Глава I

Понятие и виды экспертизы

Нормативных правовых актов

(Проектов) в российской федерации

1. Причины использования экспертизы нормативных правовых актов (проектов) в правотворческом процессе современной России

Экспертиза нормативных правовых актов – сравнительно новое явление в отечественной юридической практике. Оно формируется вместе с современной системой права Российской Федерации, новые контуры и основополагающие принципы которой были заложены Конституцией 1993 г. Однако, несмотря на устойчивый исследовательский интерес к экспертизе нормативных правовых актов (о чем свидетельствуют многочисленные публикации, научные конференции, семинары, посвященные различным ее аспектам) и попытки законодателя легализовать отдельные ее виды, остается немало вопросов, связанных с определением сущности экспертизы, ее видов, субъектов, принципов организации и проведения. Требуют совершенствования ее организационная основа и методика.

В этой связи определенный интерес представляет исследование причин появления экспертизы нормативных правовых актов как необходимого элемента правотворческого процесса в современной России.

Эволюция экспертизы нормативных правовых актов как правового явления тесно связана с процессом стремительного обновления системы нормативных правовых актов не только на федеральном, но и региональном уровнях², который развернулся после принятия Конституции 1993 г.

Если на конец 2001 г. весь объем действующего федерального законодательства по данным информационно-поисковой системы «Консультант-Плюс» составлял более 12 508 актов (из них 80% принято после вступления в силу действующей Конституции РФ), то на сегодняшний день (2010 г.) в Российской Федерации действующими являются 482 296 нормативных правовых актов.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном.

При этом обнаружилось недостаточно высокое качество принимаемых актов, их содержательное и юридико-техническое несовершенство. Между тем, в условиях продолжающихся в стране реформ, государство остро нуждается в эффективных средствах перевода общественных потребностей на язык права, в качестве которых в современных государствах как раз и выступают нормативные правовые акты. Не случайно, что даже в странах общего права данный способ выражения норм права получает в современную эпоху всё большее распространение.

Следует учитывать, что в Российской Федерации нормативный правовой акт является основным источником права, а потому сомнения в его способности быть эффективным регулятором общественных отношений провоцирует распространение в обществе правового нигилизма и, безусловно, сдерживает повышение уровня правовой культуры российского общества.

К концу 90-х гг. XX в. проблема качества нормативных правовых актов стала настолько серьезной, что поставила в повестку органов государства вопрос о сохранении единого правового пространства в Российской Федерации. По данным и Министерства юстиции РФ, и Генеральной прокуратуры России, около трети принятых в этот период в субъектах Федерации правовых актов противоречили Конституции РФ и федеральным законам. Такое положение дел, по оценке руководства страны, ставило под вопрос конституционную безопасность государства, саму дееспособность федерального центра, целостность государства³.

Все это требовало совершенствования нормотворческих технологий и актуализировало интерес исследователей к таким недостаточно изученным в отечественной теории права проблемам, как законотворческие ошибки и критерии качества законодательства. Данные проблемы не являются предметом настоящего исследования, но на них необходимо остановиться, так как их разработка явилась, как представляется, определенным этапом на пути формирования института экспертизы нормативных правовых актов, осознания необходимости ее осуществления не только в процессе мониторинга правоприменительной деятельности, но и на этапе разработки и принятия нормативных правовых актов. Без анализа законотворческих ошибок сложно оценить предлагаемые методики экспертизы нормативных правовых актов, направленные на их выявление и устранение.

Так, например, в рамках настоящего исследования представляют интерес выводы ученых о причинах появления законотворческих ошибок (то есть, фактически, исследование вопроса о том, в связи с чем появляется необходимость проведения экспертизы нормативных правовых актов, которая направлена на их устранение).

Отметим, что под законотворческой ошибкой принято понимать такое отступление от требований юридической техники, логики или грамматики, которое снижает качество закона, вызывает затруднения в толковании содержания его нормативных установлений, препятствует их реализации в конкретных отношениях⁴.

Причины законодательных ошибок многообразны. Они могут иметь как объективный, так и субъективный характер.

К причинам объективного порядка необходимо отнести качественные изменения системы российского права, происходившие в течение двух последних десятилетий. С исторической точки зрения это очень короткий промежуток времени. Причем вектор изменений по многим направлениям общественной жизни определился не сразу (отсюда и непоследовательность законодателей при формулировании содержания правовых новелл). Все это не могло не отразиться на содержании нормативных правовых актов, через которые объективируются новые правовые установления в Российской Федерации. Отметим также, что в этот период менялись правовая идеология, методология правовых исследований, новым содержанием наполнялись привычные категории. При этом правотворчество подчас не имело возможности опереться на выводы юридической науки. Юридическая техника как специальная отрасль юридического знания, призванная, в том числе, предложить правотворческой практике приемы, способы и средства разработки наиболее совершенных по содержанию и форме нормативных правовых актов, начинает активно разрабатываться в России только с середины 90-х гг. прошлого столетия.

Субъективные причины тесно связаны с причинами объективными, нередко являются их следствием. Так, например, большое количество замечаний в адрес разработчиков федеральных, и особенно региональных нормативных правовых актов, было обусловлено отсутствием у них соответствующих знаний и опыта. В Российской Федерации до настоящего времени не сложилось системы подготовки специалистов-законоведов, в совершенстве владеющих приемами и средствами юридической техники⁵. Лишь в сентябре 1999 г. в Нижнем Новгороде на научно-методическом семинаре, посвященном проблемам юридической техники, впервые прошло обсуждение программы специального курса, призванного углубить подготовку выпускников юридических вузов в сфере правотворчества.

Мы разделяем позицию исследователей о том, что не все законотворческие ошибки носят очевидный характер. Далеко не всякий недостаток действующих законов является результатом упущений законотворческого органа. Немаловажную роль в принятии качественных законов играет состояние научных исследований, уровень развития науки, и прежде всего, такой отрасли знания как юридическая техника.

В связи с этим целый ряд исследователей предлагает различать ошибки законотворческие и концептуальные.

Следует согласиться с замечанием отечественных правоведов В.М. Баранова и В.М. Сырых о том, что «…в нормативно-познавательной деятельности надлежит различать две органически взаимосвязанные, но все-таки различные по своим целям и результатам стадии: процесс познания объективных закономерностей и подготовку проекта нормативно-правового акта, закрепляющего соответствующий вид поведения граждан, иных субъектов права в качестве общеобязательного»⁶.

Первая стадия лежит за пределами правотворческого процесса и составляет лишь один из важнейших этапов процесса формирования права.

Законодатель, безусловно, должен стремиться к тому, чтобы его нормативно-правовые установления максимально полно соответствовали объективным закономерностям. Именно это будет являться одной из надежных гарантий эффективного действия проектируемых новелл. Известно, что законодатель непосредственно не проводит научных исследований по выявлению необходимых закономерностей. Он оперирует лишь имеющимися теоретическими знаниями, а также сведениями о результатах действия норм права и о законотворческой практике зарубежных стран.

Собрав такие сведения в единое целое – концепцию законопроекта, законотворческий орган в лучшем случае может верно понять, усвоить и выразить в проектируемых новеллах теоретические знания об объективных закономерностях.

Следует согласиться с выводом ученых о том, что уровень закона не может быть выше имеющихся в данный момент теоретических знаний⁷. Неэффективное правовое регулирование в этом случае является следствием концептуальной ошибки, вызванной пробельностью или дискуссионностью научных знаний, а не законотворческой ошибкой.

Возможна и иная ситуация. Правоведение и другие науки содержат необходимый уровень теоретических знаний, а законотворческий орган не сумел усвоить их и верно отразить в концепции. В качестве отправных моментов нормативно-правового регулирования он избрал принципы и идеи, которые не в полной мере соответствуют объективным закономерностям, достаточно полно и аргументированно описанным в науке. Подготовленная на такой базе концепция может быть ошибочной полностью или частично, но это будут опять-таки концептуальные, а не законотворческие ошибки, хотя и допущенные непосредственно законодателем.

По мнению В.М. Баранова и В.М. Сырых «…законотворческие ошибки лежат в иной сфере познавательной деятельности: это недостатки и упущения, возникшие на стадии проектирования норм права, перевода имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых предписаний»⁸.

В юридической литературе имеется ряд классификаций законотворческих ошибок⁹. Значительный научный интерес представляет их классификация по видам нарушенных правил, требований. Сообразно названному основанию типологии выделяют три типа (класса) ошибок: юридические, логические и грамматические. Каждый из этих классов, в свою очередь, может быть дифференцирован на отдельные виды.

Юридические ошибки являются следствием несоблюдения каких-либо требований юридической техники. Этими требованиями охватываются все стадии законотворческого процесса, а также наиболее важные аспекты содержания и формы проектируемого закона. Юридические ошибки, безусловно, доминируют в системе законотворческих ошибок.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации дает основание говорить о следующих видах юридических ошибок:

1) ошибки в проектировании механизма правового регулирования;

2) пробелы в правовом регулировании;

3) избыточная нормативность;

4) нарушение стиля;

5) коллизии норм права различного характера;

6) фактографические ошибки, которые в последнее врямя получили широкое распространение.

Во-первых, неточно приводятся реквизиты других законов и иных нормативных правовых актов, названия и наименования органов государственной власти и иных лиц, даются отсылки к несуществующим законам либо законам, иным нормативно-правовым актам, которые не содержат необходимой для данной ситуации правовой информации. Во-вторых, законодатель нередко упускает отдельные реальные жизненные обстоятельства, имеющие существенное значение для содержания проектируемой нормы права. В результате норма получает более широкое действие, чем хотел законодатель, либо, наоборот, не охватывает всех общественных отношений, которые по логике вещей должны были подпадать под действие данной нормы.

К существенным недостаткам норм права также следует отнести:

1. декларативность, лишающая нормы надлежащих средств перевода в конкретные правоотношения;

2. нередко встречаются нормы, в которых субъективным правам не корреспондирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют сколько-нибудь значимые стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффективные санкции.

В российском законодательстве проявилась такая негативная тенденция, как девальвация норм права, на которую впервые обратил внимание профессор Ю.А. Тихомиров, описав ее следующим образом: законодательные нормы «механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлением от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще»¹⁰.

Неоправданным дублированием нормативных предписаний нарушается один из важнейших принципов юридической техники, требующий максимальной экономии при изложении норм права, недопущения каких-либо повторов. Нарушение этого принципа приводит к увеличению объема действующего законодательства, затрудняет поиск оригинальных норм, дезориентирует правоприменителя, создавая впечатление о наличии в законодательстве «лишних» норм, которые можно не учитывать в конкретных правоотношениях.

Логические ошибки представляют собой негативный результат несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативных правовых актов. Речь идет, прежде всего, о нарушениях правил оперирования понятиями, употребления научных терминов, формулирования определений, логически последовательного расположения материала по отдельным частям законопроекта и др.

Даже при самом поверхностном анализе законодательства Российской Федерации обнаруживаются значительные отступления от элементарных правил формальной логики. К наиболее характерным логическим ошибкам, допускаемым в тексте законов Российской Федерации, относятся логические противоречия, использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением, нарушение соразмерности определения понятий, тавтология, определение неизвестного через неизвестное.

Не менее важно соблюдение при подготовке нормативного правового акта грамматических правил. Текст закона должен быть максимально ясным и понятным для самых широкий слоев общества. Демократическое государство берет на себя обязанность информировать своих граждан о содержании принимаемых правовых норм. В Российской Федерации эта обязанность закреплена конституционно. Неясность законодательства, проистекающая из нарушения требований к языку и стилю нормативных правовых актов, способна привести к ущемлению или нарушению прав и законных интересов субъектов права, дестабилизировать сложившийся правопорядок¹¹.

Как показывает практика разработки нормативных правовых актов, отсутствие в составе разработчиков проектов высококвалифицированных лингвистов приводит порой к значительным отступлениям от достаточно простых и общеизвестных лексических, орфографических и синтаксических норм современного русского языка. В частности, можно назвать следующие допускаемые грамматические ошибки:

1. употребление слов не в их нормативном написании, например, «найм» вместо «наем», «транспортировка» вместо «транспортирование»;

2. образование новых слов путем добавления приставки «не» к существительным, с которыми эта приставка обычно не употребляется, например, «невывоз», «неостановка», «недоставление», «недекларирование», «непредставление»;

3. составление фраз из слов, не сочетаемых по смыслу или грамматически, например, «вскрыть места», «причинение повреждений запорам», «помещение под режим», «товары, необходимые при стихийных бедствиях», «ведению районов подлежит участие», «не могут быть выданы на основании установленного порядка»;

4. употребление конструкций, в которых управляемое слово не соотносится с разными однородными членами, например, «выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, а также лиц, их подготавливающих и совершающих». Однако «пресечь и раскрыть» лицо нельзя;

5. громоздкость фраз, перегруженность их однородными членами предложения, дополнениями, причастными и деепричастными оборотами, смысл которых удается установить с большим трудом.

Перечень законотворческих ошибок федерального законодателя был «дополнен» разработчиками региональных нормативных правовых актов. В этой связи обращает на себя внимание замечание, сделанное исследователем Т.Д. Зражевской в связи с характеристикой регионального законотворчества конца 90-х гг. XX в.: «…сегодня субъектами Российской Федерации наработана богатая правовая база и опыт законотворчества. Вместе с тем при написании этого вида законов используется традиционная юридическая техника – совокупная связь определенных приемов, применяемых как при разработке правовых предписаний государства, так и при их претворении в жизнь. Причем эти приемы применяются при разработке не только содержания, но и структуры нормативного акта. Однако ясно, что приемы юридической техники, обладая общими закономерностями, на уровне субъекта Федерации проявляются по-иному, нежели в процессе формирования федерального законодательства»¹². Такое своеобразие в силу целого ряда объективных и субъективных причин в полной мере разработчиками нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не учитывалось. Как следствие – появление специфических законотворческих ошибок в актах регионального уровня.

Укажем наиболее распространенные:

1. принятие нормативных правовых актов по вопросам, находящимся за пределами компетенции правотворческого органа;

2. принятие нормативного правового акта, противоречащего Конституции и федеральному законодательству;

3. дублирование норм федеральных законов, переписывание их «с поправками»;

4. наличие большого количества изменений и дополнений к действующим законам субъекта, что порождает бессистемность и хаотичность в развитии региональных систем права;

5. обилие норм-дефиниций, дублирующих аналогичные нормы федеральных законов¹³;

6. отсутствие унификации в употреблении терминов;

7. отсутствие унификации в способах изложения и построения мысли законодателя;

8. неправильный выбор формы нормативного правового акта;

9. нарушение структуры нормативного правового акта;

10. нарушение стиля и др.¹⁴.

Следует отметить, что предпринятая исследователями классификация законотворческих ошибок, безусловно, способствовала выработке критериев качества законодательства, что в дальнейшем составило основу различных методик экспертизы нормативных правовых актов.

Повышению качества федеральных и региональных нормативных правовых актов могло бы способствовать законодательное закрепление требования использовать соответствующие системы средств, способов, приемов и правил юридической техники при разработке нормативных правовых актов. Однако этого сделано в те годы не было. Да и сама система юридико-технических средств, приемов и правил в этот период находилась в стадии активного формирования (особенно это касалось той её части, которая использовалась в субъектах Российской Федерации).

Все чаще в качестве средства повышения качества нормативных правовых актов начинает рассматриваться их правовая и лингвистическая экспертиза, в том числе на предмет соответствия их правилам юридической техники. Представителей научного сообщества эта идея заинтересовала в связи со следующим обстоятельством.

Анализ законотворческих ошибок показал, что не исключены ситуации, когда законодатель умышленно игнорирует правила юридической техники, оставляя простор правоприменителю для будущего произвольного толкования¹⁵. Причиной подобного игнорирования юридической техники могут быть личные интересы управленческих групп, о которых пишет, в частности, исследователь С.А. Денисов.

По его мнению, посредством приемов юридической техники может быть обеспечена реализация норм права, выгодных управленческим группам, либо нейтрализация норм, не отражающая их интересы. «Под напором общества управленческие группы вынуждены согласиться закрепить в законодательстве демократические права и свободы. Но они стараются сформулировать их настолько неясно, чтобы в процессе конкретизации в подзаконных актах или при толковании, в ходе правоприменения, можно было выхолостить их содержание… Для указанной цели широко используются неопределенные термины»¹⁶.

О вероятности злоупотребления приемами юридической техники предупреждал и профессор Д.А. Керимов, который обратил внимание на то, что использование абстрактного или казуального изложения норм права «нередко доводится до крайностей в зависимости от политических целей того или иного закона. В тех случаях, когда законодатель менее всего заинтересован в применении правовых предписаний закона в точном и строгом соответствии с их текстом, они формулируются в такой абстрактной форме, что любое поведение участников правовых отношений может быть подведено под их действие – и наоборот»¹⁷.

Другой пример намеренного несоблюдения правил юридической техники приводит правовед Н. Варламова, отмечая тот факт, что «большинство конституционных принципов российского федерализма находится друг с другом в отношениях если не противоречия, то конкуренции», и считает крайнюю «размытость», вариативность Конституции РФ в отношении модели федерализма следствием особенностей политической обстановки в момент ее принятия, когда не было найдено общеприемлемого варианта регулирования и законодатель закрепил «только общие принципы федеративного устройства, оставляя «на потом» и их доктринальную конкретизацию, и выработку механизмов их реализации». «Неоднозначность и противоречивость конституционного регулирования федеративных отношений, ‒ заключает Н. Варламова, ‒ умышленна… «Размытость» конституционных положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков»¹⁸.

Однако на практике часто весьма трудно определить, что лежит в основе, например, чрезмерно абстрактной формулировки: то, что законодатель не знаком с юридической техникой, либо, в совершенстве ею владея, намеренно формулирует норму права так, чтобы в дальнейшем произвольно толковать ее в угоду конъюнктурным соображениям, личным или групповым интересам, или законодатель вынужденно идет на нарушение технико-юридических правил под влиянием сложившейся социально-политической обстановки и т.д¹⁹.

В таких случаях следует говорить не об использовании юридической техники, а о ее нарушении (возможно, о злоупотреблении ее средствами, приемами). Как считает исследователь Л.В. Половова, «результат всякого нарушения правил юридической техники является технико-юридическим дефектом, тем более, когда он приводит к негативным последствиям (например, к противоречивой практике толкования и применения норм права)»²⁰.

Одним из наиболее серьезных последствий нарушения правил юридической техники в современных российских условиях является проникновение в нормативные правовые акты коррупциогенных факторов, провоцирующих совершение коррупционных правонарушений и позволяющих недобросовестным чиновникам уходить от ответственности.

Если юридико-технические недостатки законодательства вызваны недостаточной профессиональной компетенцией парламентариев, служащих государственного аппарата, тогда необходимы ее расширение и углубление, вооружение законодателей специально-юридическими знаниями в области юридической техники. Но в любом случае, необходимо использовать и такие средства, которые могли бы предотвратить социально опасные нарушения юридической техники (умышленные и неумышленные), как на этапе создания нормативного правового акта, так и в случае необходимости в период его действия.

Анализ законотворческих ошибок способствовал научному осмыслению таких важных для законотворческого процесса категорий, как «качественно подготовленный нормативный правовой акт» и «критерии качества законодательства», положил начало научным дискуссиям об их содержании.

Можно согласиться с позицией исследователей о том, что качественно подготовленный нормативный правовой акт – это акт, безупречный не только по содержанию, но и по форме, т.е. способу изложения норм права в его тексте. Последний должен быть ясен и понятен максимально большому числу должностных лиц и граждан, независимо от их образования и профессии.

Критерии качества нормативного правового акта соответственно предполагают формулирование научно обоснованных требований, как к содержанию нормативного правового акта, так и к его форме.

Следует отметить, что сами критерии качества законодательства еще находятся в стадии научной разработки. В литературе они, зачастую, сформулированы слишком абстрактно. Но, как минимум, они должны ориентировать разработчиков нормативных правовых актов:

- на соблюдение принципов формальной логики, что обеспечивает последовательное развитие мысли законодателя, как внутри отдельного акта, так и в процессе его согласования с действующими нормативными правовыми регуляторами; позволяет избегать логических ошибок в легальных определениях, правильно оперировать научными понятиями и терминами;

- на соблюдение требований к использованию правил, приемов и средств юридической техники;

- на соблюдение требований к языку и стилю нормативных правовых актов.

Отсутствие достаточной квалификации у создателей проектов, а иногда и намеренное игнорирование ими требований к качеству законодательства вызывают необходимость проводить оценку результатов их нормотворческой деятельности. Конечно, это под силу только сведущему в этом деле лицу, обладающему специальными познаниями. Такого рода исследование принято называть экспертизой.

Следует отметить, что в настоящее время экспертные исследования находят все более широкое применение в жизни общества, распространяясь на новые сферы деятельности: научно-техническую, политическую, экономическую, правовую и иные. Так, например, в правовой сфере уже давно используются различные виды криминалистических экспертиз: автороведческая, баллистическая, почерковедческая, портретная, документов, трассологическая, видеофонографическая, фототехническая и другие. Как мы выяснили, существует настоятельная необходимость в проведении экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Определению того, что такое экспертиза нормативных правовых актов (проектов), посвящен следующий раздел настоящей работы.