урегулированы процедуры ее осуществления и принятия итоговых решений, не установлены требования, предъявляемые к экспертам.

В 2006 г. в Федеральный закон от 29.07.1998 г. № 135 «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»⁷⁹ были внесены изменения, повлиявшие на развитие института экспертизы нормативных правовых актов. Так, на основании его ст. 24.10 в круг субъектов, наделенных правом проводить экспертизу законопроектов, был включен Национальный совет по оценочной деятельности. Согласно названному положению одной из функций Национального совета по оценочной деятельности является осуществление предварительной экспертизы нормативных правовых актов, регулирующих оценочную деятельность. Однако анализ показал, что участие в таковой Национального совета регламентировано весьма ограниченно. Например, не урегулирован механизм вовлечения Национального совета по оценочной деятельности в экспертную деятельность, не определены его обязанности на случай участия в экспертной работе. Кроме того, законодатель безальтернативно указывает на вид экспертизы (предварительная), ограничивая возможность Национального совета быть участником других видов экспертиз, например, основных, повторных, дополнительных. Такой подход законодателя нельзя признать конструктивным.

В 2007 г. отдельные положения, посвященные экспертизе законопроектов, были внесены в Федеральный закон «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации»⁸⁰. Из содержания п. 3 ст. 37 названного Федерального закона следует, что в число субъектов, которые наделены правом участия в проведении экспертизы законопроектов, входит совет Федеральной палаты адвокатов. При этом данный совет уполномочен участвовать в оценке лишь тех проектов федеральных законов, которые относятся к адвокатской деятельности. Включение адвокатов в экспертную работу в рамках их компетенции, на наш взгляд, целесообразно и демократично. Однако ни в данном законе, ни в других нормативных правовых актах нет указания на механизм вовлечения совета Федеральной палаты в экспертную деятельность. Так, например, неясно, по чьей инициативе совет может привлекаться к экспертизе. Исследователь М.Е. Евсеева не без оснований указывает, что интерпретация п. 3 ст. 37 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» в сочетании с другими актами об экспертной законопроектной деятельности обнаруживает отсутствие единства в его толковании. Так, в соответствии с Законом, инициировать участие совета Федеральной палаты адвокатов в экспертизе может или кто-либо из адвокатов, или какой-либо из его органов – совет Федеральной палаты адвокатов, Всероссийский съезд адвокатов. Однако, согласно другим источникам, например, Регламенту Государственной Думы⁸¹, инициировать участие совета уполномочены комитеты или комиссии Государственной Думы в рамках независимой экспертизы (ст. 27 Регламента Государственной Думы). Наряду с указанными коллизиями неясны экспертные обязанности совета, вид экспертизы (правовая, лингвистическая, юридико-техническая или иная экспертиза законопроекта), в рамках которой совет Федеральной палаты адвокатов может проявить участие в экспертизе.

Для всех вышеперечисленных законов характерны общие недостатки:

- фрагментарность правового регулирования;

- рассогласованность норм различных актов, регулирующих экспертизу законопроектов;

- предоставление права на участие в экспертизе нормативных правовых актов (проектов) не подкрепляется соответствующим механизмом его реализации.

Таким образом, на данном этапе развития института экспертизы нормативных правовых актов (проектов) назрела необходимость систематизировать нормы, содержащиеся в актах различной юридической силы, например, путем принятия специального закона об экспертизе нормативных правовых актов (проектов). По нашему мнению, в данном акте могли найти отражение следующие вопросы:

- понятие экспертизы нормативных правовых актов (проектов);

- принципы её организации и проведения;

- субъекты экспертной деятельности и требования к ним; их права, обязанности и ответственность;

- виды экспертизы (это дало бы возможность очертить круг задач, решаемых экспертами и совершенствовать методику);

- статус экспертного заключения;

- необходимые условия и гарантии деятельности экспертов и другие;

Однако соответствующий закон в Российской Федерации принят не был, принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах», где могла бы быть, например, глава, посвященная экспертизе нормативных правовых актов (проектов), затягивалось.

Развитие института экспертизы нормативных правовых актов в настоящее время связано с углублением правового регулирования в рамках отдельных ее видов. Характеристика содержания данного этапа развития института экспертизы нормативных правовых актов (проектов) будет представлена в следующем разделе работы.