3. Виды экспертизы нормативных правовых актов (проектов)

Так как формулирование общепринятого понятия экспертизы нормативных правовых актов это дело будущего, попробуем уточнить его содержание через характеристику различных видов экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Общепринятая классификация видов экспертизы нормативных правовых актов в современной России ещё не сложилась. Нередко в отношении одного вида экспертизы используются неодинаковые названия. Так, например, лингвистическая экспертиза нормативного правового акта нередко именуется линвоюридической, наряду с понятием «правовая экспертиза» употребляют «юридическая экспертиза» или «юридико-техническая», в отношении антикоррупционной экспертизы до принятия Федерального закона от 17.07.2009 № 172 – ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» использовали термины «анализ на коррупциогенность» и «криминологическая экспертиза нормативного правового акта) и т.п.

В стадии разработки находятся и основания (критерии) для выделения отдельных её видов. Так, вполне определенный научный и практический интерес может представлять классификация на основе таких критериев как объект и предмет экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Однако общепринятого понимания объекта и предмета экспертизы нормативных правовых актов ещё не сложилось. Нет общности подходов и в определении объекта и предмета отдельных видов экспертизы. Так, например, исследователь И.А. Побережная понимает под объектом антикоррупционной экспертизы отношения по проверке нормативных правовых актов на наличие в них коррупциогенных факторов, а также общественные отношения, урегулированные коррупциогенными нормами³⁷.

Более оправданным видится подход правоведов Р.Р. Газимзянова и П.А. Кабанова, которые полагают, что по смыслу федерального антикоррупционного законодательства объектом антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты и проекты нормативных правовых актов, подготовленные органами государственной власти, учреждениями и организациями различного уровня и ведомственной принадлежности, их должностными лицами и органами местного самоуправления³⁸.

Нередко объект и предмет экспертизы нормативных правовых актов (проектов) необоснованно отождествляют.

Следует также отметить, что на отдельные виды экспертизы имеются указания в нормативных правовых актах различной юридической силы, другие – характеризуются в работах исследователей данного вопроса. В указанных источниках чаще всего речь идет о следующих видах экспертизы нормативных правовых актов (проектов): правовая (юридическая)³⁹, юридико-техническая⁴⁰, политологическая, логическая, лингвистическая (лингвоюридическая)⁴¹, антикоррупционная, научная⁴², общественная⁴³, независимая⁴⁴, первичная и повторная и другие.

Такое разнообразие видов экспертизы свидетельствует о многоаспектности данного явления и возможности использования различных оснований для его классификации. Необходимо помнить и об определенной условности любой классификации, особенно в период, когда само явление, а также теория, в рамках которой оно исследуются, активно развиваются. Тем не менее, использование классификации позволяет решить целый ряд научных и практических задач.

В представленной классификации нашли отражение как собственные подходы авторов настоящей работы, так и выводы других исследователей проблемы.

В зависимости от объекта следует различать следующие виды экспертизы нормативных правовых актов:

1. экспертизу нормативного правового акта;

2. экспертизу проекта нормативного правового акта;

3. экспертиза документов правового характера.

На основе данного критерия, учитывая особенности некоторых объектов, можно выделить и другие виды экспертизы:

1. экспертиза, осуществляемая в отношении основных объектов (в качестве таковых выступают нормативные правовые акты и их проекты);

2. экспертиза, осуществляемая в отношении дополнительных объектов (документы правового характера).

Так, например, в Министерстве юстиции Российской Федерации в качестве дополнительных объектов антикоррупционной экспертизы выступают следующие правовые документы:

а) проекты концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов;

б) официальные отзывы и заключения на проекты федеральных законов;

в) официальные отзывы и заключения на проекты поправок к федеральным законам.

В Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации дополнительными объектами являются:

а) проекты консолидированных законодательных инициатив Совета Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) проекты законодательных инициатив Совета Федерации;

в) законодательная инициатива члена Совета Федерации (в случае направления её для рассмотрения в профильный комитет (комитет) комиссию (комиссии) Совета Федерации⁴⁵.

Дополнительные объекты экспертизы предусматриваются также региональным законодательством⁴⁶.

Если принять во внимание юридическую силу нормативного правового акта как объекта экспертизы, то возникает необходимость выделения следующих её видов:

1. экспертиза законодательных актов и проектов законодательных актов;

2. экспертиза подзаконных актов и проектов подзаконных актов.

Учет юридической силы акта обязателен, особенно при проведении правовой экспертизы, так как имеются значительные особенности юридико-технического инструментария, используемого при разработке законодательных и подзаконных актов. Представляется, что эти особенности должны учитываться при разработке соответствующих методик экспертного анализа.

Если объектом экспертизы нормативного правового акта выступает, по общему правилу, нормативный правовой акт, то предметом является его определенная часть, отдельные аспекты его содержания и формы.

Данный критерий (предмет экспертизы) обусловил выделение следующих видов экспертизы нормативных правовых актов (проектов):

1. правовая экспертиза;

2. политологическая;

3. логическая;

4. лингвистическая (лингвоюридическая);

5. антикоррупционная и др.

Правовая экспертиза является одним из самых разработанных её видов с точки зрения теории и практики. Она проводится в отношении:

- проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, вносимых федеральными органами исполнительной власти на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации⁴⁷;

- проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации⁴⁸;

- проектов концепций и технических заданий на разработку проектов федеральных законов, предлагаемых для включения в планы законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации;

- проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных законов;

- нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам.

Правовая экспертиза заключается в правовой оценке, прежде всего, формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия и обнародования (опубликования). Содержание текста также оценивается на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Оценивается соответствие акта требованиям юридической техники (в том числе проверяется наличие необходимых реквизитов).

Нередко правовую экспертизу называют юридико-технической. Полагаем, что понятие «правовая экспертиза» является более широким по отношению к понятию «юридико-техническая экспертиза», поэтому не вполне корректным будет рассматривать данные виды экспертизы как тождественные.

Основным субъектом осуществления правовой экспертизы является Министерство юстиции России и его территориальные подразделения в субъектах Российской Федерации.

За последние годы Министерством юстиции России была проделана большая работа по формированию нормативной основы осуществления правовой экспертизы федерального и регионального законодательства, выработаны методические рекомендации для ее практического осуществления, подготовлены необходимые кадры.

Отметим, что до 2010 года в отношении данного вида экспертизы в федеральном и региональном законодательстве использовался также термин «юридическая экспертиза», полагаем, что такая непоследовательность отражала процесс становления данного института в отечественном законодательстве.

В юридической литературе в качестве самостоятельного вида выделяют логическую экспертизу, в процессе которой дается ответ на вопрос, не нарушены ли логические правила юридической техники. Отметим, что пока привлечение специалистов в области формальной логики широко не практикуется. Считается, что юридическое образование позволяет освоить основы логики, и юристы вполне могут сами сделать логический анализ текста законопроекта⁴⁹. Однако юридическая логика обладает определенным своеобразием, установить которое под силу только специалисту. Исследователь проблемы Т.В. Кашанина обоснованно отмечает, что если формальная логика представляет собой общий метод рассуждения, технику мышления, носящую универсальный характер, независимо от рассматриваемого объекта или конкретной науки, то юридическая логика – это логика, которая действует в контексте социальных условий, политики государственной власти и групп людей. …Это логика учета многих факторов, позволяющая достичь точного результата, хотя, возможно, в ущерб быстроте принятия решений, когда приходится следовать не по прямой, не по кратчайшему пути, а как бы делать ход конем⁵⁰.

Юридической логике присущи следующие особенности:

1. при принятии юридического решения необходимо устанавливать задачи, которые ставятся во главу угла;

2. юридическое решение всегда предполагает выбор средств, а также требует находить оптимальное соотношение между целями и средствами;

3. в основе юридического решения лежит система ценностей. Однако важно установить иерархию ценностей для того, чтобы принять правильное решение;

4. юридические правила – это правила изменчивые, поскольку они регулируют социальную жизнь, находящуюся в динамике. Нормы права эластичны. Всё это отклоняет юридическую логику к зонам разноплановости, изменяемости и неточности идей, которые отдаляют юридические рассуждения от формальной строгости и от логического совершенства математиков и программистов⁵¹.

Эти особенности юридической логики необходимо учитывать при разработке методик, используемых в рамках логической экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Их содержание должно быть нацелено на проверку следующих групп логических правил:

1. Общие логические правила:

1. единообразное понимание терминов;

2. согласованность различных частей правового документа;

3. согласованность различных правовых документов;

4. отсутствие противоречий между частями правового документа;

5. отсутствие противоречий между различными правовыми документами;

6. последовательность мыслительных операций, используемых при построении правовых актов;

7. убедительность правовых документов.

2. Специфические логические правила, используемые в процессе правотворчества. К ним относятся:

1. обоснование мотивов принятия нормативного акта (правило мотивации);

2. соответствие нормативного акта общим принципам системы законодательства;

3. однородность правовых обобщений, помещаемых в нормативный акт (это правило отраслевой типизации);

4. классификация нормативных предписаний;

5. регламентирование всех элементов логической нормы права;

6. обеспеченность нормативных предписаний санкциями;

7. вынесение за скобки одинаковых частей логических норм⁵².

Даже краткий обзор вопросов, подлежащих исследованию в процессе логической экспертизы нормативного правового акта (проекта), показывает её значение для повышения качества принимаемых актов, а также специфичность компетенции, которой должен обладать эксперт, её осуществляющий.

Отметим, что правила проведения логической экспертизы частично закреплены в различного рода рекомендациях по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов (проектов), что дает основание некоторым авторам рассматривать данный вид экспертизы как разновидность правовой экспертизы.

Весьма актуально осуществление политологической экспертизы. Её объектом выступает концепция законопроекта⁵³. Между тем, концептуальная разработка законов – вопрос, недостаточно разработанный в теоретическом отношении. Нередко концепцию законопроекта ошибочно отождествляют с его идеей, а в правотворческой практике концепция подчас заменяется сопроводительной запиской. Между тем, ошибки, заложенные в концепции закона, способны привести к весьма серьезным социальным последствиям ( например, таким, как обострение кризисных состояний, рост социальной напряженности, провоцирование в обществе открытых конфликтов). Хорошо известно, что негативные последствия реализации некачественного нормативного правового акта легче предотвратить, чем исправлять. Несмотря на очевидные достоинства указанного вида экспертизы, в теоретическом и практическом отношениях он остается одним из недостаточно исследованных. Наиболее интересные выводы по данной проблеме принадлежат исследователю Е.М. Савельевой, изложенные в статье «Экспертная поддержка политических и управленческих решений в законодательной деятельности».

Остановимся на некоторых выводах учёного, которые, как представляется, имеют значение для формирующейся теории экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Можно согласиться с выводом Е.М. Савельевой о том, что экспертное обеспечение законодательной деятельности не должно сводиться только к экспертизе законопроектов. Экспертам необходимо поддерживать не только оценочную составляющую работы законодателей, но и их деятельность при разработке законопроектов и поправок, а также выработке итогового текста законопроекта, учитывающего все предложения, которые целесообразно принять.

Задачи эксперта и лица, принимающего решение, не совпадают. Задачей эксперта является предоставление законодателям информации, которую необходимо принять во внимание при принятии решения, но никак не предложение уже выбранного экспертом варианта, который политикам остается только одобрить⁵⁴.

Это замечание исследователя на наш взгляд вполне резонно. Однако у отечественного законодателя нашёл поддержку другой подход ученых: эксперт должен дать не только оценку имеющегося варианта правового регулирования, но и в случае необходимости предложить свой.

Ещё не так давно, около десятка лет назад, существовала проблема определения понятия «лингвистическая экспертиза». Но в связи с насущными требованиями правотворческой практики эта область знания, стоящая на стыке юриспруденции и лингвистики, заметно прогрессирует. Собственно говоря, на сегодняшний день существует не только определение понятия «лингвистическая экспертиза», но и выделены ее разновидности, сформированы базовые методики их проведения, выявлен круг наиболее актуальных проблем, требующих первоочередного решения, в различных регионах России создаются гильдии, объединения, кафедры, работающие в данном направлении, наконец, за эти годы появились сборники научных статей, отражающих основные вопросы указанной области знания, первые учебники и учебные пособия. Всё это говорит о востребованности результатов лингвистической экспертизы, о всё возрастающем её месте в процессе разработки законодательства.

Нормативные правовые акты могут стать предметом проведения лингвистической экспертизы по разным причинам, в частности специалистов может интересовать:

- соответствие текста документа его функционально-стилистической принадлежности, жанровой специфике;

- точность словоупотребления и оттенки значения используемых лексических единиц;

- грамматическая и лексическая сочетаемость языковых единиц в данном контексте;

- степень понятности, доступности и точности созданного контекста.

Указанные выше задачи проведения лингвистических экспертиз решаются с помощью применения разнообразных методик и конкретных технологий⁵⁵. Особенностью же данного вида экспертиз является необходимость привлечения к её проведению специалистов двух профилей – лингвистического и юридического. Наряду с общим перечнем экспертных вопросов целесообразно выделение двух групп специализированных вопросов: вопросов для экспертов-юристов и вопросов для экспертов-лингвистов.

По мнению исследователя В.Ю. Туранина вот как мог бы выглядеть комплекс вопросов для экспертной оценки качества терминологического аппарата законопроекта:

Вопросы для эксперта-юриста.

1. Общие вопросы:

а) соответствует ли терминология, задействованная в тексте законопроекта, требованиям, установленным Федеральным законом «О государственном языке Российской Федерации»?

б) нет ли терминологических противоречий с федеральным законодательством?

в) является ли терминологический аппарат, используемый в тексте законопроекта, доступным для его понимания рядовым пользователем?

2. Специальные вопросы:

а) прослеживается ли в терминологическом материале законопроекта системность?

б) какие термины задействованы в действующих законах в ином значении? Оправданна ли такая многозначность в каждом конкретном случае?

в) тождественны ли используемые в тексте проекта законодательного акта термины выражаемым понятиям?

г) лаконичны ли формулировки терминов?

д) адекватны ли формулировки терминов современным реалиям, нет ли в тексте законопроекта устаревших терминов?

е) есть ли в тексте законопроекта термины с иноязычными корнями, ещё не устоявшиеся в современном русском языке? Насколько оправданно их употребление?

ж) все ли понятия, нуждающиеся в определении, оправданны в тексте законопроекта? Нет ли избыточных дефиниций?

з) отражают ли дефиниции содержание соответствующих понятий?

и) нет ли в тексте законопроекта различных определений одного и того же понятия?

Вопросы для эксперта-лингвиста.

Общие вопросы:

а) соответствует ли задействованный в тексте проекта законодательного акта терминологический аппарат нормам современного русского языка с учётом функционально-стилистических особенностей законодательного текста? Какие ошибки и неточности присутствуют в тексте законопроекта?

б) общепринята ли используемая в тексте законопроекта терминология?

2. Специальные вопросы:

а) соблюдается ли стилистическая нейтральность терминов?

б) нет ли в тексте законопроекта просторечий, жаргонизмов и иной нетипичной лексики?

в) нет ли в тексте законопроекта сравнений, метафор и иных образных средств?

г) используются ли в тексте неизвестные широкому пользователю аббревиатуры, если да – насколько это оправданно?

д) нет ли в тексте законопроекта неоправданно сложных терминологических структур?⁵⁶

И хотя приведенный перечень является примерным, он достаточно наглядно отражает суть данной экспертизы, а также роль экспертов-юристов и экспертов-лингвистов в её осуществлении.

Потребность объединения усилий юристов и лингвистов особенно актуализировалась в связи с решением новые задач, обусловленных обязательностью проведения в современной России антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов).

Исследователь Е.И. Галяшина в связи с этим обоснованно отмечает, что язык законодательного акта в силу богатства вариативности языковых форм обладает скрытым потенциалом для выражения множества смыслов. «Можно с уверенностью сказать, что во многом коррупцию порождают слова и фразы – языковые формулировки правовых предписаний. Ведь смысл текста закона проявляется в результате его прочтения. Синонимическая вариативность и многозначность языковых формул, наличие языковых лакун создают предпосылки для инотолкования. Поэтому текст закона должен быть не только юридически грамотным, но и лингвистически выверенным и точным. Далеко не случайно юридико-лингвистическая коррупциогенность выделена в отдельный самостоятельный фактор, который подлежит оценке в ходе антикоррупционной экспертизы согласно Методике ЦСР (Центра стратегических разработок)»⁵⁷.

По мнению исследователя, представляется целесообразным выделить в рамках комплексной экспертизы юридико-лингвистическую экспертизу в качестве самостоятельного этапа лингвистического прочтения текста закона в аспекте оценки качества языковых формулировок в части, связанной с возможными коррупциогенными проявлениями. В этих целях Е.И. Галяшина предлагает: разработать формализованную методику юридико-лингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона; подготовить профессиональных экспертов, и юридически, и лингвистически компетентных, владеющих навыками работы с нормативно-правовыми актами, с целью выявления признаков их коррупциогенности. При этом, по её мнению, требуется решить две взаимосвязанные проблемы: организационную и методическую. Организационная проблема видится в создании структуры, которая с привлечением широкого круга специалистов осуществляла бы лингвистическую экспертизу нормативно-правовых актов на межведомственном уровне в рамках постоянно действующей или временной экспертной комиссии. Необходимо сформировать реестр профессиональных экспертов, обладающих двойной компетенцией (юридической и лингвистической), прошедших необходимый квалификационный отбор и освоивших Методику проведения антикоррупционной экспертизы. Привлечение только юристов или только языковедов данную проблему не решает, так как ни те ни другие не обладают необходимыми специальными знаниями для квалифицированного осуществления лингвистической экспертизы коррупциогенности текста закона.

Методическая проблема видится в разработке формализованной методики лингвистической экспертизы, выявляющей признаки коррупциогенности языковых формулировок⁵⁸.

Как отмечалось выше, в последние годы актуализировалась потребность в проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Ее основная цель – устранение (предотвращение) коррупциогенности нормативных правовых актов за счет предупреждения появления, выявления и устранения выявленных коррупционных факторов.

Проблема коррупции настолько остро стоит в современной России, что антикоррупционная экспертиза стала первым видом экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, получивших законодательное закрепление. В июле 2009 года был принят Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»⁵⁹. Анализу антикоррупционного законодательства посвящены другие разделы настоящей работы.

На основе вышеуказанного критерия (предмет экспертизы) представляется возможным также выделить следующие виды – самостоятельная экспертиза (она может быть правовой, лингвоюридической, антикоррупционной), где решается часть вопросов, подлежащих в принципе экспертной оценке, а также комплексная экспертиза нормативного правового акта (проекта).

Определенный интерес представляет классификация экспертизы нормативных правовых актов (проектов) по субъектам⁶⁰, её осуществляющим, тем более, что дискуссии о том, каким требованиям должны отвечать эксперты, в современной юридической литературе всё ещё продолжаются.

На основе данного критерия можно выделить следующие виды экспертизы нормативных правовых актов (проектов):

1. экспертиза, осуществляемая государственными органами, организациями, их должностными лицами по поручению государства за счёт его средств;

2. экспертиза, осуществляемая юридическими и физическими лицами, имеющими соответствующую государственную аккредитацию, за счёт собственных средств;

3. экспертиза, осуществляемая институтами гражданского общества;

4. научная экспертиза.

Отметим, что право на проведение антикоррупционной экспертизы закреплено за институтами гражданского общества в соответствии с Федеральным законом от 17.07.2009 № 172 – ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Проблема состоит в том, что категория «гражданское общество» имеет неоднозначный характер. В указанном Федеральном законе дефиниция данного понятия не приводится. В подзаконных актах, принятых в развитие положений федерального закона, и детализирующих участие негосударственных элементов в экспертной деятельности, понятие «институты гражданского общества» уже не используется. В данных актах речь уже идёт о физических и юридических лицах. Представляется, что категории «институты гражданского общества» и «физические и юридические лица» не являются тождественными. Таким образом, анализ законодательства по данному вопросу обнаруживает определенную терминологическую противоречивость и в целом, пробельность в регулировании указанного вопроса.

Между тем, участие институтов гражданского общества в экспертизе нормативных правовых актов (проектов) имеет огромное значение, как для повышения качества нормативных правовых актов, так и для процессов развития гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. Пробельность в регулировании вопросов участия институтов гражданского общества в экспертизе нормативных правовых актов (проектов) снижает эффективность данного вида экспертизы как средства повышения качества принимаемых актов.

Необходимо отметить, что в научной литературе и целом ряде нормативных правовых актов упоминается также об общественной экспертизе нормативных правовых актов (проектов). В связи с этим возникает вопрос: имеются ли различия между данными видами экспертизы?

Поэтому проанализируем имеющуюся об общественной экспертизе информацию.

В настоящее время проведение общественной экспертизы предусматривается следующими федеральными нормативными правовыми актами:

1. Федеральный закон от 21.12.1994 № 68 – ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (абз. 2 ст. 26);

2. Федеральный закон от 24.04.1995 № 52 – ФЗ «О животном мире» (общественная экологическая экспертиза упоминается наряду с государственной экспертизой в ч. 3 ст. 20);

3. Федеральный закон от 21.11.1995 № 170 – ФЗ «Об использовании атомной энергии» (ст. 14. Права организаций, в том числе общественных организаций (объединений), и граждан на участие в формировании политики в области использования атомной энергии);

4. Федеральный закон от 23.11.1995 № 174 – ФЗ «Об экологической экспертизе» (ст. 4. Виды экологической экспертизы);

5. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7 – ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды);

6. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184 – ФЗ «О техническом регулировании» (п.9 ст. 9. Порядок разработки, принятия, изменения и отмены технического регламента);

7. Федеральный закон от 04.04.2005 № 32 – ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» (п.п. 3 ст. 2. Проведение экспертизы проектов федеральных законов);

8. Приказ Министерства финансов Российской Федерации от 01.07.2004 № 180 «Концепция развития бухгалтерского учета и отчетности в Российской Федерации на среднесрочную перспективу» (п.п. 2.2. Создание инфраструктуры применения МСФС);

9. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утверждённый Постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 № 2134 – II ГД (в ред. 09.07.2010), (ст.ст. 38, 118, 122);

10. Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденный Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 № 33 – СФ (в ред. 25.12.2009 № 552 – СФ), (ст.ст. 18, 27) и др.

Проведение общественной экспертизы предусматривается также региональным законодательством.

В Российской Федерации за последние годы был накоплен определенный опыт проведения общественных экспертиз.

В 2002 году Международным фондом политико-правовых исследований «Интерлигал», Общероссийской коалицией общественных объединений «Мы граждане», совместно с Пермским областным центром развития политической культуры был подготовлен пилотный проект «Гражданская экспертиза муниципальных нормативно-правовых актов и программ: отработка и распространение технологии». Данный проект реализовывался Пермским областным научно-методическим центром развития политической культуры. Заметный вклад в отработку технологии проведения общественных экспертиз внесла деятельность старейших экспертно-ориентированных гражданских союзов России: фонды «Интерлигал», «Мемориал», «Московская Хельсинкская Группа», «Социально-Экологический Союз», «Нет алкоголизму и наркомании», «Центр стратегия» и др. Они проводили экспертизу таких Федеральных законов, как: «О политических партиях», «О выборах Президента РФ», «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и другие⁶¹.

Закрепление за Общественной палатой Российской Федерации полномочий на осуществление общественной экспертизы, безусловно, способствовало развитию данного вида экспертизы нормативных правовых актов (проектов). Так, например, были определены объекты общественной экспертизы. В соответствии с Федеральным законом от 04.04.2005 № 32 – ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации» Общественная палата вправе проводить экспертизу:

- проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации;

- проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов;

- проектов нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти;

- проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- проектов правовых актов органов местного самоуправления.

С начала своей деятельности Палата провела экспертизу более 150 социально значимых нормативных правовых актов, что способствовало укреплению доверия к общественной экспертизе (см. Приложение 1, 2).

Вместе с тем, многие аспекты экспертной деятельности оказались законодательно неурегулированными, что снижало её эффективность. Так, далеко не сразу сложился механизм взаимодействия Общественной палаты с Государственной Думой Российской Федерации. По этому поводу В. Гриб, глава межкомиссионной рабочей группы по организации экспертной деятельности, в 2009 году в одном из интервью газете «Коммерсант» заметил: «С самого начала работы палаты в 2006 году наши отношения с Думой не были тесно дружескими. Проекты мы получали через неформальные контакты»⁶². По его словам, из-за этого Общественная палата опоздала представить в Думу заключение на поправки в законодательство о противодействии терроризму осенью 2008 года, а мнение о недопустимости сокращения судов присяжных успело только к рассмотрению поправок в Совете Федерации, и не было учтено⁶³.

Лишь 2009 году, благодаря поправкам в законодательство, был установлен порядок, в соответствии с которым все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходят экспертизу Общественной палаты.

Однако многие вопросы организации и проведения общественной экспертизы остаются неурегулированными. Так, например, не определены требования к кругу лиц, ответственных за организацию и проведение общественной экспертизы; не определены объекты и специфический предмет общественной экспертизы, права и обязанности организаторов экспертизы и экспертов; отсутствуют нормы, регулирующие порядок предоставления необходимой для общественной экспертизы информации и рассмотрения результатов экспертизы; не определены требования гласности и независимости общественной экспертизы, а также ответственность экспертов и должностных лиц различного уровня при организации, проведении и рассмотрении результатов экспертизы.

Отметим также, что отсутствие легально закрепленной в законодательстве дефиниции «общественная экспертиза» способствует размыванию границ данного явления и неоправданному отождествлению его с общественными обсуждениями законопроектов и другими институтами, направленными на доработку нормативных правовых актов (проектов) при участии общественности.

Анализ разрозненных нормативных правовых актов, посвященных общественной экспертизе, характеризующихся к тому же непоследовательностью и неполнотой правового регулирования вопроса, ставит в повестку дня необходимость принятия специального акта, регулирующего организацию и проведение общественной экспертизы не только Общественной палатой Российской Федерации, но и другими институтами гражданского общества.

Движение в указанном направлении уже началось. Созданы инициативные проекты федерального закона «Об общественной экспертизе в Российской Федерации».

Полагаем, что в нём должны найти отражение и выводы учёных, занимающихся теоретической разработкой данной проблемы.

Мы разделяем их вывод о том, что основная цель проведения такой экспертизы – это учёт и защита интересов граждан при принятии и реализации властных решений.

Проведение общественной экспертизы должно, как правило, инициироваться общественностью.

Для реализации цели общественной экспертизы является обязательным присутствие в числе экспертов представителей реально действующих на данной территории общественных объединений, отражающих интересы конкретных групп и категорий граждан⁶⁴.

С другой стороны, важно обеспечить «достаточный экспертный потенциал». Можно согласиться с выводом Т.В. Троицкой о том, что проведение общественной экспертизы вряд ли становится возможным без привлечения экспертов, а по итогам её проведения должно быть вынесено обоснованное заключение, которое бы соответствовало действующему законодательству РФ⁶⁵.

В основе организации и проведения общественной экспертизы, как полагает исследователь, должны лежать следующие принципы:

1. профессионализм и компетентность участников экспертизы;

2. достоверность и полнота информации, предоставляемой на экспертизу;

3. научная обоснованность и законность выводов, содержащихся в заключении экспертов;

4. независимость участников экспертизы от органов государственной власти и местного самоуправления области;

5. системность организации экспертной работы и её нормативно-методического обеспечения;

6. широкая гласность хода и результатов экспертизы;

7. свободное участие представителей общественных объединений в проведении экспертизы;

8. личная ответственность участников экспертизы за предоставление и оценку необходимых материалов, за выводы и заключения экспертизы.

Особого внимания, по нашему мнению, заслуживает следующий принцип: свободное участие представителей общественных объединений в проведении экспертизы. Представляется, что именно в этом принципе находит в концентрированном выражении сущность данного вида экспертизы. В составе экспертного совета (группы) следует выделять два вида участников: один из них будет включать представителей отдельных групп граждан и общественных объединений, в состав другого вида обязательно должны войти «профессиональные» эксперты. Как и при проведении общественных обсуждений законопроектов, представители граждан и общественных объединений активно высказываются относительно предмета правового регулирования; задача «профессиональных» экспертов – на основе научных методик оценить поступившие предложения, провести их «селекцию», а при доработке проекта обеспечить максимальный учет рациональных предложений.

Что же касается дефиниции данного понятия, то здесь весьма актуально замечание исследователей о том, что общественная экспертиза – это, прежде всего, независимый от органов государственной власти анализ социально значимых практик с точки зрения их соответствия общественному интересу⁶⁶.

Общественная экспертиза представляет собой целый механизм общественной экспертной деятельности по анализу и оценке нормативных и других управленческих решений власти всех уровней на условия жизни и реализации прав и законных интересов широких слоев граждан и конкретных социальных групп⁶⁷.

Полагаем, что весьма актуальным для развития данного вида экспертизы, кроме его законодательного закрепления, является разработка соответствующих методик, нацеленных на максимально полный учет особенностей общественной экспертизы.

Что касается терминов «общественная экспертиза» и «экспертиза, осуществляемая институтами гражданского общества», то они вполне могут использоваться как однопорядковые. В законодательстве же наметилась тенденция к укоренению термина «общественная экспертиза», что является оправданным, так как он вполне понятен и для граждан, не имеющих специальной политологической или юридической подготовки.

В рамках рассматриваемой классификации необходимо остановиться на таком виде экспертизы нормативных правовых актов (проектов) как научная экспертиза, которая упоминается в целом ряде нормативных правовых актов, а также в п. 1 ст. 112 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, где говорится: «По решению ответственного комитета законопроект с сопроводительным письмом за подписью председателя комитета Государственной Думы может быть направлен в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы»⁶⁸.

В рамках настоящей работы мы не раз отмечали значение участия в экспертизе нормативных правовых актов специалистов, владеющих научными методиками исследования объектов экспертизы, в качестве которых, прежде всего, выступают учёные – юристы, лингвисты, экономисты, социологи и т.п. Поэтому упоминание в нормативных правовых актах о возможности привлечения их к экспертной деятельности заслуживает одобрения. Это направление развития экспертизы нормативных правовых актов, как представляется, является наиболее перспективным (с точки зрения возможностей использования экспертного потенциала), и должно стать одним из приоритетных в развитии экспертизы в Российской Федерации. Однако вышеуказанная идея не получила в законодательстве всестороннего раскрытия. Без ответа остаются следующие вопросы: каковы объекты, предмет, субъекты научной экспертизы; чем урегулирована процедура её организации и проведения; каков перечень обязательных вопросов для исследования, какие методики должны использоваться; из каких источников должна финансироваться исследовательская деятельность экспертов и др.?

Возвращаясь к вопросу о классификации видов экспертизы нормативных правовых актов, необходимо указать следующий критерий – способ отбора объектов на экспертизу. В зависимости от него можно выделить следующие виды экспертизы: тотальная, выборочная, тематическая, контрольная, комплексная⁶⁹.

По форме документа, фиксирующего итоги экспертизы, следует различать экспертизы, завершаемые составлением экспертного заключения и экспертизы, завершаемые составлением иного документа (например, в соответствии с Федеральным законом от17.07.2009 № 172 – ФЗ прокуроры результаты антикоррупционной экспертизы отражают в требовании об изменении нормативного правового акта).

Полагаем, что по мере дальнейшего развития в Российской Федерации экспертизы нормативных правовых актов (проектов) существующие классификации её видов будут дополняться и уточняться, способствуя обогащению наших представлений о сущности самого явления и совершенствованию правовой основы, направленной на его урегулирование.

Проведенный анализ также показал, что при всех различиях отдельных видов экспертиз имеется целый ряд общих позиций, которые выражаются в предназначении, теоретическом обосновании, систематизации целей и задач, источниках возникновения, стадиях развития, функционировании, нормативном регулировании, организации и т.д. Эти факторы указывают на возможность формирования общей теории экспертизы нормативных правовых актов (проектов), позволяющей разработать единые для всех видов экспертиз принципы; выявить общие закономерности, способствующие формированию и развитию частных экспертных теорий; выработать единые представления о предмете экспертизы, ее объектах, задачах, методах и методиках, экспертных технологиях, а также единые подходы к понятиям «специальные знания», «экспертная компетенция» и пр.