2. Правовое регулирование антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов): состояние и проблемы

Особую актуальность в современной России приобрел вопрос о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Необходимо отметить, что за минувшее десятилетие коррупция в России достигла социально опасного уровня, превратившись в реальную угрозу жизнедеятельности общества. По данным ВЦИОМ (Всероссийского центра исследования общественного мнения), для 21% россиян отсутствие уверенности в завтрашнем дне связано именно с коррупцией⁸².

Как показывают социологические исследования, коррупция остается одной из главных проблем российского бизнеса. Согласно опросу ВЦИОМ, 56% предпринимателей оценивают уровень коррумпированности отношений бизнеса и власти как высокий. В свою очередь, 33% респондентов считают, что она является одним из основных препятствий на пути вхождения России в число мировых лидеров. Основными причинами широкой распространенности коррупции, по мнению предпринимателей, являются: принуждение бизнеса к коррупционным действиям чиновниками (50% респондентов), высокая эффективность коррупционных действий по сравнению с законными путями решения проблем (39%), укорененность коррупции как «нормы жизни» в сознании как предпринимателей, так и населения в целом (32%), а также убежденность части предпринимателей в том, что нормы закона не позволяют вести нормальную предпринимательскую деятельность, и, чтобы выжить, бизнес вынужден вступать в коррупционные связи с чиновниками (28%)⁸³.

Сходные выводы содержатся и в исследовании компании «PricewaterhouseCoopers». Согласно ее докладу, 63% топ-менеджеров сталкивались с попытками взяточничества, а тот факт, что давление властей за последние пять лет выросло, отмечают 56%. Еще 71% респондентов ожидают, что в последующие пять лет это давление будет только усиливаться. Кроме того, 45% респондентов признались, что отказывались от выхода на рынки из-за коррупционных рисков, а 42% предположили, что их конкуренты платили взятки⁸⁴.

Анализ 12,5 тыс. нормативных правовых актов, проведенный Прокуратурой Российской Федерации в 2008 г., показал, что в них содержалось около 14 тыс. коррупционных рисков. При этом 88% актов из этого числа пришлось на муниципалитеты, 1,5 тыс. документов ‒ на субъекты Российской Федерации и 60 нормативных правовых актов ‒ на федеральные органы исполнительной власти.

В многочисленных исследованиях уже было доказано, что одна из причин существования коррупции – это несовершенство законодательства. Недопустимой является ситуация, когда в самих правовых нормах (образцах поведения) заложена возможность совершения коррупционных действий, а чиновник имеет «законную» возможность уйти от ответственности. Полагаем, что одной из причин распространения правового нигилизма в современном российском обществе является низкий уровень качества нормативных правовых актов. Снижение авторитета государственной власти ‒ ещё одно опасное последствие сложившейся ситуации.

В 2002 – 2003 гг. особую популярность в научных и аналитических кругах начала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, т.е. с выявлением в нём таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации нормативных правовых актов. Методологически экспертиза коррупциогенности является, как считают многие исследователи, разновидностью криминологической экспертизы законодательства, задачей которой является оценка криминогенности решений, т.е. их способности порождать противоправное поведение субъектов⁸⁵.

Российская Федерация является участником Группы государств против коррупции (ГРЕКО), а одно из основных требований, предъявляемых к государствам-членам этой группы, ‒ проведение антикоррупционной экспертизы национального законодательства.

Реализуя объективные потребности, связанные с необходимостью преодоления коррупции в государстве, а также выполняя свои международные обязательства, Российская Федерация включилась в процесс последовательного внедрения в правотворческий процесс антикоррупционной экспертизы. Имея в виду уровень распространения коррупции в российском государстве, высокую степень организованности чиновничества, полагаем, что само решение об искоренении не только коррупционных проявлений, но и причин, их порождающих, требовало от политического руководства решительности и политической воли.

В 2009 г. в Российской Федерации был принят целый пакет нормативных правовых актов, легализовавших антикоррупционную экспертизу как самостоятельный вид экспертизы нормативных правовых актов. Его принятию предшествовала большая подготовительная работа.

Отметим, что первоначально словосочетание «антикоррупционная экспертиза» практически не использовалось в федеральном законодательстве, вместо него обычно употребляли словосочетание «криминологическая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов)». Например, в Положении о Межведомственной комиссии Совета безопасности Российской Федерации по общественной безопасности⁸⁶, утвержденном в 2005 г., говорится, что на комиссию возлагается функция организации проведения криминологической экспертизы отдельных нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти по вопросам обеспечения общественной безопасности в целях выявления в них положений, способствующих коррупции, а также по поручению Совета безопасности – экспертизы проектов решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации по указанным вопросам.

Таким образом, проведение криминологической экспертизы на данном этапе устанавливалось в отношении довольно ограниченного круга нормативных правовых актов. Однако реализация данной меры с неизбежностью ставила перед организаторами экспертизы вопросы о методиках и правилах, которые необходимо было использовать при её проведении; сделала актуальным поиск и привлечение к этой деятельности специалистов, обладающих необходимой квалификацией и т.п. Становилось очевидным, что из-за отсутствия единой методики проведения криминологических экспертиз и неурегулированности их правового статуса (юридические последствия этих экспертиз нигде официально не были прописаны в федеральном законодательстве) данные экспертизы носили ситуативный и, по большей части, формальный характер⁸⁷.

По мнению С.Н. Шевердяева точкой отсчета в официальном признании необходимости проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов можно считать распоряжение Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р (в ред. от 10 марта 2009 г.)⁸⁸ «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 годах», в котором «внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов» было поставлено в план мероприятий на 2006 и 2007 гг. Отметим, что с этого времени всё активнее употребляется и понятие «антикоррупционная экспертиза».

Следующий важный шаг в развитии института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в Российской Федерации был связан с ратификацией нашим государством в 2006 г. Конвенции Объединенных Наций против коррупции⁸⁹. Пункт 3 ст. 5 Конвенции устанавливает следующее правило: «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

Ратификация указанной Конвенции означала, что Россия официально закрепила в своей правовой системе обязанность проводить специализированную экспертизу нормативных правовых актов, направленную на снижение коррупционных рисков. Причем данное требование распространяется на все органы государственной власти Российской Федерации.

В 2008 г. был принят Национальный план противодействия коррупции⁹⁰, который среди иных мер по профилактике коррупции указывает совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации.

План содержал конкретные поручения различным субъектам:

1. отразить совершенствование механизма антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации в проекте Федерального закона «О противодействии коррупции» (пп. «б» п. 1);

2. Генеральному прокурору Российской Федерации – организовать проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «г» п. 4);

3. Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 г. – организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (пп. «б» п. 7).

В декабре 2008 г. был принят Федеральный закон «О противодействии коррупции», в котором в качестве одной из мер профилактики коррупции признавалась необходимость проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Следует отметить, что во многих субъектах Российской Федерации к этому времени были приняты не только собственные законы «О противодействии коррупции», но и началось практическое осуществление указанной меры, в соответствии со следующими региональными нормативными правовыми актами:

- Саратовская область: Методика проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов (утв. Приказом отдела по противодействию коррупции при Правительстве Саратовской области от 28.08.2007 г.);

- г. Санкт-Петербург: Закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 г. № 674-122 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции в Санкт-Петербурге»;

- Ленинградская область: Закон Ленинградской области от 26.12.2007 г. № 194-оз «О противодействии коррупции в органах государственной власти Ленинградской области и органах местного самоуправления Ленинградской области»; Постановление Губернатора Ленинградской области от 30.09.2008 г. № 196-пг «Об образовании комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области»; Положение об экспертном комитете при Комиссии по предупреждению и противодействию коррупции в Ленинградской области по проведению антикоррупционной экспертизы правовых актов Ленинградской области (документ опубликован не был);

- Республика Татарстан: Закон Республики Татарстан «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» от 04.05.2006 г. № 34-ЗРТ; Постановление Президиума Государственного Совета Республики от 18.11.2004 г. № 589-III ГС «Об экспертизе Проектов законов Республики Татарстан»; Приказ Министерства юстиции Республики Татарстан от 04.09.2007 г. № 01-01/42 «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Республики Татарстан»; Постановление Кабинета Министров Республики Татарстан от 20.09.2007 г. № 474 «Об утверждении порядка представления нормативных правовых актов Республики Татарстан и их проектов на антикоррупционную экспертизу в Кабинет Министров Республики Татарстан»;

- Краснодарский край: Постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 12.11.2008 г. № 881-П «О комиссии по проведению экспертизы правовых актов Краснодарского края на наличие в них коррупциогенных факторов и подготовке законодательных предложений антикоррупционной направленности»;

- Астраханская область: Закон Астраханской области от 28.05.2008 г. № 23/2008 «О противодействии коррупции»; Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов законов, нормативных правовых актов Губернатора, Правительства, исполнительных органов государственной власти (утв. Постановлением Правительства Астраханской области от 28.10.2008 г. № 563-П);

- Вологодская область: Постановление Губернатора Вологодской области от 08.05.2008 г. № 177 «О проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов Правительства Вологодской области»;

- Курская область: Постановление Губернатора Курской области от 10.05.2007 г. № 194 «О порядке проведения экспертизы нормативных правовых актов Курской области, договоров, соглашений на коррупциогенность»;

- Ямало-Ненецкий автономный округ: Постановление Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 19.09.2007 г. № 979 «О методике по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов Ямало-Ненецкого автономного округа на коррупциогенность»;

- Республика Бурятия: Методика экспертизы нормативных правовых актов Республики Бурятия на коррупциогенность (утв. Распоряжением Президента Республики Бурятия от 16.06.2008 г. № 46-РП);

- Новосибирская область: Положение администрации Новосибирской области от 17.11.2008 г. № 318-па «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в администрации Новосибирской области»;

- Тамбовская область: Постановление Администрации Тамбовской области от 19.04.2007 г. № 418 «О повышении качества правотворческой деятельности органов исполнительной власти» (вместе с «Порядком проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области и договоров (соглашений), заключаемых администрацией области, на предмет коррупциогенности»);

- Забайкальский край: Закон Забайкальского края от 29.12.2008 г. № 110-ЗЗК «Об антикоррупционной экспертизе правовых актов и их проектов»;

- Камчатский край: Распоряжение Правительства Камчатского края от 08.08.2008 г. № 401-РП «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых исполнительными органами государственной власти Камчатского края, на коррупциогенность»;

- Белгородская область: Постановление Правительства Белгородской области от 14.07.2008 г.№ 174-пп «О порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов области на коррупциогенность»;

- Магаданская область: Постановление Администрации Магаданской области от 22.11. 2007 № 395-па «Об экспертизе проектов правовых актов Магаданской области на коррупциогенность»;

- Томская область: Постановление Губернатора Томской области от 14.03.2007 г. № 27 «Об экспертизе нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность»;

- Распоряжение Губернатора Томской области от 15.03.2007 г. № 133-р «О Методике экспертизы нормативных правовых актов Томской области и их проектов на коррупциогенность»;

- Распоряжение Главы Администрации (Губернатора) Томской области от 25.08.2006 г. № 449-р «Об организации экспертизы проектов нормативных правовых актов Томской области на коррупциогенность»;

Ханты-Мансийский автономный округ: Постановление Губернатора ХМАО-Югры от 25.06.2008 г. № 77 «О расширении практики коррупциогенного анализа нормативных правовых актов автономного округа»;

-Брянская область: Постановление Брянской областной Думы от 27.09.2007 г. № 4-1476 «Положение о комиссии Брянской областной Думы и администрации Брянской области по антикоррупционной экспертизе законов Брянской области, проектов законов Брянской области»;

- Иркутская область: Постановление администрации Иркутской области от 24.09.2008 г. № 270-па «О порядке осуществления антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Иркутской области и их проектов»;

- Оренбургская область: Указ Губернатора Оренбургской области от 18.12.2008 г. № 159-ук «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов правовых актов Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области и органов исполнительной власти Оренбургской области»;

- Тульская область: Закон Тульской области от 12.11.2008 г. № 1108-ЗТО «Об отдельных мерах по противодействию коррупции в Тульской области»;

- Чукотский автономный округ: Постановление Правительства Чукотского автономного округа от 23.12.2008 г. № 23 «Об утверждении положения о порядке проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов Чукотского автономного округа на коррупциогенность»;

- Кабардино-Балкарская Республика: Постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 20.10.2008 г. № 234-ПП «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов Кабардино-Балкарской Республики и их проектов»;

- Карачаево-Черкесская Республика: Постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 20.06.2008 г. № 229 «Об утверждении порядка проведения независимой экспертизы проектов административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг органами исполнительной власти Карачаево-Черкесской Республики и отбора организаций, осуществляющих их независимую экспертизу»;

- Республика Тыва: Постановление Правительства Республики Тыва от 31.03.2008 г. № 184 «Об экспертизе нормативных правовых актов Республики Тыва и их проектов на коррупциогенность»;

- Архангельская область: Постановление Администрации Архангельской области от 03.06.2008 г. № 123-па/15 «Об утверждении методики проведения экспертизы правовых актов и их проектов на коррупциогенность в исполнительных органах государственной власти Архангельской области и в аппарате Администрации Архангельской области»;

- Калининградская область: Постановление Правительства Калининградской области от 29.12.2007 г. № 924 «Об экспертизе нормативных правовых актов органов государственной власти Калининградской области и их проектов на коррупциогенность»; Постановление Правительства Калининградской области от 29.12.2007 г. № 925 «О методике экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти Калиниградской области и их проектов на коррупциогенность»;

- Тверская область: Распоряжения Администрации Тверской области от 29.01.2008 г. № 23-ра «О регламенте проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов в исполнительных органах государственной власти Тверской области»;

- Чувашская Республика: Постановление Кабинета Министров Чувашской Республики от 25.12.2007 г. № 348 «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Чувашской Республики и их проектов»;

- Алтайский край: Закон Алтайского края от 09.11.2006 г. № 122-ЗС «О правотворческой деятельности»;

- Тюменская область: Постановление от 11.02.2008 г. № 42-п «Об утверждении порядка проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Тюменской области».

Внушительным является не только перечень актов, регулирующих в субъектах проведение антикоррупционной экспертизы, но и значительная степень проработанности её вопросов. Обратим внимание, что во многих субъектах антикоррупционная экспертиза проводилась не только в отношении проектов нормативных правовых актов, но и уже действующих актов. Многие субъекты распространили проведение экспертизы не только на нормативные правовые акты, но и другие документы: договоры, соглашения и т.п. Положительной оценки заслуживают усилия регионов по разработке определенного порядка, правил проведения антикоррупционной экспертизы. Отметим, что этот порядок не был единым для всех субъектов. С другой стороны, в условиях, когда на федеральном уровне этот вопрос ещё не стал предметом правового регулирования, появилась возможность через обобщение опыта отдельных субъектов выработать оптимальный вариант порядка и правил проведения антикоррупционной экспертизы.

Антикоррупционная экспертиза региональных нормативных правовых актов (проектов) проводилась на основе специальной методики. Кстати, до утверждения официальной антикоррупционной методики в РФ применялось сразу несколько таких методик. Их разработкой занимались Счетная палата РФ, Государственный университет – Высшая школа экономики, Фонд «Индем», Национальный антикоррупционный комитет, Центр стратегических разработок (ЦСР). Результатом их работы стали следующие документы:

- Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта 2004 г.⁹¹;

- Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти 2006 г.;

- Методика экспертизы коррупциогенности нормативных правовых актов 2007 г. и др.

Такое количество методических документов, с одной стороны, свидетельствовало об интенсивной разработке исследователями данного вопроса, с другой стороны, на практике зачастую приводило к различному пониманию того, что необходимо считать проявлением коррупциогенности. Арбитром в решении возникавших коллизий мог стать федеральный законодатель. Однако принятие соответствующих документов на уровне Федерации затягивалось.

В связи с этим отметим, что Федеральный закон «О противодействии коррупции», как и Национальный план противодействия коррупции, содержал лишь упоминание об антикоррупционной экспертизе, но не раскрывал её предмета, принципов организации и проведения, субъектов, процедуру и т.п. Между тем, давно назрела необходимость на федеральном уровне урегулировать вопрос о проведении антикоррупционной экспертизы. Сделать это можно было с опорой на разнообразный опыт, сложившийся в субъектах. Вполне логично, что все эти вопросы должны были получить правовое регулирование в специальном акте. Представляется, что наиболее оптимальной формой такого акта могла бы стать такая форма как федеральный закон. Аргументы в пользу выбора именно такой формы акта таковы:

- правовому регулированию подлежал вопрос, имеющий большое общественное значение (профилактика коррупции!);

- правовое регулирование данной сферы общественных отношений фактически (если иметь в виду спектр отношений, подлежащих регулированию) осуществлялось впервые;

- характер регулируемых отношений: подлежали правовой регламентации основные понятия; принципы организации и проведения антикоррупционной экспертизы; субъекты экспертной деятельности; права, обязанности и ответственность экспертов; гарантии деятельности экспертов и т.п.

Однако первыми актами, принятыми в данном направлении, стали акты подзаконного характера.

5 марта 2009 г. Правительство Российской Федерации принимает сразу два постановления:

1. «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»⁹² (далее – Правила проведения антикоррупционной экспертизы) и

2. «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»⁹³ (далее – Методика проведения антикоррупционной экспертизы).

Правила устанавливали следующие объекты антикоррупционной экспертизы:

1. проекты федеральных законов;

2. проекты указов Президента РФ;

3. проекты постановлений Правительства РФ, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти;

4. проекты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, концепций и проектов технических заданий на разработку проектов федеральных законов;

5. проекты федеральных законов, поступивших для подготовки проектов официальных отзывов и заключений Правительства РФ на проекты федеральных законов;

6. проекты поправок Правительства РФ к проектам федеральных законов.

Устанавливая именно такой перечень объектов антикоррупционной экспертизы, можно понять желание разработчиков Правил предотвратить появление коррупциогенных факторов во вновь принимаемых актах. Однако ни для кого не являлось секретом, что в антикоррупционной экспертизе нуждались также действующие в Российской Федерации нормативные правовые акты. Поэтому более обоснованной представляется позиция тех субъектов РФ, где в качестве объектов антикоррупционной экспертизы были указаны и уже принятые нормативные правовые акты.

В качестве субъектов проведения антикоррупционной экспертизы назывались:

1. Министерство юстиции РФ;

2. аккредитованные в установленном порядке Министерством юстиции РФ юридические и физические лица – независимые эксперты⁹⁴.

Выбор Министерства юстиции РФ в качества субъекта проведения антикоррупционной экспертизы был вполне оправдан, так как данным ведомством был накоплен большой опыт в проведении правовой экспертизы, имелись квалифицированные кадры, способные в короткие сроки освоить Методику антикоррупционной экспертизы.

Привлечение к антикоррупционной экспертизе имеющих специальную аккредитацию физических и юридических лиц также заслуживает положительной оценки, так как демонстрирует стремление государства сделать экспертизу не только исследованием профессиональным, но и независимым. Не случайно в Правилах было закреплено следующее положение: «Независимыми экспертами не могут являться юридические и физические лица, принимавшие участие в подготовке проекта документа, а также организации и учреждения, находящиеся в ведении федерального органа исполнительной власти – разработчика проекта документа»⁹⁵. Фактически данным положением устанавливался один из важнейших принципов организации и проведения экспертизы нормативных правовых актов (проектов) – независимость эксперта.

Вместе с тем, необходимо отметить не вполне удачное использование термина «независимая экспертиза», так как может возникнуть вполне обоснованное опасение, что во всех иных случаях экспертиза является «зависимой». В научных публикациях, посвященных данному вопросу, предлагается более корректное и удачное, по нашему мнению, название – «общественная антикоррупционная экспертиза»⁹⁶.

Более серьезная проблема, как нам представляется, может скрываться в содержании следующей нормы: «Независимая экспертиза на коррупциогенность проводится аккредитованными Министерством юстиции РФ юридическими и физическими лицами в инициативном порядке за счет собственных средств»⁹⁷.

Следует отметить, что независимая экспертная деятельность – процесс трудоёмкий, требующий больших интеллектуальных усилий, информационных ресурсов, осуществляемый в соответствии с действующими нормами в довольно короткие сроки. При этом эксперт обязан обеспечить обоснованность, объективность и проверяемость своих выводов. Представляется, что повышению профессионализма экспертов будет способствовать не эпизодическое, а систематическое осуществление ими экспертной деятельности. Однако закрепленное в законодательстве требование проводить экспертизу за счет собственных средств вряд ли будет способствовать именно такому подходу. В законодательстве некоторых зарубежных стран, например, практикуется заключение гражданско-правовых или трудовых договоров между организатором экспертизы и экспертом. Определенный опыт решения вопроса имеется и в отечественной практике. Мы уже упоминали Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства РФ № 1009 в 1997 г. В соответствии с Правилами оплата труда внештатных экспертов могла осуществляться за счёт средств федерального бюджета.

В анализируемых Правилах, среди прочих, закреплялось следующее важное положение, принятие которого давно ожидали все субъекты, осуществляющие антикоррупционную экспертизу: теперь антикоррупционная экспертиза проектов нормативных актов должна была проводиться в соответствии с официально утвержденной Правительством РФ Методикой. Эта мера, безусловно, способствовала выработке унифицированных подходов при проведении экспертизы.

В Методике были перечислены коррупционные факторы, подлежащие выявлению⁹⁸. Их перечень оказался несколько уже, чем тот, который устанавливался в ранее принятых неофициальных методиках. Правда, из содержания п. 6 Методики следовало, что выявленные при проведении экспертизы на коррупциогенность положения, не относящиеся в соответствии с Методикой к коррупционным факторам, но которые могут способствовать созданию условий для проявления коррупции, указываются в экспертном заключении. Таким образом, сохранялась возможность для добросовестных экспертов и разработчиков выйти за установленные рамки и учесть все замечания для более качественной доработки акта. Однако, забегая вперед, скажем, что опасной оказалась сама тенденция к сокращению в официальной методике коррупциогенных факторов.

В Методике получили развитие принципы проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность. К ним, кроме упоминавшегося выше принципа независимости эксперта, также отнесли системность, достоверность и проверяемость результатов экспертизы⁹⁹. Закрепление принципов проведения антикоррупционной экспертизы, осуществленное пусть и в не предназначенном для этих целей акте, все-таки необходимо рассматривать как положительную меру. Остается сожалеть лишь о том, что разработчики не раскрыли содержания указанных принципов.

При всей важности данного документа для становления института антикоррупционной экспертизы нельзя не сказать и о его недостатках. Анализируемый документ называется Методикой, однако собственно к методике относится в нем лишь следующее требование: «для обеспечения системности, достоверности и проверяемости результатов экспертизы на коррупциогенность необходимо проводить экспертизу каждой нормы проекта документа…». Фактически все его содержание сведено к перечислению видов коррупциогенных факторов. Это необходимо, но вряд ли достаточно для документа методического характера.

Весьма кратко говорилось в данном акте о содержании экспертного заключения: «п. 5. «По результатам экспертизы на коррупциогенность составляется экспертное заключение, в котором отражаются все выявленные положения проекта документа, способствующие созданию условий для проявления коррупции, с указанием структурных единиц проекта документа (разделы, главы, статьи, части, пункты, подпункты, абзацы) и соответствующих коррупционных факторов.

В экспертном заключении могут быть отражены возможные негативные последствия сохранения в проекте документа выявленных коррупционных факторов».

Если сравнивать эти положения с соответствующими нормами, касающимися подготовки экспертных заключений в связи с проведением правовой экспертизы, то сравнение будет не в пользу нового документа.

Ничего в этом документе не говорилось о статусе экспертного заключения.

В многочисленных публикациях, посвященных Правилам и Методики, содержится перечень и других недочётов принятых документов.

Сформулируем лишь общий вывод: антикоррупционная экспертиза не получила правовое регулирование в достаточном объеме. Целый ряд вопросов просто не мог быть урегулирован с помощью актов подзаконного характера.

Не решало проблему полноты правового регулирования принятие приказа Министерства юстиции Российской Федерации от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность», хотя принятие данного акта, конечно, способствовало развитию института антикоррупционной экспертизы.

Впервые были установлены требования для физических и юридических лиц, желавших получить статус независимого эксперта.

Мы разделяем позицию тех исследователей, которые полагают, что установленные требования к претендентам являются явно заниженными. Ведь сейчас получить аккредитацию может практически любой желающий, имеющий высшее профессиональное образование и стаж работы не менее 5 лет. Отметим, что предоставленной возможностью многие уже воспользовались. По данным Министерства юстиции РФ на 12.11.2010 г. аккредитацию получили 828 физических лиц и 164 юридических лица.

Заслуживают внимания предложения исследователей об установлении дополнительных требований к кандидатам в независимые эксперты (например, сдача экзамена на знание Правил и Методики антикоррупционной экспертизы; наличие учёной степени либо научных работ по специальности и т.п.).

Следует отметить, что хотя утвержденное приказом Положение об аккредитации было принято на основе и в развитие упоминавшихся выше Правил и Методики, между ними возникла определенная рассогласованность.

Так, Министерство юстиции РФ производит аккредитацию независимых экспертов в соответствии с Приказом Минюста РФ от 31.03.2009 г. № 92 «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». Данный приказ, как мы уже отмечали, принят в соответствии с Правилами. В Правилах же говорится, что они приняты в целях организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по предупреждению включения в проекты нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выявлению и устранению таких положений.

Получалось, что лица, аккредитованные Минюстом в качестве независимых экспертов, не имеют право проводить антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов, разработанных органами государственной власти субъектов РФ и органами муниципальной власти.

Важным этапом в формировании института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в Российской Федерации явилось принятие 17 июля 2009 г. Федерального закона № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Охарактеризуем новеллы данного закона:

- это федеральный закон. Таким образом, правовое регулирование антикоррупционной экспертизы перешло на новый, более высокий уровень правового регулирования;

- из названия Закона однозначно следовало, что антикоррупционная экспертиза проводится как в отношении проектов, так и в отношении уже принятых актов;

- был дополнен перечень принципов организации антикоррупционной экспертизы;

- уточнено понятие коррупциогенных факторов;

- расширен перечень субъектов, уполномоченных проводить антикоррупционную экспертизу, и закреплена их «специализация» по отдельным видам объектов экспертизы. Полагаем, что такая мера способствовала более рациональному распределению сил, так как существенно возрастало количество нормативных правовых актов, подлежащих экспертизе. Одним из важнейших субъектов экспертизы становится Прокуратура РФ, расширены полномочия прокуроров. Они проводят антикоррупционную экспертизу различных по юридической силе нормативных правовых актов государственных органов, а также актов организаций, их должностных лиц по кругу вопросов, где вероятнее всего проявление коррупциогенных факторов;

- уточнено содержание экспертного заключения. В нём должны быть не только указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы, но и предложены способы их устранения (это не предусматривалось в Методике);

- определен статус экспертного заключения. Заключение носит рекомендательный характер, однако подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органами, организацией или должностным лицом;

- определен порядок разрешения разногласий (между разработчиками и экспертами), возникающих при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов;

- субъектами антикоррупционной экспертизы могут быть институты гражданского общества и граждане, которые проводят экспертизу за счет собственных средств и имея соответствующую аккредитацию;

- требование прокурора об изменении нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению соответствующими субъектами… не позднее чем в десятидневный срок со дня поступления требования. При этом заключение, сделанное институтами гражданского общества или гражданами, также подлежит обязательному рассмотрению, но в тридцатидневный срок со дня его получения. По результатам рассмотрения гражданину или организации, проводившим независимую экспертизу, направляется мотивированный ответ, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует предложение о способах устранения выявленных коррупциогенных факторов;

- в отношении институтов гражданского общества и граждан, осуществляющих экспертизу, не действует положение, закрепленное в ч. 6 ст. 4 ФЗ: «Разногласия, возникающие при оценке указанных в заключении коррупциогенных факторов, разрешаются в установленном порядке».

В многочисленных научных публикациях, посвященных анализу указанного Федерального закона, уже неоднократно рассматривались присущие ему недостатки, поэтому остановимся лишь на характеристике тех, которые, по нашему мнению, были освещены недостаточно.

Полагаем, что необходимо говорить не только об отдельных недочётах Федерального закона, но и недостаточной концептуальной проработанности всего «пакета» актов об антикоррупционной экспертизе. Это проявилось, в частности, в том, что законодатель «воздержался» от закрепления в законодательстве основополагающих понятий (например, таких как «антикоррупционная экспертиза» и др.), а также в последовательности принятия отдельных нормативных правовых актов по указанной проблеме. Вначале, как известно, были приняты акты подзаконного характера (постановления Правительства РФ № 195 и 196), и только затем Федеральный закон, в котором разработчики были вынуждены ссылаться на уже принятые постановления Правительства Российской Федерации. Возникла парадоксальная ситуация: формулируя в законе принципы правового регулирования данной сферы общественных отношений, законодатель невольно вынужден был «подгонять» законодательные формулы под уже действующие подзаконные акты. Однако это не привело к преодолению разбалансированности актов.

Одной из задач законодательного регулирования является закрепление основных руководящих начал регулирования общественных отношений – принципов. В Федеральном законе такой перечень оказался неполным. Он не содержит такие важные принципы регулирования экспертной деятельности, как ответственность экспертов за выводы, сформулированные в экспертном заключении; публичность проведения и результатов экспертизы и др.

Закрепленные в Федеральном законе принципы организации антикоррупционной экспертизы не находят последовательного отражения в содержании развивающих закон подзаконных актов. Так, например, в Правилах и Методике нет положений, направленных на реализацию принципа, закрепленного в Федеральном законе (ст. 2): оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами. В п. 2 Методики содержится лишь требование «…проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного акта». Этого явно недостаточно для обеспечения внутренних и внешних системных связей нормы права.

Укажем также на то, что действующий порядок аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность, не в полной мере соотносится с требованиями принципа Федерального закона относительно компетентности лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу.

Несбалансированность актов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, проявляется, в том числе, в их терминологической неопределенности при перечислении субъектов, которым поручено осуществление независимой антикоррупционной экспертизы.

Так, в Федеральном законе говорится об институтах гражданского общества и гражданах, как независимых экспертах. В Методике, Правилах и Положении об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов¹⁰⁰ упоминаются в качестве таковых уже юридические и физические лица. Между тем, понятие «институты гражданского общества» не тождественно понятию «юридическое лицо», а содержание понятия «физическое лицо» не исчерпывается понятием «гражданин».

К сожалению, законодатель не предусмотрел гарантий независимой деятельности экспертов, а ведь речь идет об антикоррупционной экспертизе. Заинтересованные в лоббировании своих интересов силы вполне могут материально поддержать независимых экспертов, осуществляющих экспертную деятельность за счет собственных средств. В условиях современной России, когда до полного искоренения коррупции ещё очень далеко, это не такой уж неправдоподобный сценарий, если учесть, что законодатель не установил ответственности независимых экспертов за результаты своей деятельности.

Полагаем, что активное обсуждение учёными и практиками пакета актов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы на многочисленных конференциях, симпозиумах, заседаниях круглых столов повлияло на признание утратившими силу Постановлений Правительства РФ от 05.03.2009 №№ 195 и 196.

26 февраля 2010 г. Постановлением Правительства № 96 были утверждены новые Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов¹⁰¹.

Структура новых Правил стала более четкой, из них исчезли положения, которые дублировались нормами других актов, посвященных антикоррупционной экспертизе. Был расширен перечень объектов, подлежащих экспертизе.

Существенные изменения претерпела новая Методика за счет резкого сокращения перечня подлежащих выявлению коррупциогенных факторов. Так, в соответствии с новым вариантом документа, к коррупциогенным факторам не отнесено:

- существование собственно пробела в правовом регулировании – отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т.д.;

- отсутствие запретов и ограничений для органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствие превентивных антикоррупционных норм, определяющих статус государственных (муниципальных) служащих в коррупциогенных отраслях;

- отсутствие мер ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) – отсутствие норм о юридической ответственности служащих, а также норм об обжаловании их действий (бездействия) и решений;

- отсутствие указания на формы, виды контроля за органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) – отсутствие норм, обеспечивающих возможность осуществления контроля, в том числе общественного, за действиями органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих);

-нарушение режима прозрачности информации – отсутствие норм, предусматривающих раскрытие информации о деятельности органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц), и порядка получения информации по запросам граждан и организаций;

- факторы системного характера – нормативные коллизии.

Полагаем, что исключение из Методики именно этой группы коррупциогенных факторов, может существенно снизить роль антикоррупционной экспертизы как мощного профилактического средства в борьбе с коррупцией.

Представляется, что перечисленные в Методике коррупциогенные факторы, подлежащие выявлению, ориентируют эксперта, в первую очередь, на сосредоточенную работу с текстом конкретного нормативного правового акта (проекта). Факторы, исключенные из перечня, направлены также на выявление «системных связей» коррупциогенной нормы с положениями, которые могут содержаться в другом (других) актах, а, значит, их выявление способствовало более глубокому антикоррупционному анализу.

Отметим, что помимо сужения перечня коррупциогенных факторов новая Методика также ограничивает экспертов в возможности выявления иных, чем предусмотрено в ней, коррупциогенных факторов. Такую позицию разработчиков трудно объяснить. Непродолжительная практика практика применения указанной Методики показывает, что перечень таких факторов, даже в том объеме, в котором он существовал в ранее действовавшем документе, может быть дополнен. Исследователь А.А. Жидких считает, что в этот перечень могут войти, например, следующие факторы: установление ложных целей и задач, нарушение баланса интересов, бездействие в сфере правотворчества при наличии потребности в правовом регулировании общественных отношений¹⁰².

Отметим, что принятие пакета актов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, потребовало внесения соответствующих изменений в действующее законодательство Российской Федерации.

По данным исследователя В.П. Уманской потребовалось издание около 10 указов Президента РФ, порядка 8 постановлений Правительства РФ и 7 нормативных правовых актов Министерства юстиции РФ в данной области¹⁰³.

Практически все федеральные органы исполнительной власти в целях реализации положений законодательства об антикоррупционной экспертизе издали собственные акты, регулирующие порядок проведения данной экспертизы. Общий объем нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти составил около 70 наименований. Процесс принятия ведомственных актов по данному вопросу продолжается.

В настоящее время субъекты Российской Федерации также приводят региональные акты в соответствие с федеральным законодательством об антикоррупционной экспертизе. Причем, в связи с изданием Постановления Правительства РФ № 96, отменившим Постановления Правительства РФ № 195 и № 196, этот процесс фактически осуществляется повторно.

Анализируя акты федерального уровня, следует отметить, что важные новеллы появились в Федеральном законе от 17.01.1992 г. № 2202-1 (ред. от 17.07.2009) «О Прокуратуре Российской Федерации».

Прокуратура РФ становится одним из важнейших субъектов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Так, в соответствии со ст. 9.1. Федерального закона «прокурор в ходе осуществления своих полномочий проводит антикоорупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц».

Генеральным прокурором РФ был издан приказ от 28.12.2009 г. № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», который регламентировал работу прокуроров в данной сфере.

Как показала практика прокурорского надзора, для дальнейшего повышения эффективности антикоррупционной экспертизы требуется внесение в процессуальное законодательство изменений, предусматривающих процедуру обращения прокурора в суд с заявлением об устранении из нормативного правового акта коррупциогенных факторов.

В настоящее время прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону, в то время как коррупциогенные факторы могут содержаться в формально соответствующем закону акте. В связи с этим представляется необходимым внести в ГПК РФ соответствующие изменения.

В настоящее время процесс приведения системы федеральных и региональных нормативных правовых актов в соответствие с федеральным законодательством об антикоррупционной экспертизе продолжается, следовательно, продолжает развиваться институт антикоррупционной экспертизы как вид экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Итак, в современной России основные процессы развития института экспертизы нормативных правовых актов (проектов) связаны с правовым регулированием, прежде всего, антикоррупционной экспертизы.

Особенности данного этапа:

- резкое увеличение количества нормативных правовых актов, посвященных вопросам экспертизы нормативных правовых актов (проектов), хотя и в рамках её одного вида – антикоррупционной экспертизы;

- высокая активность субъектов Российской Федерации в принятии документов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы; федеральный центр по многим вопросам находился в роли «догоняющего», причем последующее регулирование вопросов антикоррупционной экспертизы осуществлялось им без должного изучения положительного опыта регионов;

- впервые в Российской Федерации принимается законодательный акт, посвященный регулированию одного из видов экспертизы нормативных правовых актов (проектов);

- анализ коррупциогенности законодательных актов становится обязательным и рутинным компонентом в разработке и принятии нормативных правовых актов;

- концептуальные просчеты, допущенные при разработке пакета нормативных правовых актов, регулирующих проведение антикоррупционной экспертизы, свидетельствует о необходимости столь же пристального внимания к другим видам экспертизы, прежде всего правовой и лингвистической;

- целесообразно принятие единого законодательного акта, регулирующего проведение экспертизы нормативного правового акта (проекта).